我國地方政府融資平臺建設的風險分析及其應對策略

葉陳云++葉陳毅

【摘要】作為緩解地方經濟快速發(fā)展產生的公共資金不足的有效調節(jié)工具，近年來得到較快發(fā)展的我國地方政府的融資平臺，在拉動地方經濟建設與滿足公共基礎投資需求以及推動我國城市化建設的順利進行方面發(fā)揮了極為重要的作用。文章介紹了地方政府融資出現的背景及其基本現狀，并從新的角度闡述了大幅政府融資平臺的功能與雙向影響，在分析我國地方政府融資平臺存在的問題與風險的同時，提出了解決風險問題的針對性策略。

？眼關鍵詞？演地方政府；融資平臺；風險問題；政策措施

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）10-0079-05

一、我國地方政府融資需求的背景與基本現狀

在20世紀80年代以前，我國地方基礎設施建設的資金來源主要是通過上級政府的財政撥款，地方政府不用自己籌措資金來保證建設資金的來源。1994年實行中央和地方的分稅制度，分配的結果導致中央政府和地方政府的財權和事權的不相匹配，地方政府財權少，事權多，導致地方政府的基礎設施和公共服務的建設資金嚴重不足，雖然有中央轉移支付為地方政府分擔壓力，但其實只是彌補了少量的缺口，大的資金窟窿還需要地方政府自己填補。如果地方政府能發(fā)債或向金融機構融資，就可通過自己借債解決這一不均衡問題，但是地方政府卻在融資方面重重受限，建設資金只能通過其他的渠道籌集。我國地方政府的融資規(guī)模受到各種限制，需從其他渠道融入銀行資金，于是融資平臺產生的背景應運而生。

在2008年的國際金融危機中，中央政府出臺的投資刺激規(guī)劃中地方政府承擔了約70%的比重，中央政府只負責其余的少量的配套資金，然而地方政府面臨著自身財政能力不足以及資金來源渠道稀少的諸多現實問題，配套能力面臨巨大挑戰(zhàn)，中央政府以及央行和銀監(jiān)會為解決這一問題出臺了多項措施，支持地方融資平臺的發(fā)展，在此背景下，融資平臺在各地方政府中規(guī)模逐漸發(fā)展壯大。

受2008年全球金融危機的影響，地方政府融資平臺得到迅速發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，形式也不斷多樣化。據統(tǒng)計，到2009年底，全國有8 000家以上的地方融資平臺，其中3 800家主要通過銀行來進行融資，縣（區(qū)）級平臺公司占據了這3 800家當中的70%以上。2009年銀監(jiān)會出具資料顯示，到2009年6月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府設立的平臺公司共計達到8 221家，其貸款余額超過5.56萬億元。據審計署網站最新消息，審計署就36個地方政府本級政府性債務進行審計，結果如下，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38 475.81億元，比2010年增加4 409.81億元，增長12.94%。在債務規(guī)模及變化情況方面，審計結果指出，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38 475.81億元（政府負有償還責任的債務18 437.10億元、政府負有擔保責任的債務9 079.02億元、其他相關債務10 959.69億元），比2010年增加4 409.81億元（其中12個地方政府本級減少1 417.42億元，24個地方政府本級增加5 827.23億元），增長12.94%。從債務形成年度看，2010年及以前年度舉借20 748.79億元，占53.93%；2011年舉借6 307.40億元，占16.39%；2012年舉借11 419.62億元，占29.68%。

二、我國地方政府融資平臺的基本功能與雙向影響

（一）我國地方政府融資平臺的職能和作用

1. 我國地方融資平臺的基本職能

我國地方政府融資平臺的主要職能為：融資平臺主體是國有資產經營公司，代表政府行使管理職能、投資職能、融資職能，并統(tǒng)籌所持資產的資本運作。

（1）管理職能。地方政府授予融資平臺權利對城市基礎設施和公共產品設施實施管理，管理監(jiān)督所在城市基本建設項目，加強成本核算，保證項目經濟效益。

（2）融資職能。融資職能是地方政府融資平臺最基本也是最重要的職能，融資平臺通過運用銀行貸款股票、企業(yè)債券等一系列的融資手段，最大限度地吸收社會閑置資本，運用于國家重大基礎設施項目的建設。

