論京津冀一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑選擇

摘 要 京津冀一體化至少包括經(jīng)濟一體化，社會基本公共服務(wù)一體化及生態(tài)環(huán)境保護一體化。要實現(xiàn)京津冀一體化，需要構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系，讓大中小城市各司其職；回歸居民的流動及居住自由選擇權(quán)；經(jīng)濟一體化需要發(fā)揮市場的決定性作用；社會基本公共服務(wù)及生態(tài)環(huán)保需要政府的主導(dǎo)；此外，改革現(xiàn)有公有制并促進公眾參與對于京津冀一體化也至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞 一體化；路徑選擇；京津冀

[中圖分類號]F061.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）10-0050-04

京津冀一體化發(fā)展思路由來已久。最早提出是在1982年的《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中，提出雙重“首都圈”設(shè)想。1996年《北京市經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》引入“首都經(jīng)濟圈”的概念，進一步突出北京和天津的區(qū)域經(jīng)濟核心地位。進入21世紀，京津冀一體化建設(shè)提速。2004年京津冀三方達成“廊坊共識”，正式確定“京津冀經(jīng)濟一體化”發(fā)展思路。同年國家發(fā)展和改革委員會啟動《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》，京津冀一體化升級到國家層面。到2014年上升為國家戰(zhàn)略，30多年過去了，但京津冀一體化的道路依然困難重重。本文在分析京津冀一體化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，嘗試提出了一體化發(fā)展的路徑選擇。

一、全面準確把握京津冀一體化的內(nèi)涵

區(qū)域一體化就是不同參與主體之間，為了實現(xiàn)各自的利益，形成既合作、妥協(xié)，又競爭、抗衡的相互依存相互促進的競合關(guān)系的狀態(tài)。世界經(jīng)濟發(fā)展表明，區(qū)域一體化可以為經(jīng)濟發(fā)展帶來新的機遇，使各利益主體達到優(yōu)勢互補，分工協(xié)作，取得經(jīng)濟及社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等各方面的效益。因此，京津冀一體化既是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在需求，又是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展前提條件。實現(xiàn)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展，有利于資源要素在區(qū)域內(nèi)的有序流動，從而實現(xiàn)合理配置和有效使用，最大限度發(fā)揮資源的效能，使京津冀三地各得其所，共同發(fā)展，增強區(qū)域的整體競爭力。

京津冀一體化至少包括三個層面的內(nèi)涵：

（一）區(qū)域經(jīng)濟一體化

區(qū)域經(jīng)濟一體化既是一個過程，又是一種狀態(tài)[1]。就過程而言，京津冀一體化包括采取各種手段消除三地經(jīng)濟之間的障礙，使生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)自由流動；就狀態(tài)而言，則表現(xiàn)為三地之間經(jīng)濟鴻溝的消失，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平懸殊程度的下降，促使經(jīng)濟發(fā)展水平向平衡方向發(fā)展。換句話說，京津冀經(jīng)濟一體化就是三地之間的生產(chǎn)要素再配置過程和實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素最佳配置的狀態(tài)，實現(xiàn)差異競爭，錯位發(fā)展，形成組團式發(fā)展，促進整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的提升。也可以理解為，京津冀經(jīng)濟一體化是實現(xiàn)經(jīng)濟平衡發(fā)展這一目標一種途徑。需要強調(diào)的是，京津冀中區(qū)域經(jīng)濟一體化不是經(jīng)濟發(fā)展的平均化、一城化和同質(zhì)化，其中的關(guān)鍵是要打破行政區(qū)域壁壘，提高市場化程度，改善區(qū)域之內(nèi)的效率，形成一個有利于經(jīng)濟社會資源合理有效配置的體制環(huán)境，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。

