“后土地財政”時期地方政府負債風險與對策研究

摘 要：在土地財政逐步退出階段，依賴土地經(jīng)濟的財政增長模式已經(jīng)不可持續(xù)，但地方政府的債務問題依舊存在且風險日益凸顯。后土地財政時期地方政府負債的成因是：現(xiàn)行財政體制中財權與事權不匹配，地方政府職能轉變不到位；政府間財政轉移支付制度尚不規(guī)范，致使地方政府財力不足；預算軟約束激勵了地方政府過度舉債的行為；財政融資方式存在缺陷，投融資渠道單一；地方政府償債能力有限，償債意識淡薄。帶來的風險表現(xiàn)為：地方政府財政收益方式由顯性方式向隱性方式過渡，隱性債務風險難以預料；通過過度舉債彌補財力不足形成長期風險；稅收排擠破壞市場經(jīng)濟的良性循環(huán)，進一步降低政府未來預期的財稅收入和償債能力。為此應完善相關法律法規(guī)，控制地方政府債務數(shù)量，強化償債能力，規(guī)范金融制度。

關鍵詞：土地財政；地方政府；地方債務；地方政府投融資平臺；財政體制改革

中圖分類號：F8 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）03-0048-06

收稿日期：2014-01-08

基金項目：陜西省重點學科西北大學地方政府管理建設項目《陜西省突發(fā)事件應急質量管理體系研究》（12JK0064）階段性成果。

作者簡介：辛昱辰，男，西北大學公共管理學院博士研究生，主要從事地方政府經(jīng)濟管理研究。

“土地財政”是近年來伴隨我國土地出讓制度而出現(xiàn)的，其形成與我國現(xiàn)行的財政制度、稅收制度、預算管理制度以及土地產(chǎn)權制度等有著密切的聯(lián)系。這一經(jīng)濟模式在一定階段可以增加地方政府的財政收入，推動地方經(jīng)濟建設的快速發(fā)展。但從長遠的角度看，這種模式屬于政府的短期行為。如果說“土地財政”是以土地收入為主要來源的財政增長方式，那么“后土地財政”可以看做是不再以土地收入作為財政增長的主要方式。近年來隨著國家宏觀經(jīng)濟調控和相關政策的變化，房地產(chǎn)調控和相關土地政策制定的效果越來越顯著，從而直接導致土地收益銳減，與土地相關的稅費收入也隨之減少，更嚴重的是地方債務風險也隨著土地經(jīng)濟的改變隨之而來，進而影響地方經(jīng)濟的發(fā)展。

一、地方政府的財政收入與債務現(xiàn)狀

我國自1994年實行分稅制改革后，地方經(jīng)濟增長方式逐步形成了以地方政府為主導、以土地資本化以及房地產(chǎn)業(yè)為中心的經(jīng)濟增長格局，促生了土地經(jīng)濟的形成，產(chǎn)生了所謂的“土地財政”。而土地財政占地方財政決算收入的比重大致經(jīng)歷了初期、中期和后期三個大的變化階段。財政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計測算，從1994年到2000年，這一時期土地出讓金占地方財政決算收入的比重大致為6.94%，土地財政對地方經(jīng)濟的影響不大，這一階段可以看成是土地財政發(fā)展的初期（見表1）。從2001年至2011年，這一時期土地出讓金占地方財政決算收入的比重已經(jīng)達到66.73%，相比前一階段增長了10倍左右，主要原因在于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及城市住房商品化改革使土地出讓金發(fā)展迅速。截至2011年，財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示中國的城鎮(zhèn)化率已達到51.27%，城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展促使地方政府對土地壟斷供給產(chǎn)生過度依賴，造就了土地財政的繁榮時期，并且已經(jīng)成為地方政府財政收入的主要來源，可以看成是土地財政發(fā)展的繁榮階段（見表2）。從2011年至今，隨著中央政策的改革和宏觀經(jīng)濟的調整，土地資源逐漸走向枯竭，土地出讓金占地方財政決算收入的比重又重新開始回落，這一時期可以看做是土地財政的退出階段，也可以看成是“后土地財政”時期。

表1 土地財政發(fā)展初期地方財政收入及支出差

表2 土地財政發(fā)展中期地方財政收入及支出差額

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2012年《中國統(tǒng)計年鑒》整理。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，在土地財政繁榮時期，地方政府以土地出讓收益擴大公共支出，進行大規(guī)模的投融資和基礎設施建設來提高財政收入和促進經(jīng)濟增長。但是地方政府財政收入與支出的差額卻形成很大的空缺，導致地方財政收支嚴重不平衡。后土地財政時期的到來，土地出讓金的減少使得地方政府的財政收入降低，地方財政逐漸出現(xiàn)收支差額巨大，入不敷出的財政困局，地方政府如要維持財政收入并且保持公共支出規(guī)模的連續(xù)性，就必須以舉借債務作為彌補地方政府財力不足的主要方式。