（3）投資職能。融資平臺按照地方政府產業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃對建設項目進行投資，其投資行為代表政府，同時也按照政府的規(guī)劃行事。融資平臺對所投資項目進行投資決策分析，并對正在實施的投資項目進行時時和實地的跟蹤檢測，通過這些渠道來自行選擇投資形式和投資項目，并到期收到投資收益。

（4）資本運作職能。融資平臺公司通過上市發(fā)行股票，一方面籌集社會資金用于基本建設，另一方面轉變城市基礎設施的所有權，將其改為社會大眾所持有，實現了城市基礎設施股權的整改。另一方面，融資平臺通過資本運作將其持有的資產轉為現金，為城市基礎設施建設提供了持續(xù)的資金來源?？傊?，融資平臺通過資本運作實現所持資產的保值和增值。

2. 我國地方融資平臺的積極作用

（1）融資平臺既可以從銀行貸款，也可以在資本市場籌集資金，這就大大擴大了地方政府的資金來源和規(guī)模，填補了地方政府不能發(fā)行市政債券的資金缺口，解決了地方建設資金不足的問題，為地方基礎設施及公共項目的建設提供了資金動力，有利于地方政府更好地履行公共服務職能。

（2）地方政府融資平臺也是政府宏觀調控的手段之一，代替地方政府配置地方資源，對促進地方經濟結構調整以及經濟的發(fā)展發(fā)揮了重大的作用。運作規(guī)范的地方政府融資平臺也有利于優(yōu)化我國的投融資體制，抑制一些政府通過其他渠道籌資或者采用非法手段獲得建設項目資金的行為。

（3）實現資金集成，增強資金的抗風險能力。融資平臺相比單個項目來說，具有更強的抵抗風險的能力，融資平臺可以利用單個項目的盈利來彌補虧損。部分項目的收入相對穩(wěn)定，但一些基礎設施項目具有公益性質，沒有穩(wěn)定收入來源，融資平臺，通過整合，以盈補虧。此外，不同行業(yè)的項目周期不同，有的項目已經還完貸款，有一些剛剛開始建立，可能因為缺乏資金而成為艱巨的工程，如果放在同一平臺上進行整合，融資就成為可能。endprint

（4）地方政府投融資，特別是基礎設施投融資數額決定著經濟增長的速度?，F代經濟發(fā)展顯示，在工業(yè)化階段，基礎設施不僅通過自身的發(fā)展來促進經濟增長，還可以激發(fā)私營部門的生產潛力，進一步提高整個社會的輸出，因此，實現高水平國民財富。據測算，基礎設施的投資和融資量的30%～40%將直接轉化為有效需求，促進經濟增長，這個邏輯已成為世界各國的經濟發(fā)展制定政策的依據。

（二）我國地方政府融資平臺的負面影響分析

1. 對融資平臺自身的負面影響

地方政府融資平臺本身存在著高負債、不規(guī)范運行等問題，使融資平臺面臨著資不抵債甚至破產的風險。融資平臺幾乎沒有很多的主營業(yè)務，其主要作用是幫地方政府融資，主要靠政府的補貼來實現日常的經營。高負債低收入的情況使融資平臺的還款來源難以保證，約75%的償債收入依靠的是地方政府財政預算和償債基金等來償還，而剩下的25%則依靠的是融資平臺投資的項目所取得的收益和融資平臺自身所取得的收入，過分依賴地方政府的財政收入所導致的結果就是平臺公司還款資金的保障狀況由政府財政收入的落實情況而定，如果地方財政出現困難，平臺公司的舉債資金沒辦法得到償還，將會對平臺公司的企業(yè)信譽和信用等級產生威脅，一是銀行不再愿意舉債給平臺公司，二是其發(fā)行在外的股票、企業(yè)債券等有價證券的信用大跌，持有者將大幅拋售這些公司的股票、證券，這些問題都可能導致平臺公司面臨嚴重的運營問題，甚至會引發(fā)平臺公司破產清算。

