迎接新一輪財稅體制改革

賈康

摘 要 日前召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議上，將財稅體制改革作為重點議題審議并原則通過了《深化財稅體制改革總體方案》，成為本年度內(nèi)落實十八屆三中全會關(guān)于全面改革的《決定》的重大舉措之一。對于全面改革中位置居前的重頭戲——財稅改革而言，這次會議可以說正式拉開了其新一輪深化推進(jìn)的序幕。在此文章作者試從領(lǐng)會《決定》與今年“兩會”精神的線索上，對相關(guān)的大背景和從本年度開始的若干重點事項作出解讀。

關(guān)鍵詞 財稅體制改革；現(xiàn)代國家治理；現(xiàn)代市場體系；現(xiàn)代財政制度

[中圖分類號]F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）10-0032-05

三中全會《決定》全文公布之后，國內(nèi)外好評如潮。我認(rèn)為領(lǐng)會內(nèi)容極其豐富的《決定》的精神實質(zhì)，最簡要地說，可以濃縮成三個關(guān)鍵詞，形成一個邏輯鏈接。第一個關(guān)鍵詞是現(xiàn)代國家治理，第二個關(guān)鍵詞是現(xiàn)代市場體系，還有一個關(guān)鍵詞是現(xiàn)代財政制度。把三個關(guān)鍵詞綜合在一起，是要推進(jìn)“五位一體”全面改革，引向在2020年使改革取得“決定性成果”的目標(biāo)。這是理解中央《決定》所應(yīng)掌握的一個基本邏輯鏈接，可以認(rèn)為最濃縮地體現(xiàn)著《決定》的精神實質(zhì)。

現(xiàn)代國家治理，是十八大確立“五位一體”全面改革之后提煉出來的治國施政的基本理念，足以對中國整個現(xiàn)代化過程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，又明顯帶有承前啟后的特征?！俺星啊?，可追溯到1840年鴉片戰(zhàn)爭帶來“三千年未有之變局”，拉開中國近現(xiàn)代史帷幕，其后20世紀(jì)的一百年間出現(xiàn)三件大事：第一件是辛亥革命，推翻千年帝制“走向共和”，但實際上沒有能夠按照原來意愿展開。辛亥革命前后，孫中山先生明確提出振興中華，具有明顯的現(xiàn)代化取向。到南京中山陵，我看到最上面石壁上鐫刻有孫先生的建國大綱，設(shè)計了通過“軍政、訓(xùn)政、先政”三個階段走向共和：可理解所謂軍政，是要掃平各路軍閥，用強力先打出一個統(tǒng)一基礎(chǔ)；所謂訓(xùn)政，就是要開發(fā)民智，讓老百姓知道民主、法治為何物；所謂憲政，就是最后革命黨人還權(quán)于民，功成身退。但是那幾十年間是軍閥混戰(zhàn)和國內(nèi)戰(zhàn)爭，后來還有外族入侵，中華民族曾走到了亡國滅種的邊緣、“最危險的時刻”。1949年出現(xiàn)第二件大事，是中華人民共和國成立。這從國家狀態(tài)上解決了孫先生“三民主義”第一條——民族。以一個統(tǒng)一、清晰的多民族國家框架站起來，其后一旦站穩(wěn)腳跟，便以“一五”時期為標(biāo)志展開大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，邏輯上是要解決“民族”之后的第二條——“民生”與發(fā)展的問題，但發(fā)展充滿了坎坷。20世紀(jì)60年代的時候，我還是小學(xué)生，印象非常深刻：1964年周恩來總理在全國人大會上作報告提出，本世紀(jì)末（指2000年）要實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化，被稱為“四個現(xiàn)代化”。但1965年后全國迅速滑入了“十年浩劫”。在文革期間的1975年初，周總理再次在人大會上宣布本世紀(jì)末要實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”。在當(dāng)時全國混亂情況下，這凝聚了億萬民心。文革中我曾跟著父母下放到湖北沙洋，然后到江西當(dāng)兵，之后回到北京在門頭溝礦務(wù)局當(dāng)工人，當(dāng)聽到“四化”再次提出之后的欣喜是難以言表的，大家覺得只有這樣才有奔頭，國家才有希望。但事與愿違，1975年之后又轉(zhuǎn)入批鄧反擊右傾翻案風(fēng)運動，1976年走到國民經(jīng)濟瀕臨崩潰的邊緣，直到粉碎“四人幫”之后，歷史才迎來了新的轉(zhuǎn)機。第三件大事是改革開放。面對堆積如山的矛盾、百廢待興的情況，復(fù)出的鄧小平認(rèn)識到不改革開放是死路一條，并且高瞻遠(yuǎn)矚地提出了實現(xiàn)現(xiàn)代化“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)過多年發(fā)展，中國現(xiàn)代化的前兩步已經(jīng)提前實現(xiàn)，近年中國經(jīng)濟總量已走到世界第二位置，但人均GDP還只是排在100位左右，正逐步提升位次。如果再經(jīng)過30多年奮斗，能夠達(dá)到?jīng)Q定性的第三步目標(biāo)，那么以那時中國的綜合國力再加上其他現(xiàn)代性的要素，一定是可以和世界頭號強國一比高下，即是以“后來居上”迎接“偉大民族復(fù)興”的到來。