國家審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月，我國地方政府負債總額已達到17.66萬億元，其中包括地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及可能承擔一定救助責任的債務分別為10.17萬億元、2.77萬億元和4.72萬億元。其中從政府層級上看，省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務分別為1.84萬億元、4.61萬億元、3.60萬億元和3.12萬億元。從舉借主體上看，融資平臺公司、政府部門機構以及經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，債務舉借分別為4.54萬億元、3.38萬億元和17.87萬億元。從債務資金來源上看，銀行貸款、BT及發(fā)行債券是政府負有償還責任債務的主要來源，債務分別為5.45萬億元、1.30萬億元和1.67萬億元。從未來償債年度上看，從2014年到2018年五年間政府負有償還責任的債務分別占21.89%、17.06%、11.58%、7.79%和18.76%[1]。如此巨大的地方負債規(guī)模是值得警惕的，巨大的債務可能使地方政府陷入財政困局和債務風險當中，還可能轉化為金融風險，對金融市場以及社會穩(wěn)定都會造成嚴重影響。

二、后土地財政時期地方政府負債的成因與風險分析

（一）成因分析

1. 現(xiàn)行財政體制中財權與事權不匹配，地方政府職能轉變不到位。我國自1994年實行分稅制改革后，中央與地方在事權與財權上做了明確的劃分，基本確立了分稅體制的基本框架，但此體制存在的最大問題是在執(zhí)行過程中財權層層上移，事權層層下放，這就導致地方政府的財權與事權存在嚴重不匹配的現(xiàn)象。地方政府在財權減少事權增大的情況下，本級財力不能滿足政府財政支出，加之地方政府財政自給能力不足，為了持續(xù)發(fā)展地方經(jīng)濟建設，只能通過舉債融資來滿足經(jīng)濟發(fā)展需求，這勢必會產(chǎn)生一定的體制失范，這種失范便為地方政府的舉債提供了彈性空間，這是導致地方債務問題的根本原因之一。中央政府與地方政府的財權與事權不匹配、事權劃分不清晰，影響到各級地方政府之間的事權劃分也模糊不清，事權越位錯位現(xiàn)象普遍存在。進而對財權產(chǎn)生影響，地方政府在財政支出壓力增大的情況下，只能依靠舉借債務來緩解，導致負債規(guī)模增加，債務擴張迅速。加之地方政府在體制轉軌過程中其政府職能與市場經(jīng)濟的發(fā)展還不相適應，地方政府職能存在經(jīng)濟活動行政化傾向，資源支配能力和掌控規(guī)模過大，并且過多地干預了市場經(jīng)濟活動，這其中就包括利用自身權力對某些不可持續(xù)發(fā)展的項目進行違反市場經(jīng)濟秩序的投資，雖然這種行政干預經(jīng)濟會給地方政府帶來一定的經(jīng)濟收益，增加財政收入，但同時也會擾亂市場經(jīng)濟環(huán)境，對市場經(jīng)濟的正常運行造成影響。其次，體制轉軌過程中，地方政府的職能還決定了國有企業(yè)、金融機構等對地方政府債務的轉嫁?，F(xiàn)行體制下的國有企業(yè)改革不徹底，使之隨時面臨改制、重組或破產(chǎn)的風險，這就使得地方政府還需顧及和承攬國有企業(yè)的一些事項，包括所產(chǎn)生的債務虧損、資金償還、職工養(yǎng)老等后續(xù)問題，最終變成地方政府的債務。據(jù)國家審計署統(tǒng)計，截至2013年6月，地方政府在負有承擔責任上的債務達到4.72萬億元。而金融管理在體制轉軌中同樣也存在問題，當前我國的金融管理機構長期擔負著某些政策性職責，諸如政府、企業(yè)與銀行三者之間的特殊關系，當企業(yè)在市場經(jīng)濟中出現(xiàn)危機或困境時，地方政府作為企業(yè)的擔保向銀行貸款，但是由于政府職能轉變不到位以及相關職能的缺失，在信貸、風險以及資金運用等方面存在嚴重約束不足、盲目投資、行為不規(guī)范等問題，致使政府擔保下的投資貸款易變?yōu)椴涣假Y產(chǎn)，而一旦投資貸款產(chǎn)生資金斷裂或債務風險，直接會對銀行甚至金融系統(tǒng)產(chǎn)生危機，此時地方政府要維持經(jīng)濟發(fā)展的正常穩(wěn)定，就必須接受并且轉接這種風險和債務，這就導致地方政府債務規(guī)模和風險的不斷增加，對地方政府負債化解造成影響。endprint

