以改革共識推進(jìn)省直管縣體制改革

賈博

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革。一般認(rèn)為，選擇縣級而非更高層級作為行政層級改革的突破口，是因為縣級沖擊較小，有利于避免高層意見分歧，容易形成改革共識。但是，從省直管縣試點縣（市）改革進(jìn)展情況來看，由于長期的管理慣性、利益需求結(jié)構(gòu)不一致、配套改革不到位等種種因素的影響，并沒有形成預(yù)期的改革共識。而改革共識的不足，成為影響省直管縣體制改革進(jìn)程的重要因素之一。因此，迫切需要以多種方式和途徑，進(jìn)一步消弭分歧，尋求最大公約數(shù)，凝聚、深化和保障改革共識，推進(jìn)省直管縣體制改革向縱深方向發(fā)展。

一、以公共價值凝聚改革共識

公共價值是政府存在的基礎(chǔ)，也是政府應(yīng)當(dāng)堅持的基本理念。十八屆三中全會將行政體制改革放在全面深化改革的總體布局中謀劃，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度強(qiáng)調(diào)“有效的政府治理”。這些要求既體現(xiàn)了政府理念的轉(zhuǎn)變，也構(gòu)成了深化省直管縣體制改革的公共價值空間。行政改革實質(zhì)上就是政府在具體的行政實踐中，以戰(zhàn)略眼光和創(chuàng)新思維主動進(jìn)行積極的思考和行動，通過持續(xù)的創(chuàng)新，使自身行為與公共治理環(huán)境的變化相適應(yīng)，積極回應(yīng)和滿足公民的期望和訴求，引導(dǎo)和構(gòu)建公共價值觀的過程。以公共價值凝聚改革共識是深化省直管縣體制改革面臨的重大理論和現(xiàn)實問題，不能以簡化的技術(shù)改進(jìn)替代這項改革應(yīng)有的價值構(gòu)建。特別是，如果不同利益群體在具體的改革措施方面容易產(chǎn)生分歧，那么更應(yīng)當(dāng)以公共價值凝聚改革共識。因此，省直管縣體制改革既需要關(guān)注改革的技術(shù)措施，如下放哪些管理權(quán)限、下放的程度如何，縣（市）級政府如何在上級政府的有效監(jiān)督下創(chuàng)造性地開展工作等，更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公共價值的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

省直管縣體制改革的公共價值結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為四個方面。一是政治層面。省直管縣體制改革使縣級政府擁有更多、更有保障的自主決策權(quán)，縣級政府在權(quán)力運行過程中，應(yīng)當(dāng)保證縣域內(nèi)公民的各項合法權(quán)益，更加注重民意，鼓勵公民對身邊事物直接發(fā)表意見，努力實現(xiàn)有序的和有效的政治參與，逐步提高決策的科學(xué)化、民主化水平，使決策更加體現(xiàn)民意、切合縣情?？h級政府應(yīng)提高執(zhí)行力，糾正執(zhí)行過程中的變相執(zhí)行、扭曲執(zhí)行和牟利執(zhí)行，將上級政府的改革政策執(zhí)行到位。二是管理層面。與中央和省級政府相比，縣級政府有更了解公民需求的信息優(yōu)勢。通過放權(quán)和分權(quán)改革，縣級政府應(yīng)當(dāng)能夠更好地發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，優(yōu)化公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)水平，實現(xiàn)從權(quán)力本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從政府單中心治理向多中心治理轉(zhuǎn)變。三是行政層面。省直管縣體制改革調(diào)整了地方政府的管理層級、擴(kuò)大了地方政府的權(quán)力，縣級政府擁有更多自主權(quán)的同時意味著必須擔(dān)負(fù)起更大的責(zé)任，必須致力于推進(jìn)制度創(chuàng)新，提高權(quán)力運行的透明度，降低行政成本，提高政府機(jī)關(guān)效能，提升政府治理能力。四是倫理層面。省直管縣體制改革需要在合理的行政倫理規(guī)范下運行，這就要求加強(qiáng)倫理管理。政府公務(wù)員應(yīng)努力提高在新的制度環(huán)境中的工作積極性和主動性，防止和避免濫用公共權(quán)力、弱化公共責(zé)任、謀求個人私利等問題。

二、以理論研究深化改革共識

理論上的清醒，有利于行動上的堅定。省直管縣體制改革的理論研究不僅需要對現(xiàn)實問題和改革舉措的關(guān)切和回應(yīng)，更應(yīng)當(dāng)以研究成果形成、凝聚和深化改革共識，并在此基礎(chǔ)上形成強(qiáng)大的思想動力，推進(jìn)和深化改革。從省直管縣體制改革逐漸步入深水區(qū)以及深化改革共識的現(xiàn)實需要出發(fā)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)兩個方面的理論研究，并將理論研究的成果及時轉(zhuǎn)化為改革動力和改革共識，推進(jìn)改革向縱深發(fā)展。