由此“承前啟后”地回到現(xiàn)代國家治理這個理念上。從現(xiàn)在算起到2020年，我們要實現(xiàn)現(xiàn)代化“第三步”上的中間目標(biāo)：全面小康目標(biāo)，這只剩下六七年時間，而《決定》所部署的改革必須在2020年也取得決定性成果。我認(rèn)為這就是《決定》全文的主旋律和最實質(zhì)性的要求。改革開放后30多年，我國總體發(fā)展相當(dāng)不錯，但如果不能夠通過改革來攻堅克難，我們并沒有把握實現(xiàn)“第三步”目標(biāo)，順利走向現(xiàn)代化。面對矛盾凸顯和千頭萬緒的任務(wù)，十八大的一個基調(diào)是“五位一體”全面改革，其中核心問題是要正確處理政府和市場的關(guān)系。十八屆三中全會又提出，要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，讓政府更好地發(fā)揮作用。其相關(guān)的“治理”，不同于過去說得很多的“管理”、“調(diào)控”，表述的是多元主體充分互動的整套制度安排與機制聯(lián)結(jié)，其中有管理也有自管理，有調(diào)控也有自調(diào)控，有組織也有自組織，追求的是最大包容性發(fā)展中的多元主體互動帶來最充分的潛力釋放。對此治國理念之中的深意，我們一定要認(rèn)真領(lǐng)會，貫徹執(zhí)行。

回顧一下，國家治理中要使市場在資源配置中發(fā)揮“決定性作用”，這樣的表述來之不易。1979年鄧小平接見外賓時說：“為什么社會主義不能搞市場經(jīng)濟，我們也要搞市場經(jīng)濟。”這個話說了以后，對內(nèi)卻不作傳達(dá)，是為了“不爭論”，把實事做起來。所做實事，首先是在農(nóng)村推動聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，幾年之內(nèi)使農(nóng)村面貌改觀了。同時在深圳建經(jīng)濟特區(qū)，“殺出一條血路”作改革開放的局部突破，到后來產(chǎn)生了梯度推移的效果。在宏觀層面，則先不動計劃體制，而是以財政改革為突破口，于1980年實行“分灶吃飯”自上向下分權(quán)，并明確要求要繼續(xù)向下對企業(yè)放權(quán)，把企業(yè)搞活。直到1984年，中央才作出《關(guān)于經(jīng)濟體制改革決定》。文件中有7個字叫“有計劃商品經(jīng)濟”，不同意見在7個字上形成了妥協(xié)。但搞商品經(jīng)濟就得發(fā)展市場，怎么發(fā)展，當(dāng)時有多種說法如“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”、“計劃調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”等等。1986年，中央文件提出“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”。這種提法意味著建立政府間接調(diào)控的框架，隱含了現(xiàn)代治理的深意，但遇到了強烈反對意見。1988年“價格闖關(guān)”時機不對，經(jīng)濟問題政治化，四季度學(xué)潮出來了。1989年，戈爾巴喬夫訪華，黨內(nèi)不同聲音在全社會公開，局面一時難以收拾，GDP增速也降到不足4%。鄧小平內(nèi)部表示他能做到的妥協(xié)，是那兩句話（即國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)），如果認(rèn)為不合適可以先不提，但十三大政治報告一個字都不能改，要把人民群眾公認(rèn)是改革的人放到領(lǐng)導(dǎo)崗位上。再往后，他在上海發(fā)出信號，就是皇甫平的系列文章，但仍陷入激烈的爭論。直到他認(rèn)為必須出手奮力一推時，有了1992年歷史性的南巡，在幾個月內(nèi)促使中央正式確立了社會主義市場經(jīng)濟目標(biāo)模式，又有其后1994年1月推出財稅配套改革——這是全局性質(zhì)的非常重要的一個突破。市場經(jīng)濟目標(biāo)模式確立之后，中國GDP以年均兩位數(shù)以上的速度增長，我們一直在吃南巡的制度紅利！但在確定“社會主義市場經(jīng)濟”表述時，中央在文件里也只說“市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。又經(jīng)過20多年的努力，終于能夠把市場作用表述為“決定性作用”，總書記還對此作了一大段專門的說明。經(jīng)過這么長的時間才表述到位，說明統(tǒng)一認(rèn)識、凝聚共識往往是多么艱難！endprint