2. 對地方政府的負面影響

我國地方融資平臺的過度負債大大增加了地方政府的財政風險。隱形負債的增加導致在地方財政收入不足的情況下，地方政府償債情況面臨困境。中央轉移支付、地方稅收收入和非稅收收入、土地出讓收入三部分構成了地方政府的可支配收入。其中中央轉移支付不是一個穩(wěn)定數額，因為其依靠的是國民經濟的總額以及中央政府的轉移支付政策，地方稅收收入和非稅收收入則是一個長期相對穩(wěn)定的數額，于是地方政府將還債的焦點放在土地出讓收入上，然而據有關公司測算，若以2009年的土地出讓收入來償還地方融資平臺所負債務，需要7年時間；若以2008年的土地出讓收入來償還，則需15年，這還不包括利息。實際上依靠土地收入本身就不是長期的行為，一旦土地用完或者由于各種因素導致土地價格下降，政府賴以生存的基礎得不到保障，財政收入不足，地方政府將步入財政危機，這對地方政府產生了嚴重的負面影響。而且如果地方政府融資平臺最后資不抵債被破產清算，這將會使當地政府的信用下降，商業(yè)銀行對其貸款信用度下跌，導致地方政府融資難度和融資成本增加，從而影響當地基礎設施的建設和經濟的發(fā)展，而且還會將導致政府出現難以預料的信任危機。

3. 對我國金融系統(tǒng)和宏觀經濟的負面影響

地方融資平臺風險嚴重時會影響到整個宏觀經濟穩(wěn)定。銀行分割了一大部分貸款給地方融資平臺，就減少了一些中小企業(yè)貸款，使其貸款面臨困境，導致金融資源分配結構的不合理。土地收入是地方政府融資平臺還款主要來源，于是為了保證還款資金充足性，勢必會推動土地價格持續(xù)上升，最終導房價的上漲，導致購房者需求下降，影響整個宏觀經濟的發(fā)展。長期來看，一旦地方政府出現還款困難，責任勢必會轉嫁到中央政府身上，中央政府收入的兩大來源是增發(fā)國債和增加社會稅費，高稅收實行直接影響企業(yè)和消費者的利潤情況，企業(yè)承擔的稅費增加，會導致企業(yè)投資意愿下降，出現一些大企業(yè)縮減經營甚至一些小企業(yè)清算破產，人們面臨更大就業(yè)困難，高房價、高稅費以及低就業(yè)率，使得居民生活出現困難，消費萎縮，整個經濟衰退，從而引發(fā)更大的宏觀經濟風險。

三、我國地方政府融資平臺的發(fā)展面臨的問題與風險

1. 地方政府融資平臺運作不規(guī)范，缺乏約束機制

融資平臺不規(guī)范主要表現在以下幾個方面：地方融資平臺不按市場化規(guī)模運作，而是完全按政府的意志行事，貸款時互相擔保、重復抵押、項目與貸款不對應等不合規(guī)現象經常發(fā)生，另外，地方融資平臺沒有對應的約束機制，地方政府的投融資行為關系到相關當事人的切身利益，有必要對其實行監(jiān)督與約束，然而并沒有一個有效的監(jiān)督機構對其實行監(jiān)督，主要是因為地方政府的財政信息不公開，又與融資平臺混在一起，銀行無法獲得準確信息對政府進行有效約束；對融資平臺可融資金額的約束機制也沒有相關的規(guī)定，一些地方政府于是完全不考慮自身的還款能力，出于擴大自己的公眾影響力和提高自身政績的私心，大幅融資，把還貸負擔轉嫁給了下一屆政府，沒有相關的體制約束和監(jiān)管懲罰措施。