第一，省直管縣體制改革動力機(jī)制的創(chuàng)新。省直管縣體制改革是行政體制改革重要的組成部分，兩者顯然在深化改革的動力困境與動力機(jī)制創(chuàng)新方面有高度的一致性和相似性。目前，省直管縣體制改革的實踐探索仍然以政府層級改革為中心，相對封閉于縱向的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，缺乏政府與外部主體間的職能調(diào)整和權(quán)力重新配置。省直管縣體制改革的理論研究不能僅停留在某些具體的改革措施方面，而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和深化對動力機(jī)制創(chuàng)新的研究，著力調(diào)整和改變當(dāng)前改革自上而下的單一動力源，積極調(diào)動省級、縣級政府和公民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)自下而上的動力源，形成雙向互動的動力機(jī)制。為了更好地深化改革共識、突破改革的現(xiàn)實困境，需要加強(qiáng)研究三個重點問題。

一是如何將縣級政府回應(yīng)公民需求和響應(yīng)中央意志有效結(jié)合，改變現(xiàn)有的“依靠上級政府權(quán)威推動改革”的體制內(nèi)改革的單一路徑，實現(xiàn)政府與公民和社會自治力量共同推進(jìn)改革。二是如何實現(xiàn)開放式改革，尋找放權(quán)與分權(quán)的平衡。既將改革聚焦在政府間職能調(diào)整和權(quán)力重新配置，又能同時實現(xiàn)政府和社會、政府和市場、政府機(jī)構(gòu)和黨群機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位等多元外部主體間職責(zé)權(quán)限的改革，發(fā)揮省直管縣體制改革輻射帶動和影響全局的作用，實現(xiàn)內(nèi)部和外部治理結(jié)構(gòu)的結(jié)合互動，從而進(jìn)一步深化行政體制改革，形成有效的政府治理體系。三是如何實現(xiàn)省直管縣體制改革的民眾主導(dǎo)，改變現(xiàn)有的政府主導(dǎo)改革。應(yīng)當(dāng)形成制度化的表達(dá)渠道，讓更多專家的建議和公民的需求進(jìn)入改革設(shè)計過程，讓公開的民意體現(xiàn)在省直管縣體制改革有關(guān)政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的過程，改變現(xiàn)有的“政府關(guān)起門來自己搞改革”。特別是在提升省直管縣（市）政府的執(zhí)行力、監(jiān)督其權(quán)力運行等方面應(yīng)明確公民的評價主體地位、充分發(fā)揮公民的主體作用，在政府績效考核和干部選拔使用等方面加大公民評價的權(quán)重。

第二，省直管縣體制的運作管理改革。新形勢下深化行政改革的一個重大議題是，如何實現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)改革與運作管理改革雙管齊下、合理平衡。然而，在省直管縣體制改革的實踐和理論研究中，存在著重組織機(jī)構(gòu)改革、輕運作管理改革的失衡現(xiàn)象。因此，應(yīng)著眼于如何提高組織績效、改進(jìn)政府履職方式、加強(qiáng)日常運行管理機(jī)制建設(shè)等方面，強(qiáng)化運作管理改革的相關(guān)理論研究，有效指導(dǎo)省、縣級政府注重和提升治理能力，將中央的改革政策執(zhí)行到位，實現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)，取得改革預(yù)期成效。當(dāng)前，著重需要研究兩個方面的制度建設(shè)。endprint