“市場起決定作用”后面跟著一個突破性表述，就是“混合所有制”。文件中首先繼續(xù)表述了“公有制經(jīng)濟發(fā)揮主體作用”，關(guān)于“主體”能不能改成“主導(dǎo)”，有些同志堅持說必須表述成主體，主導(dǎo)就不行。但后面跟著的是，“不論是公有制經(jīng)濟還是非公有制經(jīng)濟，都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”，“都是重要組成部分”就不分主次了。接著引出“混合所有制”的突破——市場運行機制基石的關(guān)鍵部分，就是過去已肯定的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的標(biāo)準(zhǔn)形式——股份制，可以使公有的、非公有的產(chǎn)權(quán)融合到千千萬萬市場主體——企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里面去。有人解讀說混合所有制就是多種經(jīng)濟成分并存，這種說法不對。早在改革開放初期我們就已在發(fā)展多種經(jīng)濟成分，現(xiàn)在所說的混合所有制，實際上強調(diào)的是在一種現(xiàn)代國家治理的法治背景下，使任何一個市場主體內(nèi)部，它的產(chǎn)權(quán)可以按照混合所有制來處理，可以避免過去種種似乎解決不了的糾紛，實現(xiàn)最大包容性和共贏、多贏。如果說混合所有制在現(xiàn)實中是通過規(guī)范的股份制來實現(xiàn)市場法人主體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最大的包容性，那么原來談?wù)摿硕嗄昵覡幊巢幌聛淼摹皣M(jìn)民退”與“國退民進(jìn)”、“姓公姓私”和“姓社姓資”問題，都可以淡化。通用公司是世界上非常有名的標(biāo)桿性大公司，但其股權(quán)高度分散，你搞不清楚哪個人代表資本家，還有為數(shù)眾多的持股人是本企業(yè)的員工、產(chǎn)業(yè)工人和社會上的勞動者。而較早時一說美國的資本家，就會想到是洛克菲勒家族等。馬克思在《資本論》里已說到，股份制出現(xiàn)以后，它表現(xiàn)為在原來資本主義私有制框架之下的揚棄，但還是一種“消極揚棄”。一百多年后，我們是不是可以做點兒突破。比如西方講市場主體即公司達(dá)到一定規(guī)范程度后要上市，在上市環(huán)節(jié)是叫g(shù)o public（走向公共），已不是私有概念。社會化大生產(chǎn)中的上市公司亦稱公共公司，其經(jīng)營狀況要接受全社會監(jiān)督，財務(wù)要有充分的透明度，公司發(fā)展和社會公眾更緊密結(jié)合。在中國今后幾十年改革發(fā)展過程中，混合經(jīng)濟意義的股份制一定會長遠(yuǎn)而深刻影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程。這方面的解讀還存在爭議，但一定需要結(jié)合實事求是、解放思想的要旨來作深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會。

