轉(zhuǎn)型期我國(guó)地方政府間關(guān)系調(diào)整的路徑探討

黃圣陶

摘 要：近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的深入，中央政府也日益推進(jìn)了對(duì)地方的權(quán)力下放，地方政府間的關(guān)系逐步得到發(fā)展。當(dāng)前地方政府間關(guān)系的發(fā)展呈現(xiàn)出一種淺度合作與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)并存，以過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)為主的格局，地方政府間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了諸多問(wèn)題并造成了一定的危害，因此必須采取措施對(duì)地方政府間關(guān)系予以調(diào)整，主要包括：中央政府的適度調(diào)控、協(xié)調(diào)地方政府間公共政策、加強(qiáng)地方政府間合作與協(xié)調(diào)組織建設(shè)三個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；地方政府；政府間關(guān)系；組織間網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）04-0091-05

1978年改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心精神在于分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)放權(quán)讓利的過(guò)程，這種放權(quán)讓利既包括政府對(duì)民間經(jīng)濟(jì)主體的放權(quán)讓利，也包括中央政府對(duì)地方政府的放權(quán)讓利。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的逐漸深入，中央政府賦予了地方政府更多經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，地方政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。但同時(shí)也引發(fā)了新的問(wèn)題，這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地方政府在追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)也出現(xiàn)了各種沖突和問(wèn)題，諸如地域封鎖、惡性競(jìng)爭(zhēng)等不良現(xiàn)象；二是地方政府在舊的單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的考核成果體系下往往只看到短期利益和局部利益，因而對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題和公共事務(wù)多是采取“不主動(dòng)”、“不作為”甚至“不合作”的態(tài)度。經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快和建設(shè)服務(wù)型政府的要求對(duì)地方政府間關(guān)系的調(diào)適提出了新的要求，地方政府間關(guān)系日益向相互依賴、合作“共贏”的方向發(fā)展，這也應(yīng)當(dāng)成為理論研究發(fā)展的一個(gè)新方向，“協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系，調(diào)適政府管理行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然聯(lián)系和協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展，應(yīng)該成為公共行政學(xué)研究的一個(gè)新領(lǐng)域”[1]。根據(jù)以上所述，本文試圖在回顧前人文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從完善組織間網(wǎng)絡(luò)相關(guān)制度安排方面就轉(zhuǎn)型期我國(guó)地方政府間關(guān)系調(diào)整的路徑選擇做淺顯的探討。

一、主要概念界定與文獻(xiàn)回顧

所謂政府間關(guān)系，主要包括中央與地方政府間的縱向關(guān)系，以及地方政府間的橫向關(guān)系。林尚立將政府間關(guān)系界定為，“國(guó)內(nèi)各級(jí)政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，它包括縱向中央政府和地方政府間關(guān)系、地方各級(jí)政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系”[2]22。謝慶奎將政府間關(guān)系界定為府際關(guān)系，“府際關(guān)系就是政府之間的關(guān)系——是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系?！盵3]

地方政府間關(guān)系的研究始于美國(guó)。20世紀(jì)50年代以來(lái)，西方國(guó)家在工業(yè)化和社會(huì)化高速發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)了了大量的區(qū)域公共問(wèn)題，譬如在解決環(huán)境保護(hù)、疫情防治、打擊犯罪、社會(huì)排斥等跨地區(qū)問(wèn)題時(shí)，單一的地區(qū)政府在處理類似問(wèn)題時(shí)顯得有心無(wú)力，在此期間，西方學(xué)者逐漸發(fā)現(xiàn)研究政府間關(guān)系的重要性，出現(xiàn)了如桑德斯著《為什么要研究中央與地方的關(guān)系》，瓊斯著《中央與地方政府關(guān)系研究的新方法》，賴特主編的《西歐國(guó)家中央與地方關(guān)系》，等等一系列研究政府間關(guān)系的著作，隨之而來(lái)的是西方國(guó)家開(kāi)始了著名的“政府再造”和“整體政府”運(yùn)動(dòng)。美國(guó)學(xué)者多麥爾在其《政府間關(guān)系》一文中指出：“如果說(shuō)政府間關(guān)系的縱向體系接近于一種命令服從的等級(jí)結(jié)構(gòu)，那么橫向政府間關(guān)系則可以被設(shè)想為一種受競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商的動(dòng)力支配的對(duì)等權(quán)力的分割體系。”[2]301