一是健全省直管縣體制改革進(jìn)程中的權(quán)力運行和監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)對逐漸加大的縣級政府自主權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。一是信息共享機(jī)制。省直管縣體制改革既賦予縣級較大的自主權(quán)，也使得原有的政府縱向信息流動機(jī)制發(fā)生變化，這就必然引發(fā)各層級政府間信息互動關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化，也對政府政務(wù)公開、信息整合等方面提出了新的要求。構(gòu)建信息共享機(jī)制不僅有利于推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)對政府權(quán)力運行的監(jiān)督，更有利于緩解不同治理主體由于信息不對稱而引發(fā)的不平等地位，使資源共享、合作治理成為可能。這種新的信息共享機(jī)制既包含不同層級的政府之間，也包含黨政部門、群團(tuán)組織間、政府與市場、社會等不同權(quán)力主體之間的信息共享。二是協(xié)調(diào)機(jī)制。省直管縣體制改革在地方政府行政權(quán)力重新配置的過程中，必然要對省、市、縣三級政府的責(zé)任和利益關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在目前的改革實踐中，發(fā)揮主要協(xié)調(diào)作用的依然是基于人際情面的關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，無法有效地滿足改革的協(xié)調(diào)需求，不利于從根本上解決地方政府間責(zé)任、權(quán)力和利益的沖突現(xiàn)象，更不利于實現(xiàn)政府間的合作。而現(xiàn)有理論研究主要關(guān)注點是政府間的權(quán)力配置，相對忽略了基于責(zé)任、權(quán)力和利益關(guān)系的政府間協(xié)調(diào)和合作。因此，有必要從理論上深入研究地方政府責(zé)任、權(quán)力和利益關(guān)系變化的現(xiàn)實需求，并以此為出發(fā)點，構(gòu)建法制化的協(xié)調(diào)機(jī)制。以法律的形式規(guī)定和限定各級地方政府及其職能部門的責(zé)任、權(quán)力和利益界限及其沖突解決方式，明確省、市、縣三級地方政府享有權(quán)力、職責(zé)范圍、履職規(guī)則、責(zé)任分擔(dān)等，逐步實現(xiàn)政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。三是監(jiān)督機(jī)制。省直管縣體制改革增強(qiáng)了縣權(quán)，在現(xiàn)有的試點方案中，對縣權(quán)的監(jiān)督制約設(shè)計明顯不夠，既缺乏自上而下的制約設(shè)計，又缺乏自下而上的制約建設(shè)，也缺乏平級權(quán)力之間的制約機(jī)制。改革實踐中存在的問題迫切需要理論研究的回應(yīng)和引領(lǐng)，對縣級政府的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。既要加強(qiáng)對縣級政府決策和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，更要強(qiáng)化、逐步整合行政系統(tǒng)外部監(jiān)督權(quán)力構(gòu)建起以人大為中心的體制性監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察專門監(jiān)督、審計等特種監(jiān)督相結(jié)合，層級監(jiān)督與法律監(jiān)督、社會監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督相結(jié)合的復(fù)合型監(jiān)督體系。[1]

二是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。實施省直管縣體制改革之后，在一定程度上強(qiáng)化了縣級政府之間的競爭。同時，縣級政府被賦予較大的自主權(quán)，可以結(jié)合本地實際情況謀劃發(fā)展。在事權(quán)和財權(quán)同時增加的情況下，明確縣級政府的公共支出責(zé)任是亟待解決的問題。有研究表明，在現(xiàn)有的政績考核指標(biāo)驅(qū)動下，實施省直管縣體制改革并沒有改變原有的公共支出結(jié)構(gòu)不合理的問題，大多數(shù)縣級政府傾向于加大基本建設(shè)等生產(chǎn)性公共服務(wù)的投入，而科技、教育、衛(wèi)生和社保等服務(wù)性公共服務(wù)并沒有得到應(yīng)有重視和相應(yīng)改善。[2]這種現(xiàn)象既折射出公共價值的缺失，更凸顯了制度建設(shè)的缺位。因此，需要加強(qiáng)有關(guān)理論研究，明確哪些方面的公共支出是縣級政府的剛性責(zé)任及其在公共支出結(jié)構(gòu)中所占比重的下限，嚴(yán)格規(guī)定此項指標(biāo)的增長率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方財政收入增長率之間的比值關(guān)系，限制基本建設(shè)、一般公共服務(wù)等公共支出的規(guī)模和比重，防止和避免縣級政府過于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的片面增長和過熱的投資沖動，逐步建立縣級政府事權(quán)與公共支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

三、以法治思維保障改革共識

依法治國就是依照法律來治理國家，而不是依照個人意志和主張治理國家。這就要求國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會各方面的活動應(yīng)當(dāng)依照法律進(jìn)行，不能受任何個人意志的干預(yù)、阻礙或破壞。依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)，要求各級政府及其工作人員嚴(yán)格依法取得行政權(quán)力、依照法定程序和范圍行使行政權(quán)力，依法承擔(dān)行政責(zé)任，其核心是以規(guī)范、優(yōu)化的行政權(quán)力履行職能，從而真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。改革開放35年來，盡管政府管理逐步納入法治化、規(guī)范化軌道，各級政府及其工作人員依法行政的意識明顯增強(qiáng)，但仍然存在有法不依、執(zhí)法不公、違法不究及某些領(lǐng)域腐敗問題易發(fā)多發(fā)等現(xiàn)象。這就需要我們“以法治權(quán)”，不僅行政權(quán)力的日常管理和運行離不開法治方式的規(guī)范，行政改革的過程更加需要法治思維的保障。

十八大報告強(qiáng)調(diào)指出：法治是治國理政的基本方式，應(yīng)將法治思維有針對性地運用于“深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”四個基本方面。這就提出了依法探索和推進(jìn)省直管縣體制改革的要求，逐步實現(xiàn)政府間財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，并使其遵循客觀的社會發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、政府管理規(guī)律，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變，也不因政府的換屆而改變。同時，在省直管縣體制改革中可能會有這樣那樣的爭議，也需要我們以法治方式和法治思維保障改革共識、引領(lǐng)改革方向、規(guī)范改革程序、鞏固改革成果。以法治思維保障省直管縣體制改革共識，要做好兩個方面的工作。