（二）社會基本公共服務(wù)一體化

京津冀基本公共服務(wù)一體化即區(qū)域內(nèi)的公民所能享受到的基本公共服務(wù)能夠打破行政區(qū)劃界限，逐步共享基本公共服務(wù)，并最終達到同一標準的過程和狀態(tài)。社會基本公共服務(wù)包括公共衛(wèi)生、公共教育、公共交通、生活保障、就業(yè)保障、住房保障、醫(yī)療保障、公共文體等方面，使區(qū)域范圍內(nèi)基本公共服務(wù)做到真正的制度對接、資源共享、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一。京津冀社會公共服務(wù)一體化需要跨越單個行政轄區(qū)的管轄范圍，重點解決各種跨行政區(qū)域或經(jīng)濟區(qū)域等區(qū)域基本公共服務(wù)問題。其實質(zhì)就是通過協(xié)商對話的途徑，對區(qū)域公共服務(wù)問題謀求共同解決之道，謀求區(qū)域公共服務(wù)的最佳效益，實現(xiàn)合作共贏[3]。

（三）生態(tài)環(huán)保一體化

京津冀生態(tài)環(huán)境保護一體化是三地為了實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各個主體的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標，通過創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護的機制與制度，各個主體不僅要考慮自身的環(huán)境問題，還要自覺考慮自身區(qū)域之外的環(huán)境問題，以保證各項有效的環(huán)保措施與手段的順利執(zhí)行，最終實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各個城市在環(huán)境保護方面的分工與合作，進而實現(xiàn)區(qū)域的整體生態(tài)環(huán)境效益最大化。

在以上京津冀一體化三個內(nèi)涵中，經(jīng)濟一體化是基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)保一體化是保障，社會基本公共服務(wù)一體化是歸宿，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是最終目標。

二、構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系

城市是區(qū)域發(fā)展最重要的載體，城鎮(zhèn)體系是區(qū)域一體化的骨架和支撐。京津冀一體化協(xié)同發(fā)展，必須要有合理的城鎮(zhèn)體系作基礎(chǔ)，即大、中、小城市規(guī)模適當，功能合理，各司其職。目前，京津冀區(qū)域內(nèi)有十三座城市，其中北京與天津是兩座超大型城市，河北省下屬的十一座地級市，除石家莊與唐山以外均為中小城市，且城市群內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展差異懸殊，沒有形成有序的梯度。北京、天津是區(qū)域發(fā)展的“雙核”，綜合實力最強，其余城市的經(jīng)濟實力相對薄弱，與兩大直轄市形成巨大的落差。2012年，北京市、天津市城鎮(zhèn)人口比率分別達到86.20%和81.55%，已達到高度城鎮(zhèn)化階段。而同年河北省的城鎮(zhèn)人口比率只有46.80%，低于全國平均水平。在人均GDP方面，河北省不僅遠遠低于京津兩市，也更是低于同期全國平均水平。京津冀市體系中群中，河北省的大中小城市的發(fā)展水平遠遠落后于京津兩市。北京、天津兩市在京津冀城鎮(zhèn)體系的發(fā)展中歷來備受矚目，獲得較多的資源支持，而河北省大中小城市的發(fā)展得到的支持與幫助遠遠不足[4]。

由于城市等級結(jié)構(gòu)不合理，大城市缺乏，造成經(jīng)濟聯(lián)系斷裂。一方面，北京和天津與其周圍城市區(qū)位差距進一步加大，與周邊城市不能很好地銜接，導(dǎo)致經(jīng)濟輻射作用弱，產(chǎn)業(yè)帶動能力差。另一方面，中等和小城市發(fā)展不足，也難以承接中心城市所形成的產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，對北京、天津的經(jīng)濟支撐力相對不足。因此京津冀城鎮(zhèn)體系中的中心城市經(jīng)濟輻射的范圍較小，受中心城市輻射較強的周邊城市對其更外圍城市的輻射作用則更弱，整個城市群經(jīng)濟擴散效應(yīng)緩慢，導(dǎo)致京津冀一體化發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，協(xié)同發(fā)展任重道遠?？梢哉f，京津冀城鎮(zhèn)體系合理形成之時，也就是京津冀一體化協(xié)調(diào)發(fā)展之日。endprint

三、回歸居民的流動及居住自由選擇權(quán)