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的深入，中央政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響更多的是發(fā)揮適度宏觀調(diào)控的作用，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響更多的是地方政府間的橫向關(guān)系，這也引起了理論界的關(guān)注。近年來(lái)出現(xiàn)了越來(lái)越多的研究中央地方關(guān)系和地方政府橫向間關(guān)系的文獻(xiàn)，這其中具有代表性的文獻(xiàn)有張緊跟的《當(dāng)代中國(guó)地方政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)研究》、謝慶奎的《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》、林尚立的《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》、張志紅的《當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系研究》等等。另外，還有許多文獻(xiàn)雖然未以政府間關(guān)系為題，但分析的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是政府間關(guān)系，例如周黎安的《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，張可云的《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系》，以及舒慶、周克瑜的《從封閉走向開(kāi)放：中國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)透視》等文獻(xiàn)。

本文中探討的是橫向的地方政府間關(guān)系，其分析的重點(diǎn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和合作關(guān)系，在理論上可以拓寬公共管理研究的視野，深化地方政府間關(guān)系研究；在實(shí)踐上則能夠?yàn)榇龠M(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)制度創(chuàng)新的方向，有利于地方政府間進(jìn)行更緊密的合作和跨轄區(qū)公共事務(wù)治理問(wèn)題的解決。

二、轉(zhuǎn)型期我國(guó)地方政府間關(guān)系的發(fā)展變化及存在問(wèn)題

改革開(kāi)放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的地方政府基本沒(méi)有獨(dú)立的資源配置權(quán)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)權(quán)。但隨著改革開(kāi)放的不斷深入推進(jìn)，中央與地方的行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)使地方政府具有了雙重身份：“一方面它是中央政府在一個(gè)地區(qū)的‘代理人，它要服從于中央政府的利益；另一方面，它在一定程度上又是一個(gè)地區(qū)的‘所有者，通過(guò)組織與運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源可以增進(jìn)自己的利益”[4]。黨的十八大報(bào)告中提出要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，其中，“推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向”，并明確提出“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體總體戰(zhàn)略”，這就使得地方政府作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理的一個(gè)層次和組織地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體角色更加凸顯，地方政府間橫向關(guān)系進(jìn)入到一個(gè)迅猛發(fā)展的階段?？傮w而言，轉(zhuǎn)型期我國(guó)地方政府間關(guān)系的發(fā)展變化可劃分為三個(gè)階段[5]：