2. 地方政府及其融資平臺的信息不透明

我國地方政府資產負債情況不透明，融資平臺信息不透明。債權人有權從某些渠道來獲知相關企業(yè)的信息，進而進行其資本決策。從融資平臺來講，其作為獨立的經濟主體需要規(guī)范公開資產負債情況、現金流量和損益狀況，但是目前，沒有特定部門對我國融資平臺的資產負債情況發(fā)布官方權威的數據。銀行難以獲悉融資平臺的具體負債情況，因為地方融資平臺存在很多表外業(yè)務，即使建立了內部會計核算制度，也不能清晰獲知其具體的資產負債情況。融資平臺存在多個建設項目，其運營模式是一起借債一起歸還，即銀行的相關貸款會分配給多個項目，導致銀行無法對其相應的借貸資金實施監(jiān)控，這在一定程度上降低了資金周轉和使用的效率。

3. 融資平臺公司及地方政府面臨嚴重的償債問題

部分融資平臺公司迫于建設壓力，融資規(guī)模越來越大，又融資平臺公司的資產質量較差，投資工程取得的收益少，并且屬于長期收益，導致地方政府和融資平臺面臨著嚴重的償債風險。據審計署2013年6月10日出的報告顯示，2012年底，36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有94家年末資產中存在不能或不宜變現的資產8 975.92億元，占其總資產的37.60%；有5家注冊資本未到位56.19億元；6家虛增資產371.07億元；3個省會城市本級政府違規(guī)向融資平臺公司注入公園、道路等公益性資產45.53億元。從償債能力看，有68家資產負債率超過70%；有151家當年收入不足以償還當年到期債務本息；有37家2012年度出現虧損。在2012年融資平臺公司償還的債務本息3 618.85億元中，以財政資金償還1 205.75億元、占33.32%，舉借新債償還738.93億元、占20.42%，兩項共占53.74%，雖然比2010年下降15.81個百分點，但融資平臺公司自身償債能力仍顯不足。endprint

4. 債務制度不夠完善，債務資金管理使用不夠規(guī)范

國家對地方政府債務沒有明確可行的債務管理制度，單靠地方自己的一些管理制度來運行實施，遠遠不夠，其在債務規(guī)模控制、預算相關管理以及風險預警防范等方面管理存在一定的缺陷。審計署對36個地方政府債務進行審計，結果表明，截至2012年底，在這36個地方政府本級中，仍有8個尚未出臺政府性債務管理規(guī)定，13個尚未建立政府負有償還責任債務的舉借審批制度，24個尚未建立債務風險預警制度。還有部分單位濫用債務資金，使特定用途的資金無法用在特定的項目上，發(fā)揮其應有的作用。有些資金閑置時間過長，2010年舉借的，到了2012年都沒有發(fā)揮效益，資金管理使用存在嚴重的不規(guī)范現象。

5. 地方政府融資平臺沒有活躍的現金流，抵御風險能力不強

融資平臺成立之初就幾乎沒有用現金流注入資本，主要是通過土地出讓、股權配置等一系列途徑非現金注入，其目的只是為了達到融資標準進而進行融資。成立之后，融資平臺投資的項目存在盈利能力比較低，收益回收期長，投資回報率低的特點，這就導致了平臺公司從開始建立到最后運營都沒有足夠的現金流作保障，抵御風險能力不足。如果融資平臺經營出現問題，沒有充足的流動資金，實物資產又難以變現，平臺公司將更加缺乏應對風險的能力。

四、有效防范我國地方政府融資平臺風險的若干策略選擇

1. 完善相關法規(guī)和財稅管理制度

首先，國家要完善相關法律法規(guī)，健全財政稅務制度，并建立相關的組織機構，立法機關要啟動地方政府融資的立法項目，為地方政府合法融資提供法律保障，完善我國財稅管理體制，使地方政府財權與事權相匹配，減少地方政府對外融資的迫切需求，從而降低地方債務風險。相關地方應出臺有關政府融資平臺的法律，為地方融資平臺提供法律保障。隨后中央政府要制定出臺引導和規(guī)范地方政府融資平臺的政策制度，使融資平臺的運行過程合理規(guī)范。其次，中央應該放開地方政府發(fā)行“市政債券”的法律限制，讓地方政府融資既可以通過可直接發(fā)債，也可以通過融資平臺籌資，拓寬地方政府融資渠道，減少各方風險的累聚。