第一，以法治思維主導(dǎo)改革共識。長期以來，調(diào)整政府間財權(quán)和事權(quán)的改革進(jìn)程主要以政府的行政手段為主導(dǎo)，即通過政策和文件等進(jìn)行權(quán)力的收放。選擇行政主導(dǎo)的方式源自管理慣性的推動，盡管具有權(quán)威性高、見效快的優(yōu)勢，但也造成了權(quán)力調(diào)整的隨意、任意行為，不利于形成穩(wěn)定、理性的心理預(yù)期和規(guī)范的政府行為。因此，深化省直管縣體制改革應(yīng)從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃鲗?dǎo)，避免和減少以往政府間權(quán)力配置的較大隨意性和變動性，尊重、遵守憲法和法律，以制度化、法定化的方式進(jìn)行放權(quán)和分權(quán)改革，以法律原則規(guī)范地方政府合理的利益訴求，明確中央政府與地方政府間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，敦促地方政府承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任、公共責(zé)任。地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在推行省直管縣體制改革的進(jìn)程中，要尊重、維護(hù)和保護(hù)公民、法人以及其他社會組織的權(quán)利，漠視、蔑視甚至任意剝奪或侵犯其權(quán)利的思維方式和行為方式都是不可取的。領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公共權(quán)力過程中，要以強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感，盡職盡責(zé)謀劃改革，全心全意增進(jìn)公共利益，守土有責(zé)、不辱使命。無論是決策，還是執(zhí)行，包括推動發(fā)展、深化改革在內(nèi)，都應(yīng)審視自身行為是否符合法律的規(guī)定和要求，包括行為的目的、權(quán)限、內(nèi)容、手段、程序等是否合法，堅持按制度辦事，以法律治權(quán)，用制度管事管人管權(quán)。同時，必須對其權(quán)力行使和履職行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任后果，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職必問責(zé)、違法必追究。地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在省直管縣體制改革中，要重視公民的意見、建議和利益表達(dá)，協(xié)調(diào)不同利益群體的需求，避免刻意袒護(hù)個別利益群體，這是公平正義原則在政府改革過程中的具體體現(xiàn)。忽視民意、任意妄行的改革舉措，不是大膽創(chuàng)新而是缺乏法治思維的表現(xiàn)，既難以取信于民，也難以真正有效和長效。

第二，以法治思維形成改革共識。省直管縣體制改革處于關(guān)鍵的窗口期，在深化和推進(jìn)改革的過程中，不可避免地存在這樣和那樣的爭議。需要以民主法治的方式把大多數(shù)人的意見集中起來，上升為法律，形成相對穩(wěn)定的改革共識，既可以避免無休止的爭論錯過改革最佳時機(jī)，又可以減少“零打碎敲”和“亂改革、瞎折騰”的現(xiàn)象。堅持立“新法”與改“舊法”并重，對不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，與上位法相抵觸、不一致，或者相互之間不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時修改或者廢止，為推進(jìn)省直管縣體制改革創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。加強(qiáng)程序制度建設(shè)，細(xì)化政府執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，保障程序公正和正義，同時，科學(xué)合理地細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)的行使范圍和程序，避免執(zhí)法的隨意性，減少縣級政府隨意和任意的執(zhí)行行為。加強(qiáng)人大及其常委會、政協(xié)和人民法院依法對縣級政府和職能部門的民主監(jiān)督；拓寬群眾監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利，鼓勵和重視輿論監(jiān)督，支持新聞媒體對違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行曝光；在進(jìn)一步完善行政性“硬”監(jiān)督的基礎(chǔ)上，鼓勵來自非權(quán)力部門的、非行政性的各種“軟”監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，改進(jìn)監(jiān)督效果。在問責(zé)方面，對地方政府在改革過程中因行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為造成公民利益受損等問題的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人直至行政首長的責(zé)任，督促和約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行使權(quán)力、履行職責(zé)。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐曉林，朱國偉.大部制治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推進(jìn)策略與支持機(jī)制[J].新華文摘，2013（23）：7-12.

[2]劉佳，吳建南，吳佳順.省直管縣改革對縣域公共物品供給的影響[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2012（1）：35-45.

〔基金項目：本文為河南省軟科學(xué)項目“河南地方政府公共服務(wù)市場化問題研究”（項目編號142400410841）的階段性成果〕

（作者系中共河南省委黨校公共管理教研部副主任，副教授）

責(zé)任編輯：彭安玉endprint