第一階段是“潛在競(jìng)爭(zhēng)”階段，從新中國(guó)成立至改革開(kāi)放以前。這段時(shí)期實(shí)施的是高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，即在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略選擇之下形成的，宏觀政策環(huán)境、資源配置制度和微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制三位一體的經(jīng)濟(jì)體制[6]。在三位一體的中國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，地方政府并沒(méi)有多少自主權(quán)，在很大程度上只是充當(dāng)了中央政府的“傳話筒”角色。因此在中央政府制定的全國(guó)性國(guó)民計(jì)劃時(shí)，地方政府為了爭(zhēng)取到更多的有利于本地區(qū)發(fā)展的人力、物力、財(cái)力等資源，更多的是通過(guò)諸如“跑部進(jìn)京”之類的方式試圖影響計(jì)劃的內(nèi)容對(duì)該地區(qū)有一定的傾斜。這種情形下，地方政府之間表面上是一團(tuán)和氣，實(shí)際卻是暗中較勁。但是，一旦中央政府放權(quán)，這種潛在競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)出現(xiàn)出激烈的態(tài)勢(shì)。例如，1956年4月毛澤東發(fā)表了著名的《論十大關(guān)系》講話，在這一重要文獻(xiàn)中他強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要處理好中央與地方的關(guān)系，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下給地方更多的獨(dú)立權(quán)，讓地方辦更多的事情”[7]。根據(jù)這一講話精神，中共“八大”決定對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行調(diào)整，1958年起實(shí)行了《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定》、《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定》和《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》。這三個(gè)文件總的精神，就是調(diào)整中央和地方、國(guó)家和企業(yè)的關(guān)系，把一部分權(quán)力下放給地方和企業(yè)，這次權(quán)力下放的結(jié)果是形成了以“塊塊為主”的地方自給體制，中央的綜合平衡能力受到極大削弱，造成全國(guó)范圍內(nèi)的比例失調(diào)[8]，最終導(dǎo)致1961年1月的中共八屆九中全會(huì)決定從1961年起實(shí)施“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針，收回下放給地方的一部分權(quán)力，反對(duì)分散主義，強(qiáng)調(diào)全國(guó)一盤(pán)棋。endprint

第二階段是“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”階段。改革開(kāi)放以來(lái)，中央的行政性分權(quán)和“分稅制”的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的實(shí)施極大地釋放了各地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性，地方政府成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力量。但是放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制改革也導(dǎo)致了一些問(wèn)題的出現(xiàn)。由于地方政府官員的政績(jī)、財(cái)政收入、升遷與本地企業(yè)的利潤(rùn)（市場(chǎng)份額）緊密相關(guān)，實(shí)行地方保護(hù)主義、對(duì)轄區(qū)外商品設(shè)置貿(mào)易壁壘，自然成為本地政府和企業(yè)的“合乎理性”的選擇。于是，所謂“諸侯經(jīng)濟(jì)”、“地方保護(hù)主義”現(xiàn)象紛紛出現(xiàn)，使得原有的“潛在競(jìng)爭(zhēng)”日益“表面化”、“惡性化”、“過(guò)度化”。20世紀(jì)80年代曾經(jīng)爆發(fā)了多次區(qū)域間的貿(mào)易封鎖戰(zhàn)和資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)，類似“生豬大戰(zhàn)”、“羊毛大戰(zhàn)”、“蠶繭大戰(zhàn)”、“板栗大戰(zhàn)”、“絲綢大戰(zhàn)”、“中藥材大戰(zhàn)”等形式的“100多種區(qū)域大戰(zhàn)在中華大地上此起彼伏”[9]。20世紀(jì)90年代，隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體，產(chǎn)品短缺的局面逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品過(guò)剩，此時(shí)的地方保護(hù)主義更多表現(xiàn)為對(duì)本地企業(yè)和市場(chǎng)的保護(hù)，限制外地商品流入。有些地方利用政府的行政權(quán)力，采取各種措施阻撓外地產(chǎn)品在本地銷(xiāo)售，例如有的地方規(guī)定只要是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠生產(chǎn)的產(chǎn)品，商業(yè)部門(mén)不準(zhǔn)去外地采購(gòu)并在本地銷(xiāo)售，否則工商部門(mén)將視為假冒偽劣商品嚴(yán)加查處，還有的強(qiáng)令商家每年必須銷(xiāo)售多少比例的本地產(chǎn)品，超額者給予免稅獎(jiǎng)勵(lì)，完不成任務(wù)者予以懲罰[10]。