再往下講就是“現(xiàn)代財政制度”?！稕Q定》指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。我認(rèn)為這種表述完全符合學(xué)理。從學(xué)術(shù)理論上講，“以政控財，以財行政”的財政，處理的是公共資源配置問題，它必然拉動、影響整個社會資源的配置和整體的社會管理。由政府掌握一部分財富后做什么？就是以財行政，履行政府應(yīng)該履行的職能?！板X從哪里來，用到哪里去”的具體表現(xiàn)形式就是預(yù)算，預(yù)算是政府體系的收支計劃，建國之初，毛主席就曾說過，預(yù)算非常重要，它體現(xiàn)政府活動的范圍和方向。各級政府預(yù)算，體現(xiàn)了各級政府活動的范圍、方向、重點、內(nèi)容和政策，大到國家安全、國土開發(fā)，小到公共區(qū)域路燈照明、路標(biāo)、門牌號碼方位識別系統(tǒng)的設(shè)立，都是要通過財政分配以規(guī)范的預(yù)算安排實現(xiàn)其供給的，所以財政當(dāng)然是國家治理的基礎(chǔ)。樓繼偉部長還加了一句話，財政是國家治理的基礎(chǔ)和“全面改革的支撐”，強調(diào)了財政在服務(wù)全面改革上的支撐作用。

把以上所說三個關(guān)鍵詞連在一起，再具體結(jié)合到各個區(qū)域、各個部門、各個崗位，以財政服務(wù)全局，我們面臨的改革任務(wù)十分豐富和艱巨。

從居安思危的角度，現(xiàn)階段我們應(yīng)該正視哪些困難和問題呢？前邊三十幾年，我國經(jīng)濟走勢相當(dāng)不錯，但現(xiàn)時又面臨著較多麻煩。國際上一方面會說“中國威脅論”，一方面又常轉(zhuǎn)到“中國崩潰論”，也在某種程度上說明我們的發(fā)展存在矛盾與問題。我認(rèn)為矛盾的凸顯最主要有兩條：一條是“物”的角度的資源和環(huán)境制約。中國非常遺憾地走上了我們過去希望能避免、但現(xiàn)在看來沒有能夠避免的“先污染后治理”的老路，霧霾為代表的環(huán)境威脅問題已十分嚴(yán)重；另一條是“人”的角度的收入分配、財產(chǎn)配置和人際關(guān)系狀態(tài)。社會成員對于收入分配已累積了一大堆不滿，公共生活領(lǐng)域在一些地方動不動會聞到火藥味。城鎮(zhèn)化是我們發(fā)展的引擎，但在推進(jìn)中一些極端事件不斷阻擾我們，如要上重點建設(shè)項目和城市公用事業(yè)項目，卻引發(fā)群體事件和極端事件。要真正化解這些矛盾，就必須深化改革，而改革進(jìn)入深水區(qū)之后，既得利益糾結(jié)在一起互相頂住形成固化藩籬，任何一項改革都非常困難。有人將走向現(xiàn)代治理面臨的現(xiàn)階段基本局面比喻成“兩只老虎賽跑”，一只老虎叫改革，另一只老虎叫社會問題。這兩只老虎各自要素齊全，似乎彼此也看不太清楚對方，但都在往前跑，哪只老虎能跑得更快一點，將決定中國的命運。王岐山同志推薦大家讀托克維爾的《舊制度與大革命》，這一信息出來以后，這本書在中國一版再版，成為經(jīng)久不衰的暢銷書，學(xué)者寫的解讀文章也不計其數(shù)，但是用岐山同志說的兩句話就足以說明問題，第一句話：中國前三十年總體來說畢竟走得還比較順。第二句話：我們的學(xué)費可能還交得不夠。這就叫老成謀國、居安思危呀！如果沒有一個對于矛盾化解過程、對于“兩只老虎”賽跑過程的有效控制，我們往前走有可能跌入所謂“中等收入陷阱”、“轉(zhuǎn)軌陷阱”、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”。因此，要按照中央《決定》的部署全面深化改革，化解各種制約發(fā)展的矛盾，釋放潛在的活力，只有不讓經(jīng)濟問題政治化的臨界點越壓越低，我們的現(xiàn)代化道路才會越走越寬廣。