人是區(qū)域及城市的主體，是區(qū)域及城市發(fā)展最重要的資源。區(qū)域與城市發(fā)展的歷史同時也是人口流動的歷史。但由于我國戶籍制度的作用，人口流動常常受到戶籍政策的限制，導(dǎo)致人口流動不暢，再加上稅收、財政等體制影響，我國區(qū)域及城市化發(fā)展更多體現(xiàn)的是土地的發(fā)展及城市化，以人為本受到忽視。國家提出的新型城鎮(zhèn)化理念就是轉(zhuǎn)變過去以土地為本的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)到以人為本的城鎮(zhèn)化，即城鎮(zhèn)化的目標是讓人能夠全方位地分享到城市文明。人口城鎮(zhèn)化不是把城市建得豪華大氣，也不是高房價讓許多人買不起房子而沒有存身之所，更不是城市只是有“城”而無“市”的虛假城市。

自由流動是人的基本權(quán)利，也是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要條件。人是城市化的主體，人口在城鄉(xiāng)之間的流動與集聚是城市的微觀基礎(chǔ)，因此，人流到哪個城市、在哪個城市工作、生活，都應(yīng)該由當事人有權(quán)決定。目前，農(nóng)民除了在城市定居之外，向城市的流動基本暢通，收入較在家務(wù)農(nóng)得到了提高。但由于戶籍的限制，農(nóng)村人口到城市里雖然可以找工作，領(lǐng)到比務(wù)農(nóng)高的工資，卻不能取得城市戶籍。沒有城市戶籍，就意味著養(yǎng)老、醫(yī)療、子女高考等不能享受與城市居民一樣的待遇。農(nóng)民不是一種職業(yè)，而是一種身份。這一身份決定了無論在城市工作、生活多久，只要沒有城市戶籍，只能叫農(nóng)民工。除了鄉(xiāng)—城流動之外，城—城流動即城市之間流動也往往由于戶籍不能轉(zhuǎn)移而影響了人的潛力的發(fā)揮，戶籍這一藩籬越來越成為人口城市化的障礙。

除了戶籍，土地制度也是阻礙人口城鎮(zhèn)化的又一因素。農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，這意味著農(nóng)地在用作農(nóng)用的時候才是農(nóng)民的，當農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時，國家通過征收或征用方式完成。還有，由于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)也不明晰，宅基地除了居住使用外，沒有受益?？傊?，目前農(nóng)地制度意味著農(nóng)民沒有權(quán)利和自由帶著這些生產(chǎn)資料退出農(nóng)業(yè)進入其它產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致了城里房買不起，鄉(xiāng)下房賣不出的局面，因此，迫切需要回歸農(nóng)民的自由選擇權(quán)。

截止到2012年底，52.57京津冀地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平為58.93%，高于全國的52.57%水平，其中北京、天津城鎮(zhèn)化水平分別為86.20%和81.55%，遠遠高于全國水平，但河北只有46.80%，低于全國水平5.77個百分點。河北較低的城鎮(zhèn)化程度拉低了整個京津冀的城鎮(zhèn)化水平。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已經(jīng)出臺，京津冀完全可以借助一體化上升為國家戰(zhàn)略的東風(fēng)，率先實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以人為本，促進人口有序流動與合理分布，成為新型城鎮(zhèn)化的示范名片，促進區(qū)域一體化發(fā)展。

四、經(jīng)濟一體化需要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用

黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進”。人口流動與分布是資源流動與分布最重要的指標。目前京津地區(qū)，尤其是北京，人口流入的趨勢強勁，而河北一些中小城市對人口的吸納能力不足，嚴重影響了城市功能的發(fā)揮。