第三階段是“初始合作”階段。在“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”的過(guò)程中，各地方政府逐漸發(fā)現(xiàn)，在統(tǒng)一的大市場(chǎng)環(huán)境下如果只是一味地追求自身的利益最大化，只會(huì)造成生產(chǎn)要素流動(dòng)的受阻，資源得不到合理有效的配置，最終利益“共損”。許多地方政府意識(shí)到這點(diǎn)，已經(jīng)通過(guò)開(kāi)展多種形式的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合來(lái)加強(qiáng)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作以實(shí)現(xiàn)“共贏”，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展。根據(jù)有關(guān)資料顯示，目前中國(guó)已經(jīng)建立了數(shù)十個(gè)不同規(guī)模、層次和性質(zhì)的區(qū)域合作組織[11]。有學(xué)者指出，“以經(jīng)濟(jì)協(xié)作為基礎(chǔ)的地方政府間的橫向合作，不僅有利于本地和本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也有利于減緩地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，從而推動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，地方政府間合作的發(fā)展是符合中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流的，是具有積極意義的”[2]334。然而，“行為主體多元化帶來(lái)利益取向的多元化，使得各個(gè)利益主體之間既存在利益取向的一致性，也存在著利益取向的差異性。而利益主體對(duì)自身利益最大化關(guān)注以及“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性、利益主體之間由于信息不對(duì)稱等因素的影響，極有可能出現(xiàn)個(gè)體理性與集體理性的矛盾而導(dǎo)致利益主體之間合作的失敗”[12]。因此，政府間的橫向聯(lián)合仍然是初步的，在這一個(gè)過(guò)程中更多出現(xiàn)的是為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的利益最大化，合作不足而以鄰為壑的現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)研究，我國(guó)各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)壁壘現(xiàn)象非常明顯，1997年消費(fèi)者從省內(nèi)生產(chǎn)者購(gòu)買(mǎi)的商品額27倍于從外省生產(chǎn)者購(gòu)買(mǎi)的數(shù)量，這一倍數(shù)在1992年是16倍，在1987年為12倍，這相當(dāng)于省級(jí)貿(mào)易的關(guān)稅稅率從1987年的37%上升到51%，中國(guó)省際之間的貿(mào)易壁壘已經(jīng)非常接近主權(quán)國(guó)家之間的水平[13]。

各地方政府為實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益最大化而直接作為地區(qū)利益主體干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果導(dǎo)致了地方政府間的難以合作，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地區(qū)間利益矛盾沖突的直接表現(xiàn)。這種局面導(dǎo)致了如下問(wèn)題的產(chǎn)生[14]：（1）重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，造成資源和生產(chǎn)能力的浪費(fèi)閑置。比如前幾年各地市轟轟烈烈的機(jī)場(chǎng)工程，不論人口多少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況如何，很多地市紛紛上馬機(jī)場(chǎng)工程，造成許多的小型機(jī)場(chǎng)不但空置率高，而且還是事故的高發(fā)區(qū)。（2）地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，地方保護(hù)主義抬頭。在相似的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上，一旦在競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)了不利于本地區(qū)利益的情況，各地方政府之間便運(yùn)用自己掌握的財(cái)政、稅收、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)外地企業(yè)進(jìn)行限制對(duì)本地企業(yè)提供保護(hù)，地方保護(hù)主義抬頭，從而激化了地區(qū)間保護(hù)與反保護(hù)的矛盾與沖突，影響資源配置，損害了地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。（3）跨地區(qū)公共物品供給不足和公共事務(wù)治理失靈。最典型的就是環(huán)境污染和公共衛(wèi)生事件瞞報(bào)造成的嚴(yán)重后果，如近兩年京津冀嚴(yán)重的霧霾治理，嚴(yán)重影響了社會(huì)生活，損害了群眾的利益，從而危及整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、轉(zhuǎn)型期調(diào)整我國(guó)地方政府間關(guān)系的路徑選擇