再說全面改革開局之年的2014年“兩會”?？藦娍偫碚ぷ鲌蟾嬷谐霈F(xiàn)頻率最高的詞是“改革”，據(jù)統(tǒng)計出現(xiàn)了77次。有了“以改革尋求長期最大紅利”這個基調(diào)之后，還得處理一個經(jīng)濟運行狀態(tài)的問題，這也是每一個領(lǐng)導(dǎo)人必然關(guān)心的事情?？藦娍偫碓俅蚊鞔_了“區(qū)間”概念，低端有兩個重要指標(biāo)：第一個是GDP增長速度，另一個是就業(yè)水平，實質(zhì)的約束在于后一個。過去我國GDP增速是兩位數(shù)時，每一個百分點對應(yīng)約100萬人就業(yè)。這兩年增速向下“破八”，但每個點可對應(yīng)約170萬個以上新增就業(yè)崗位的提供。2013年以7.7%的增速總共提供了1 310萬個就業(yè)崗位。2014年把年度目標(biāo)值繼續(xù)定為7.5%左右，如果從7.5%降到7%，0.5個點對應(yīng)的是不到100萬個就業(yè)崗位，應(yīng)該沒有大的問題。但假如跌破7%心理關(guān)口以后，市場可能會迅速放大不良預(yù)期，因此我看今年要堅守7%這個“底線”?？偫碚f，只要在區(qū)間之內(nèi)，我們絕對不會啟動大規(guī)模的短期經(jīng)濟刺激。從目前看，雖有一定經(jīng)濟下行壓力，但全年實現(xiàn)7.5%左右的增長仍是大概率事件。當(dāng)經(jīng)濟運行在區(qū)間之內(nèi)，我們面臨的更大的挑戰(zhàn)是各項改革能不能如愿展開。財稅改革是全面改革的“重頭戲”，下一階段將主要從財政管理體制、稅收管理體制和預(yù)算管理制度三個方面進(jìn)行改革。endprint

關(guān)于財稅體制改革問題。營業(yè)稅可說是地方惟一的主體稅種，“營改增”后按現(xiàn)行體制75%劃歸中央，顯然不行，中央地方間財力分配要重新作出整體設(shè)計，需要想方設(shè)法打造地方稅體系，因此，“營改增”將倒逼財稅體制配套改革。隨“營改增”推進(jìn)，原百分之百歸中央的消費稅可能要讓出一部分給地方。消費稅改革中，會調(diào)整一些稅目，然后把一部分稅目征收從生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié)，交給地方，這是其方案設(shè)計的一個基本思路。好處是什么呢？這樣不會激勵地方政府大搞招商引資辦企業(yè)，而會讓地方政府更加關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)與市場環(huán)境建設(shè)，促使市場購銷兩旺，而同時地方政府過日子增加了一個新的財力來源。

“營改增”在十八屆三中全會之前已經(jīng)啟動。2012年1月1號，上海市首先啟動“營改增”試點，形成了“6+1模式”，并在2013年8月1日后全國推廣；樓繼偉部長說，“十二五”期間“營改增”要實現(xiàn)行業(yè)全覆蓋。2014年6月1日后，又將會把“營改增”推廣到郵電和其他行業(yè)。同時，一些復(fù)雜性因素逐漸浮出水面。比如上海交通行業(yè)“營改增”，企業(yè)反映稅負(fù)不降反增，調(diào)查發(fā)現(xiàn)主要是交通企業(yè)以車隊為單位，車隊投資周期大概4年，“營改增”啟動時抵扣不往前追溯，如果車隊沒有買新車換舊車，投資的進(jìn)項抵扣就體現(xiàn)不出來，稅負(fù)同比就不降反增。針對這一情況，上海不調(diào)稅率，只是每個季度和企業(yè)做個結(jié)算，季度實際稅負(fù)不降反增的增加部分，當(dāng)場退一半，另一半年底一塊結(jié)算，財政設(shè)立了一個過渡基金，解決資金支付問題。又比如公路上重型卡車，有北郵畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)中開發(fā)了信息服務(wù)平臺，信息統(tǒng)計表明，全國大約400萬輛，80%以上是屬于個體車主，他們?nèi)珖鲃?，隨機接活，完成一單再接一單，在過去交營業(yè)稅的情況下，催生了一批掛靠公司、開票公司，弄虛作假對付稅收。推行“營改增”后，據(jù)說更復(fù)雜了，我們現(xiàn)在還在跟蹤調(diào)研，還沒有形成很好的解決方案。