大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，仔細思考，會發(fā)現(xiàn)這里有一個非常關(guān)鍵的問題，就是城市多大才算大，城市多小才算小呢？關(guān)于目前北京的規(guī)模問題，一直存在爭議，有人說這北京城市人口規(guī)模太大了，有人說規(guī)模還不夠大，還需要吸納人口。除此之外，還有城市承載力問題，承載一個城市的因素是多方面的，如水、土地、能源等，一個城市到底承載多少人才算合適？其實，城市適度規(guī)模很難計算出來，即使計算出來，作為未來發(fā)展中的預(yù)警是可以的，現(xiàn)實中很難執(zhí)行。并且承載力是一個動態(tài)的概念，這一特點就更增加了其復(fù)雜性。北京就是一個典型的例子。從400萬人口時，北京就開始提調(diào)控人口，到2013年底， 北京人口達2 114.8萬，還正在加緊調(diào)控人口。北京人口調(diào)控可謂“步步為營，節(jié)節(jié)敗退”。這說明思路有問題。

城市是一個高度復(fù)雜的經(jīng)濟體，經(jīng)濟體就一定有規(guī)模效益的內(nèi)在規(guī)律。在城市發(fā)展初期，人口規(guī)模越大，人口密度越高，規(guī)模效益越明顯。當城市規(guī)模增長到一定程度，規(guī)模經(jīng)濟就下降，規(guī)模不經(jīng)濟上升，如果再聚集人口，成本就上升，收益下降。在規(guī)模經(jīng)濟與規(guī)模不經(jīng)濟達到相平衡時，這種狀態(tài)就是城市的適度規(guī)模，這個適度規(guī)模只有市場知道。現(xiàn)實中，如果城市規(guī)模沒有達到規(guī)模經(jīng)濟，表現(xiàn)為人口向城市流入，當城市規(guī)模達到了不經(jīng)濟時，人口再流入成本就上升，如住房成本、交通成本等，這時一些人和企業(yè)就會選擇離開這個城市而流向其他城市或地區(qū)，城市的交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量下降及高房價等城市病會得到緩解。因此，城市發(fā)展要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，走內(nèi)生型發(fā)展之路。

由于以往京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展主要是政府推動的外生型道路，北京等一線城市政府布局了大量優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等資源，所以導(dǎo)致了寧要“北京一張床，不要河北一棟房”的現(xiàn)實。這樣的結(jié)果是，流入的人不得不忍受著北京的高成本，而北京市內(nèi)的原居民也由于資源不足而感到擁擠。因此，由政府推動的外生型城市化要逐漸過渡到市場為主導(dǎo)的內(nèi)生型城市化，讓市場配置資源，讓市場決定人和企業(yè)的去留，這是京津冀經(jīng)濟一體化發(fā)展的根本。

有不少的觀點提出京津冀一體化要交通先行[5-6]，但如果仍然繼續(xù)通過行政手段配置資源，北京為了“瘦身”而遷出的機構(gòu)不能自我發(fā)展，此種方式的一體化必將失敗。在這樣的情況下，交通越便利，將會有更多的人口擁入北京城區(qū)，北京人口調(diào)控很難成功。因此，政府在經(jīng)濟一體化過程中所充當?shù)慕巧且鶕?jù)市場規(guī)律，做區(qū)域空間分布的規(guī)劃和引導(dǎo)，如對于北京來說，應(yīng)該禁止制造業(yè)進入城區(qū)，可以引導(dǎo)到北京郊區(qū)、河北甚至京津冀之外的區(qū)域。由政府推動、以企業(yè)為主導(dǎo)的基于產(chǎn)業(yè)價值鏈的空間分工一旦完成，京津冀經(jīng)濟一體化也就水到渠成。

五、社會基本公共服務(wù)及生態(tài)環(huán)保一體化需要政府主導(dǎo)

當政府將城鎮(zhèn)規(guī)模、城鎮(zhèn)體系、人口流動等經(jīng)濟內(nèi)容主要交于市場調(diào)節(jié)后，政府的職能就更集中和明確了，可以有更多的精力主導(dǎo)城市基本公共服務(wù)的提供。如與限制人口流動相比，促進城市新市民與原有居民的融合才是正確的方向。人口流動越限制，歧視就會越嚴重，犯罪率也必然升高。如果新市民與原城市居民能夠較好地融合，社會管理成本將會下降，政府應(yīng)該在這方面做文章。endprint