2. 政府間財政轉移支付制度尚不規(guī)范，致使地方政府財力不足。目前，中央政府與地方政府間尚未建立起規(guī)范的財政轉移支付制度，而財政轉移支付主要是為了解決地區(qū)間財力配置不均衡，地方政府財政自給能力有限等難以維持經(jīng)濟發(fā)展增長速度這一問題。但在實際的操作過程中，受中央轉移支付制度建設進程的制約和影響，政府間財政轉移支付尚存在不規(guī)范的地方。首先，缺乏相關法律法規(guī)為財政轉移支付做保障。當前我國的財政轉移支付制度并沒有一套專業(yè)的財政轉移支付法律作為保障，而只是依靠一些相關的規(guī)章政策來執(zhí)行，這就使財政轉移支付制度在決策和撥付款時存在較大的隨意性。尤其表現(xiàn)在省級政府往下的財政轉移支付上，由于缺乏監(jiān)督機制，中央政府的資金轉移到省級政府時，再由省級政府向下級地方政府轉移支付時往往存在資金占用、挪用或者截留等失控問題，致使下級地方政府不能及時得到所需的撥付資金或是獲得極少的支付資金，地方政府只能依靠外債來解決財政不足的問題。其次，財政轉移支付的分配依據(jù)和測算體系也存在問題，不夠合理。財政轉移支付在測算對象和支付資金額度上，缺乏科學合理以及完整的計算方式。因此，在資金轉移支付時，往往獲得轉移資金多的地方對資金的使用率偏低，而少量獲得或是沒有獲得轉移資金的地方又因為資金不能滿足發(fā)展需求轉而繼續(xù)依靠過度舉債來維持，這種不科學不合理的轉移支付方式不僅不能達到以均衡為目的的資金轉移支付反而會加劇地區(qū)間的貧富差距。

3. 預算軟約束激勵了地方政府過度舉債的行為。政府制定預算的目的主要是規(guī)范政府財政的收支活動，對政府的經(jīng)濟行為產(chǎn)生約束，防止地方政府對財政資金的低效使用。但由于存在預算軟約束，從而激勵了地方政府過渡舉債的行為，以各種名義舉借了大量債務。所謂預算軟約束是指當?shù)胤秸霈F(xiàn)財政困境時，中央政府會對地方政府提供一定額度的資金來援助地方政府緩解因財政不足引發(fā)的地方經(jīng)濟發(fā)展緩慢問題[2]。但在這場博弈中，地方政府往往認為一切經(jīng)濟后果最后都會由中央政府來承擔，因此便會過度舉債，從而使中央政府處于被動狀態(tài)，形成預算軟約束。這種行為正是因為預算約束的缺失使得地方政府的債務管理一開始便不在預算管理的范疇內，加之缺乏法律的約束和透明的監(jiān)督體系，這就使得地方政府過度舉債的行為不受預算監(jiān)控，變相地激勵了地方政府隱性債務規(guī)模的擴大和程度的加深，致使大量的債務留存于預算范圍之外，規(guī)避了現(xiàn)有預算法律的約束。再加上地方政府自身存在多頭舉債，管理松弛，低估風險等問題，使得地方政府在舉債過程中對債務規(guī)模的大小、結構以及風險預警等缺乏考慮，缺乏強有力的監(jiān)督機制而只是流于形式，致使地方政府債務混亂難以化解。