2. 完善融資平臺的相關運作機制

（1）切實采取行政措施與法律手段減少地方政府過多得對融資平臺進行干預，要保持融資平臺各方面的獨立性，平臺公司努力實現自主經營、自負盈虧，保持其市場化運作。

（2）利用先進信息技術平臺，積極提高地方政府融資平臺的信息透明度。一方面，地方政府統(tǒng)計部門負責統(tǒng)計有關地方融資平臺資產負債情況，并將結果予以公布，與銀行等金融機構、政府、公眾之間保持信息透明。另一方面，政府的資產情況等相關信息也應該向商業(yè)銀行等金融機構透明化，以使銀行對地方政府信用情況進行自己的評估，根據其信用情況及資產負債情況予以授信，從而化解風險。

3. 建立相關融資平臺監(jiān)督機制

首先，各商業(yè)銀行要對融資平臺的信貸資格、資本負債狀況、貸款項目等實施嚴格的監(jiān)督和審查，保證信貸發(fā)放的合規(guī)性和資金的安全性。其次，對地方政府的財政狀況和未來償債能力、貸款的使用方向等進行監(jiān)督，以防資金被挪用和資金使用效率低下。第三，各銀行之間要注重信息的交流和溝通，嚴防融資平臺多頭貸款、互相擔保，嚴控同一家融資平臺的貸款總量，防止其過度融資。另外，不僅要對過程進行嚴格監(jiān)督，還要加強貸后管理，實時跟蹤投資項目的進展情況，對地方融資平臺資金使用情況進行監(jiān)督，要確保質量優(yōu)良的項目的貸款所需資金的及時發(fā)放；而對那些質量不佳的項目要謹慎處理，根據項目發(fā)展的實際情況決定是否繼續(xù)提供貸款資金。

4. 建立融資平臺風險防范和處置機制

銀行要更加謹慎處理地方融資平臺項目貸款，把目光放遠，更多的把關注點放在項目未來的收益上，排除那些資質不好的項目工程；并對項目的貸款投資方向進行監(jiān)管，當貸款投資方向與原定方向發(fā)生背離時，銀行為防止發(fā)生貸款投向不明或投向轉變的產生，有權終止剩余貸款的繼續(xù)供給。銀行間要加強溝通協(xié)作，強化信息互通，來共同防范地方融資平臺的貸款風險。地方政府還要有效規(guī)劃當地財力資源，以效益好的盈利項目為償債資金做保障，并且規(guī)定償債基金中的資金不得挪作他用，還要有效控制債務規(guī)模，防止過度融資現象的發(fā)生。此外，應充分發(fā)揮各司法審計部門、銀證監(jiān)督部門、財政監(jiān)督機構等的作用。銀監(jiān)會和證監(jiān)會要指導商業(yè)銀行等各金融機構建立防范和處置地方融資平臺風險的管理機制，對借款項目的財務活動的每個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，盡量把地方政府融資平臺風險控制在最低水平。

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The Risk Analysis of Local Government Financing Platform Construction and Its Countermeasures

Ye Chengyun1， Ye Chenyi2

（1. North China Electric Power University，Beijing 102206，China ；2. Shijiazhuang University of Economics，Shijiazhuang 050031，China）

Abstract： As a effective adjusting method to relieve the public fund insufficiency which is caused by the rapid local economic development，local government financing platforms，which has been developed greatly in recent years in our country，have play critical roles in stimulating local economic construction and meeting the needs of public infrastructure investment，as well as promoting the smooth progress of China's urbanization. The article introduced the background of the local government financing in China and it basic current situation，and illustrated the functions and the dual-direction effects of large scale government financing platform. While analyzing the problems and risks that local government financing platform may obtain，the article also proposed countermeasures of solving these problems.

Key words： local government financing；platform；risk；policy

（責任編輯：張丹郁）endprint