基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容包括建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，完善社會保障體系和社會福利體系，促進教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)發(fā)展，也包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、發(fā)布公共信息等。總之，它涵蓋了市場失靈的內(nèi)容，即市場難以有效提供的公共物品、自然壟斷和外部經(jīng)濟等項目。

基本公共服務(wù)還包括加大公共安全投入、健全對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、食品安全、社會安全事件的預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置體系等，這些都是市場不能完成的事項。還有，做好流動人口服務(wù)管理，加強特殊人群幫教管理工作，加大社會管理薄弱環(huán)節(jié)整治力度，完善社會治安防控體系，加強基層基礎(chǔ)建設(shè)和重點地區(qū)社會治安綜合治理等。

在生態(tài)環(huán)境保護方面，要不斷完善生態(tài)補償?shù)恼a償機制，即對限制和禁止開放區(qū)域，應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，以彌補這些地區(qū)為支持生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護而做出的經(jīng)濟犧牲；同時，嘗試建立生態(tài)補償?shù)氖袌鲅a償機制，即可排污權(quán)交易機制和資源市場交易機制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保一體化。

六、改革現(xiàn)有體制并促進公眾參與

京津冀一體化與城鎮(zhèn)化發(fā)展一定是相伴前行的，但這個過程中要摒棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以土地城市化為主的路徑。由于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中一些大城市大拆大建，城市建設(shè)“攤大餅”，侵犯民眾的利益，另一方面小城市發(fā)展不足，城市運行效率低下。這些問題出現(xiàn)的原因主要是體制原因，一是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的過程，城鎮(zhèn)化發(fā)展體現(xiàn)政府部門中少數(shù)有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的意志，把造城、建房當成是提高政績的重要手段；二是目前的土地產(chǎn)權(quán)制度，導(dǎo)致土地財政近幾年持續(xù)攀升；三是行政級別層級化特點明顯，越是級別高的城市支配資源能力越大，級別低的小城市可利用的資源微乎其微。因此，實施新型城鎮(zhèn)化，走以人為核心的城鎮(zhèn)化道路，促進京津冀一體化協(xié)同發(fā)展，需要調(diào)整現(xiàn)有的體制。如果這一體制不調(diào)整，京津冀一體的口號提得再高，也很難見到實效。

京津冀一體化，除了調(diào)整現(xiàn)有不合理的體制外，還有一個至關(guān)重要的方面就是區(qū)域與城市發(fā)展需要公共參與，吸納公眾意見，這是區(qū)域和城市規(guī)劃中人本主義和民主化思想的重要體現(xiàn)。發(fā)達國家在公眾參與方面做得比較成熟，值得我們借鑒。如美國，哪些地方設(shè)市，城市如何規(guī)劃等事項，都要征求公眾意見。特別是在城市規(guī)劃方面，規(guī)劃者事先會實地調(diào)查研究已經(jīng)建成公園的大小、形狀、利用率、不同群體主要利用公園的什么位置等。調(diào)研后，制定新建公園的規(guī)劃，對規(guī)劃充分征求并聽取公眾意見。對于我國目前的公眾參與意識薄弱且沒有形成公眾參與制度的現(xiàn)實而言，首先要對城市規(guī)劃廣泛宣傳，以增強公共參與規(guī)劃的意識；其次是盡快研究出臺城市規(guī)劃的制度，將公眾參與納入規(guī)劃立法體系，使公眾成為京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的重要力量之一。

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A Discussion on the Path Selection for the Integrating

and Coordinating Development of Jing-Jin-Ji in China

Zhang Yaojun

（Population and Development Studies Center， Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract： The integration of Jing-Jin-Ji should at least cover up the economic integration，the social basic public service integration， and the ecological and environment protection. To achieve the integration，a reasonable urban system need to be constructed，thus to enable all size of cities carry out their duties；citizens' rights of freedom making choices on migrating and residing should be returned；Market should exert its decisive role in economic integration； the government should play its dominant role in providing basic social public services and eco-environment protection. In addition， it is also important to reform of the existing public ownership system and to encourage the public participation.

Key words： integration；path selection；Jing-Jin-Ji

（責(zé)任編輯：張改蘭）endprint