4. 財政融資方式存在缺陷，投融資渠道單一。政府投融資體制不健全也是地方政府負債規(guī)模不斷擴大的主要成因。地方政府財政融資渠道類型很多，諸如財政撥款、資源性融資和債務性融資等，但地方政府真正采用的融資渠道卻比較單一，雖然財政撥款和資源性融資也是地方政府資金來源的重要方式，但對地方政府資金缺口的緩解卻微不足道，而債務性融資卻能做到緩解財政資金不足的問題。我國《預算法》規(guī)定地方政府無權利發(fā)行地方債劵募集資金，但地方政府為了緩解資金不足只能變相依靠投融資平臺來解決。地方政府投融資平臺是由地方政府或其下屬機構出資募建，通過投融資平臺以政府財政收入、土地出讓權以及其它資產(chǎn)等向銀行抵押借貸資金，并且以政府信用做為借貸擔保，其借貸資金一部分用于基礎設施建設和地方經(jīng)濟發(fā)展，另一部分還可以通過投融資平臺繼續(xù)投資地產(chǎn)等其它項目從而獲得收益。但是在實際的運行中，雖然近年來地方政府以土地為資本得到了大量投融資和債務擔保，并且依靠投融資平臺獲得了大量的資金來源。但是，土地畢竟屬于一種稀缺資源，是不能長久作為投融資債務進行擔保的。并且地方投融資平臺又主要以向銀行等金融機構貸款為主要方式，因為存在政府信用作為擔保，所以地方投融資平臺取得銀行貸款是比較容易的，但問題在于地方政府投融資平臺的投資項目、方式和范圍比較空泛單一，投融資的主要方式還是集中在以房地產(chǎn)為主的項目上，以地產(chǎn)收益來保障地方政府財政收入和償還銀行貸款資金。對于其他投資項目又缺乏分析和可行性考察，投融資的監(jiān)管也形同虛設，政府的職能同時又決定政府不能過多插手干預市場經(jīng)濟競爭，而地產(chǎn)收益又容易受國家宏觀經(jīng)濟和政策調控的影響，致使許多政府投資因競爭失利或投資失誤致使大量不良資產(chǎn)轉變?yōu)檎畟鶆?，這對地方經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展是極為不利的，最終還會導致地方政府的債務危機。

5. 地方政府償債能力有限，償債意識淡薄。國家審計署公布的《全國政府性債務審計結果》報告顯示，截至2013年6月底全國地方政府性債務余額達到10.17萬億元，而從2014年到2017年政府債務到期的比例將分別為21.89%、17.06%、11.58%和7.79%，如此巨大的償債規(guī)模使地方政府面臨巨大的債務壓力。而地方政府的償債能力是與政府舉債規(guī)模、額度、周期、資金使用及回收等相關聯(lián)的，在地方政府財政收入有限的情況下，要想如期對債務進行償還，政府投資項目所取得的收益便是償還債務的主要來源。但問題在于，政府投資項目效益低，所得收益不高，債務的償還資金無法從投資項目收益中獲取，這對地方財政如期償債形成巨大壓力。政府投資項目效益高，則政府收益所得新增資金中的大部分又要用于債務的到期償還，當大量資金用于債務償還后，所剩的資金又不足以支持地域范圍內其他新建項目的資金需求。如此地方政府只能又借貸新債務來緩解資金短缺，最終陷入不斷以借新債還舊債的惡性循環(huán)當中。加之地方政府的舉債缺乏科學合理的債務規(guī)劃，只意識到以政府信用作為舉債擔保，以解決當前財政困境為目的，最終后果由中央負責的心態(tài)而過度舉債，這種意識偏差導致地方政府在償債能力上無壓力，對舉債投資項目的方向、效益等不做分析，缺乏投資監(jiān)管。資金的挪用、濫用現(xiàn)象普遍，造成資金使用效率底下。這不僅不能帶來預期的效果反而會使資金不能按時回收從而形成債務壓力，當真正發(fā)生大的債務危機時地方政府只能逃避或求助于中央政府，致使地方債務最終變成中央債務。endprint

（二）風險分析

1. 地方政府財政收益方式由顯性方式向隱性方式過渡，隱性債務風險難以預料。據(jù)2012年中國統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，地方政府的隱性債務規(guī)模已經(jīng)超過了8.7萬億元，其規(guī)模大約占總GDP的20%至25%，地方債務率超過風險警戒線。由此可見地方政府債務的隱性化程度已經(jīng)非常高了。對于地方政府而言，在后土地財政時期，解決地方政府負債的最好辦法就是通過重復經(jīng)濟建設來刺激市場從而延續(xù)土地經(jīng)濟收益的老套路。這其中最主要的隱性措施就是大量拆遷重復建設，加大拆遷力度并且擴大城市房屋的拆遷規(guī)模，通過不斷的拆遷增加市民對住房的剛性需要。這種重復拆遷看似是以城市規(guī)劃建設為目的，但實際上是地方政府經(jīng)濟收益由顯性向隱性過渡的一種方式。對于地方政府而言，這種方式不僅可以增加財政收入同時還可以提高政績，并且還可以改善城市發(fā)展以及居民住宅環(huán)境，可謂一舉多得。當前我國各級地方政府多以這種重復拆遷作為解決政府財政困局的主要方式。但是這種擴大拆遷、重復拆遷極易產(chǎn)生社會矛盾風險。據(jù)國家民政局統(tǒng)計，諸如拆遷糾紛這類社會矛盾，每年上訪的案件已經(jīng)占據(jù)司法訴訟案件的一半以上，這也表明當下這種局勢的嚴峻性。隨著拆遷規(guī)模的擴大，被拆遷的人員也不再局限于以往的單一拆遷戶，而是涉及更多類型的人群，這些人群通過集體上訪等方式不斷把事件擴大，制造負面新聞，挑動社會關注，這種不確定性和擴散性增加了地方政府事前不可預料的風險。這是社會矛盾的預警表現(xiàn)，必須要警惕由重復拆遷引發(fā)的社會矛盾風險。