關(guān)于資源稅改革問題。中央層級文件已經(jīng)明確，今年煤炭資源稅征收方法將由從量計征改為從價計征。原來從量計征時，每噸煤二、三塊錢，焦煤是一噸八塊錢。經(jīng)過這么多年，幾十塊錢一噸的煤已經(jīng)成了幾百塊、甚至曾近千元一噸。如果從價計征，假定5%稅率，那么一噸要幾十塊錢，是原來稅負(fù)十倍左右。煤炭企業(yè)說這樣改革我們受不了，全行業(yè)要虧損。這個理解其實是片面的，增加的稅負(fù)不是要煤炭企業(yè)自己吸收，而是要在產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行傳導(dǎo)，以經(jīng)濟利益杠桿促進(jìn)資源節(jié)約，這是改革的實質(zhì)。所以今年如果真的在煤炭資源稅改革方面有動作，我國從“煤到電”基礎(chǔ)能源層面應(yīng)將產(chǎn)生新的比價關(guān)系，并應(yīng)推動建立煤電價格聯(lián)動的市場化取向的價格形成機制。這些年我們一方面講科學(xué)發(fā)展、節(jié)能降耗，但電力部門關(guān)鍵的改革寸步未動，這是政府自己的言行悖反。另外，企業(yè)和老百姓對霧霾不滿意，甚至跳著腳來罵人，但一聽說資源稅改革不是減稅而是增稅，特別是改革后煤、電價格可能更貴，就完全不能接受。這又是社會成員訴求與認(rèn)知間的悖反。誰都想過美好生活，誰都不想受霧霾威脅，但節(jié)能降耗減少霧霾排放的事情不光是政府的事，也是企業(yè)和全民的事，我們要理性對待無可回避的相關(guān)改革。在推行資源稅改革過程中，政府一方面要把握改革力度，使多數(shù)企業(yè)經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局，一輪做不到，可以分兩輪，甚至三輪來做，抓住機遇淘汰落后產(chǎn)能，消化過剩產(chǎn)能，促進(jìn)升級換代。另一方面，當(dāng)基礎(chǔ)物價提高傳導(dǎo)到最終消費品時，政府要及時提高低保標(biāo)準(zhǔn)，讓最低收入階層實際生活水平不下降，中等收入階層以上調(diào)整自己的消費習(xí)慣，轉(zhuǎn)向低碳生活，這正是可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該形成的局面。從資源稅的相關(guān)爭議看改革雖然艱難，但今年已列入工作議程要求適時推進(jìn)，我們將拭目以待。

關(guān)于房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅改革。這兩項都是重大改革事項。關(guān)于房地產(chǎn)稅改革，上海、重慶兩地試點之后，目前沒有看到繼續(xù)推開?，F(xiàn)要通過“立法先行”來考慮適時推進(jìn)，《決定》明確要求加快立法，但目前還不能指望它能迅速完成進(jìn)而給地方政府提供財力支撐。關(guān)于環(huán)境稅改革，主要是實行費改稅，但未來應(yīng)不排除學(xué)習(xí)歐元區(qū)對碳排放征稅來實施環(huán)境保護。這兩個改革都需要加快立法，但估計年內(nèi)不會有實際動作，因為來不及走完立法程序。

關(guān)于預(yù)算管理改革。明確指出要實行跨年度滾動預(yù)算。多年前我在美國做訪問學(xué)者時，注意到美國聯(lián)邦政府預(yù)算一編就是5年，每年往前滾動一年編制預(yù)算。好處是有利于瞻前顧后，綜合平衡，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是較科學(xué)的編制模式?，F(xiàn)在我國將搞3年期滾動的跨年度預(yù)算，從中央級開始試編，同時鼓勵部分地方政府也先行先試。還有《預(yù)算法》修訂，明確要往前推。地方債陽光化以及政府與社會資本合作機制，在《預(yù)算法》修訂時候應(yīng)該有所表述或作出呼應(yīng)。轉(zhuǎn)移支付也需要改進(jìn)，應(yīng)提升一般性轉(zhuǎn)移支付比重，專項轉(zhuǎn)移支付要盡可能整合減并，其比重要往下調(diào)。專項轉(zhuǎn)移支付資金不應(yīng)再附加條件要地方配套，那實際上是逼著地方特別是欠發(fā)達(dá)的地方弄虛作假，是政府公權(quán)體系運作的一種扭曲，會把局面弄得更加紊亂，不符合現(xiàn)代國家治理的要求。