從理論分析和歷史經(jīng)驗(yàn)的層面來(lái)看，地方政府間關(guān)系的治理路徑可以選擇的路徑有三種：傳統(tǒng)的中央控制模式、地方自治模式和網(wǎng)絡(luò)模式[15]。這三種路徑各自反映了不同國(guó)家、不同時(shí)期政府間關(guān)系的主要特征。隨著近年來(lái)政府間關(guān)系的復(fù)雜多變，傳統(tǒng)的中央控制模式的局限性已經(jīng)被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐所證明，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。而在我國(guó)當(dāng)前的政治體制框架內(nèi)，地方自治模式受到單一制國(guó)家制度的影響，我國(guó)無(wú)法實(shí)施徹底的地方自治，只能在中央集權(quán)和地方自治之間求得平衡。因此，網(wǎng)絡(luò)模式就成為一種可選擇的路徑。網(wǎng)絡(luò)模式，就是基于組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的新型治理機(jī)制。組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是近年來(lái)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在研究公共管理實(shí)踐中出現(xiàn)的一種新型治理機(jī)制。所謂組織間網(wǎng)絡(luò)，是指一些相關(guān)的組織之間由于長(zhǎng)期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對(duì)比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，這樣的組織群就可以通過(guò)集體決策、聯(lián)合行動(dòng)來(lái)生產(chǎn)產(chǎn)品及提供服務(wù)，以便更快捷地適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場(chǎng)環(huán)境提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力。這里所講的組織可以是單個(gè)的公司、企業(yè)、私人自愿者組織或政府機(jī)構(gòu)[16]。這種組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系更多的是研究如何通過(guò)加強(qiáng)橫向合作來(lái)實(shí)現(xiàn)共贏，用它來(lái)構(gòu)建當(dāng)代中國(guó)地方政府間的橫向關(guān)系，是我們調(diào)整與重塑地方政府間關(guān)系的理論方向和依據(jù)。

目前，中國(guó)地方政府間已初步建立了組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這主要表現(xiàn)在：各地區(qū)政府之間的地位在法律上是平等的，長(zhǎng)期以來(lái)由經(jīng)濟(jì)利益及其他社會(huì)關(guān)系等共同利益紐帶形成了一種相互依賴、分工合作的關(guān)系，但這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系仍然處于“淺度合作、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”的狀態(tài)，阻礙了我國(guó)區(qū)域間合作發(fā)展的進(jìn)程。那么，如何才能使地方政府間橫向關(guān)系向著良性的方向發(fā)展呢？從完善組織間網(wǎng)絡(luò)的制度安排出發(fā)來(lái)看，又該如何調(diào)整與重塑當(dāng)代中國(guó)地方政府間關(guān)系呢？“網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性需要某種形式的制度化機(jī)制去控制機(jī)會(huì)主義和保證公平的利益分配，管理一個(gè)網(wǎng)絡(luò)需要一個(gè)專門(mén)化的制度機(jī)制去克服交易困境的威脅和充分利用網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)濟(jì)潛能。”[12]123本文認(rèn)為，具體的組織環(huán)境條件和系統(tǒng)的制度建設(shè)，是構(gòu)建和具體應(yīng)用組織間網(wǎng)絡(luò)時(shí)要考慮的重要因素。對(duì)于非政府組織系統(tǒng)而言，其組織間網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)制是基于長(zhǎng)期合作與信任而形成的“社會(huì)資本”，但在政府間組織環(huán)境中，這種機(jī)制如果沒(méi)有相關(guān)的制度作為保障，很難維系長(zhǎng)期的合作。從當(dāng)前我國(guó)地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展的實(shí)際來(lái)看，需要進(jìn)一步完善組織間網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)制度安排。endprint