關(guān)于構(gòu)建信息系統(tǒng)。朱镕基同志當(dāng)總理的時候，明確地啟動了十幾個政府金字號工程，比如“金財”是講財政部門，“金稅”講稅務(wù)部門，“金農(nóng)”一聽就是農(nóng)業(yè)，“金水”就是水利部門，“金盾”講公安，“金審”講審計，“金關(guān)”講海關(guān)……，各部門的工作都有一些進(jìn)展，但至今相互之間沒有打通。各個掌握信息的主體，還是傾向于把信息控制在“孤島狀態(tài)”，誰都不愿意與其他部門分享，以求表現(xiàn)自己的“獨特價值”。其實，只有信息共享才能作出科學(xué)合理的決策。比如說不動產(chǎn)信息，現(xiàn)在還沒有實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)和全面反映，信息呈碎片化狀態(tài)，談何房地產(chǎn)調(diào)控科學(xué)決策和國家治理現(xiàn)代化？現(xiàn)在中央明確國土資源部牽頭九部委協(xié)同，2018年全國的不動產(chǎn)要形成全面信息聯(lián)網(wǎng)，城鎮(zhèn)區(qū)域要更靠前完成。不動產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)是不是跟現(xiàn)在房地產(chǎn)稅加快立法及其后的制度運行有聯(lián)系呢，顯然是這么一套關(guān)聯(lián)。要形成公共事務(wù)科學(xué)設(shè)計政策、作出決策的信息支撐平臺，必須打破所有部門單位的信息壁壘，形成更有效率、更多側(cè)重績效追求的政府統(tǒng)一調(diào)控管理局面。endprint

總而言之，全面改革需要“啃硬骨頭”。中央、地方政府站在新的歷史起點上，面臨克難攻堅的一系列挑戰(zhàn)。要認(rèn)清大局，沉著應(yīng)對，研判和掌握好改革的方案、節(jié)奏和火候，結(jié)合各部門、各地發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)位特點爭取有所作為。需要強調(diào)的是，在推進(jìn)重大改革上，中央部署出來以后要按照中央的決策來做，不要搶跑，但又需要鼓勵和推進(jìn)大思路之下必要的先行先試。作為運行一線的地方領(lǐng)導(dǎo)，處于矛盾交匯點，在具體的轄區(qū)舞臺上，要善于處理一系列復(fù)雜問題，把握好自己的作為空間，發(fā)揮好應(yīng)有的能動作用。

What to Prepare for the New Round of Fiscal and Taxation System Reform

——A Trial Interpretation on the Decision by the Third Plenary Meeting

of the 18th Party Central Committee and Relevant Spirits

of This Year's NPC &CPPCC

Jia Kang

（Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，P. R. China，Beijing 100142，China）

Abstract： On the third meeting of the Central Party Leading Group on Comprehensively Deepening of Reform， which was held a few days ago， fiscal and taxation system reform was deliberated as a key issue. The meeting also passed in principle the General Plan for Deepening Fiscal and Taxation System Reform. This general plan was universally considered as one of the important measures within this year to practice the Decision by the third plenary meeting of the 18th Party Central Committee. Fiscal and taxation system reform is one of the highlights which ranks top in this round of comprehensive reform， and the meeting could be defined as a prelude for its new round of deepening. In this article， the author interpreted its relevant macro-background， as well as several critical happenings starting from this year， on the basis of comprehending the Decision and the spiritual clues of this year's NPC &CPPCC.

Key words： fiscal and taxation system reform；modern state governance；modern market system；modern fiscal system

（責(zé)任編輯：張丹郁）endprint