（一）中央政府的適度調(diào)控

1. 完善地方政府間的利益分享與利益補(bǔ)償機(jī)制。地方政府間不論是競(jìng)爭(zhēng)還是合作，都是由其各自的利益決定的，其關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是利益關(guān)系，因此，區(qū)域的合作與發(fā)展關(guān)鍵在于如何更好地實(shí)現(xiàn)地方政府間的利益分配。利益分享機(jī)制是指“中央政府通過(guò)調(diào)整宏觀政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展政策的最優(yōu)配合”[17]18。利益補(bǔ)償機(jī)制是指，“通過(guò)規(guī)范的制度建設(shè)，來(lái)實(shí)現(xiàn)中央與地方、地方與地方的利益轉(zhuǎn)移，從而來(lái)實(shí)現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配”[17]18。因此，在區(qū)域的發(fā)展與合作中，中央政府通過(guò)適度的宏觀調(diào)控政策為區(qū)域政府間創(chuàng)造一種相對(duì)充分、有效、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境以及合理的地區(qū)間利益的補(bǔ)償與平衡，更能促進(jìn)區(qū)域政府間橫向聯(lián)系的良性發(fā)展，形成合作共贏的局面。

2. 構(gòu)建良好的制度環(huán)境，制定完備的地方政府間關(guān)系法律和反地方保護(hù)主義法規(guī)。目前我國(guó)的憲法和法律法規(guī)對(duì)于地方政府間如何發(fā)展對(duì)等的區(qū)域合作的關(guān)系還沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定，沒(méi)有很好地從法律和政策上去規(guī)范政府作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的行為，這對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序產(chǎn)生了重要的影響，可以說(shuō)是造成當(dāng)前地方保護(hù)主義的重要原因，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的發(fā)展。要解決地方政府間橫向關(guān)系良性發(fā)展，很重要的一點(diǎn)就是要健全相關(guān)的法律法規(guī)，只有通過(guò)健全法律法規(guī)，運(yùn)用法律手段對(duì)地方政府行為進(jìn)行強(qiáng)有力地約束，才能有效地約束地方政府的行政性壟斷和地方保護(hù)主義行為，同時(shí)對(duì)旨在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合作關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)，這樣就能更加密切各地區(qū)間的聯(lián)系，促進(jìn)地方政府間的合作。

3. 建立科學(xué)的地方政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系。地方政府的利益不僅包括地方利益，還包括地方部門(mén)和官員的利益。當(dāng)前的政府考核機(jī)制主要是以GDP增長(zhǎng)率為導(dǎo)向，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)該地區(qū)政府官員的政治前途和經(jīng)濟(jì)收益往往起著決定性的作用。評(píng)估導(dǎo)向的偏失是導(dǎo)致地方政府采取地方保護(hù)主義和地方市場(chǎng)壟斷行為的誘因之一。因此，要拋棄只偏重?cái)?shù)量和速度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而代之以地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及公眾服務(wù)的滿意度為主要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求的，能比較全面、真實(shí)、公正地反映政府績(jī)效評(píng)價(jià)的體系，要對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)范地方政府的行為取向和行為模式起著重要的導(dǎo)向作用。

（二）協(xié)調(diào)地方政府間公共政策

調(diào)整地方政府間關(guān)系，促進(jìn)地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展必須以公共政策的基本統(tǒng)一為前提。

1. 跨地區(qū)公共產(chǎn)品供給政策的協(xié)調(diào)。從理論上，公共產(chǎn)品的供給對(duì)象是廣大公眾，地方政府作為一定行政區(qū)域內(nèi)公共利益的代表者和維護(hù)者，需要承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給。但是，由于現(xiàn)實(shí)中地方政府追求的目標(biāo)不盡相同和地區(qū)存在差異性，在制定和執(zhí)行跨地區(qū)公共產(chǎn)品供給時(shí)，難免會(huì)發(fā)生沖突，因此，在地方政府區(qū)域合作中應(yīng)該形成多個(gè)權(quán)利中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)，共同承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)，減少?zèng)_突和消極影響。比如突發(fā)事件應(yīng)急合作公共政策，可以通過(guò)信息、資源上互通合作，建立起區(qū)域應(yīng)急合作體系。再如醫(yī)療服務(wù)、教育資源、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)合作公共政策可以促進(jìn)地區(qū)間的資源共享、降低成本及公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

2. 地方政府間財(cái)政稅收政策的基本協(xié)調(diào)。我國(guó)實(shí)行的是分稅制，中央政府將部分地方政府的稅收采取“稅收返回”的做法，返回的稅收完全由地方統(tǒng)籌安排。因此地方政府總是要想方設(shè)法提供各種優(yōu)惠政策和特殊待遇讓企業(yè)留在本轄區(qū)內(nèi)，這在一定程度上也造成了地方政府之間競(jìng)相壓價(jià)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。因而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要進(jìn)一步完善分稅制，盡快建立起符合我國(guó)國(guó)情的科學(xué)的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）加強(qiáng)地方政府間合作與協(xié)調(diào)組織建設(shè)

在現(xiàn)實(shí)中，大部分的區(qū)域合作都是通過(guò)區(qū)域合作與協(xié)調(diào)組織進(jìn)行的，通過(guò)跨行政區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展組織可以促進(jìn)利益分享機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。

1. 建立區(qū)域內(nèi)地方政府高層官員定期交流和不定期交流制度。通過(guò)建立區(qū)域內(nèi)地方政府高層官員的交流，能及時(shí)溝通信息，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)信息交流，為區(qū)域合作奠定信息基礎(chǔ)。

2. 成立跨行政區(qū)域的行政合作組織機(jī)構(gòu)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)外大都市實(shí)行區(qū)域協(xié)調(diào)管理時(shí)大多采取的是在區(qū)域內(nèi)的地方政府間建立松散型的協(xié)調(diào)組織形式，并取得了成功。鑒于地區(qū)間區(qū)域公共事務(wù)不斷增多的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，我國(guó)也可借鑒國(guó)外的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立類似的組織，把它作為一個(gè)區(qū)域性的政府合作組織來(lái)集中行使各地方政府授予的地方行政管理權(quán)限，其機(jī)構(gòu)設(shè)置如下：區(qū)域決策委員會(huì)、區(qū)域黨工會(huì)、區(qū)域?qū)＜椅瘑T會(huì)、秘書(shū)處和各地方政府的業(yè)務(wù)部門(mén)[18]。這個(gè)區(qū)域行政合作組織應(yīng)由各個(gè)地方政府具有決策權(quán)的官員參加，對(duì)區(qū)域內(nèi)具體的合作項(xiàng)目進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。各地方政府在這個(gè)組織里并不否認(rèn)地方利益在合作中的實(shí)現(xiàn)，可以根據(jù)自身資源優(yōu)勢(shì)，走差異化的發(fā)展路子，允許利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)立和談判。通過(guò)地方政府間自主協(xié)商進(jìn)行合作，能強(qiáng)化地方政府的合作意識(shí)，促進(jìn)政府間信任機(jī)制的構(gòu)建。同時(shí)可以利用地方政府間業(yè)務(wù)相似和職能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，提供面向區(qū)域的公共服務(wù)，保證區(qū)域合作的順利進(jìn)行。

四、余論

綜上所述，隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程的不斷深入推進(jìn)，地方政府間的關(guān)系也在不斷深入發(fā)展，但是當(dāng)前地方政府間關(guān)系的發(fā)展呈現(xiàn)出一種淺度合作與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)并存，以過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)為主的格局，地方政府間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了諸多問(wèn)題并造成了嚴(yán)重的危害，因此必須采取措施對(duì)地方政府間關(guān)系予以調(diào)整。要調(diào)整地方政府間的關(guān)系，傳統(tǒng)的中央控制模式和很多西方國(guó)家常用的地方自治模式均無(wú)法達(dá)到目的，而一個(gè)可行的選擇是構(gòu)建地方政府橫向間的政府間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系模式。從我國(guó)地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展的實(shí)際來(lái)看，需要進(jìn)一步完善組織間網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)制度安排，這需要從中央政府的適度調(diào)控、協(xié)調(diào)地方政府間公共政策、加強(qiáng)地方政府間合作與協(xié)調(diào)組織建設(shè)等三個(gè)方面入手。

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責(zé)任編輯 張忠友endprint