2. 通過過度舉債彌補財力不足形成債務的長期風險。防范債務風險的首要前提是將債務控制在地方政府可承債能力范圍內。近年來過度舉債一直是地方政府彌補財政不足的重要方式之一，土地經(jīng)濟收益的減少勢必會加重地方政府對債務的依賴。債務的實質是稅收的延期，是一種對未來收入的透支。因過度舉債而使經(jīng)濟瀕于崩潰的案例很多，所以將債務資金用于理性的投資才是政府償債能力的根本保障。而當前地方政府不論是在顯性債務還是隱性債務變相使用問題上都存在信息不對稱、監(jiān)督不到位等諸多問題，根本無法保障地方政府債務真實的理性行為，從而埋下債務風險的隱患。當下，地方政府彌補財政困局的隱性融資行為一直存在，諸如信托投資公司、城市建設投資公司以及企業(yè)債券發(fā)行等形式的“多頭融資，多方舉債”已經(jīng)成為地方政府舉借債務的基本方式。這些投融資而來的地方債務方式隨意，程序無序，金額巨大，并且對債務的真實性往往無法做到正確的反映，加之缺乏有效的監(jiān)督管理體制，致使地方政府對于這些投資舉債并無監(jiān)督和約束，這就極易造成債務數(shù)額失控，濫用公債的風險隱患加劇。地方政府又缺乏有效的、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展循環(huán)方式，從而以未來的財政透支實現(xiàn)當下經(jīng)濟建設的短期繁榮，這種做法表面反映為政府債務問題，實質是產(chǎn)生債務的長期風險，從而使地方政府陷入更深的財政困境當中。

3. 稅收排擠破壞市場經(jīng)濟的良性循環(huán)，從而進一步降低政府未來預期的財稅收入和償債能力。稅收排擠是指在一些稅源相對匱乏的地區(qū)，當?shù)卣疄榱丝焖佾@得稅收，變相增加財稅收益而使資本遭到驅逐的一種短視行為。稅收排擠與稅收競爭不同的是稅收競爭是各地方政府利用自身的優(yōu)勢并且以各種優(yōu)惠條件來吸引資本，從而增加本地的財稅收入。而稅收排擠的實質則是地方政府為了快速增加財政收入對本地區(qū)部分企業(yè)以提前征稅、加大稅費力度或提高稅費懲罰額度等措施，不惜將資本排擠驅逐出本地區(qū)或者資本市場來增加財稅收入的短視行為。這種依靠稅收排擠而快速增加財政收入的行為方式本身是惡性的、非理性的，稅收排擠會導致諸多問題和風險，其中最嚴重的就是破壞市場經(jīng)濟的良性循環(huán)。企業(yè)是市場經(jīng)濟發(fā)展和循環(huán)的基礎，它不僅與經(jīng)濟發(fā)展息息相關，而且還解決了大量的就業(yè)問題。稅收排擠對企業(yè)資本的驅逐不僅會限制企業(yè)的發(fā)展，減少就業(yè)的創(chuàng)造機會，更會直接影響經(jīng)濟發(fā)展的增進從而減少政府的財政收入。此外，稅收排擠還會加重人民對政府的依賴，就業(yè)機會的減少致使更多群眾只能依靠政府的補助和救濟才能生活，進而增加政府財政的負擔。同時還損害了社會發(fā)展的公平正義，打擊了投資的積極性，減少了政府未來預期的財稅收入。稅收排擠是后土地經(jīng)濟時期，地方政府為解決負債危機，突破財政困局制約這個瓶頸而產(chǎn)生的一種破壞性的短視行為方式。盡管這種行為可以短期提高地方政府的財稅收益，增加財政收入，緩解債務壓力，彌補因財力不足產(chǎn)生的種種問題，但是這種行為方式本身是對財稅體制的一種破壞，同時也是對市場經(jīng)濟良性循環(huán)的一種損傷。

三、后土地財政時期化解地方政府負債風險的對策

（一）完善法理依據(jù)

要想更好的化解地方政府債務問題，首先，必須有完善的法理依據(jù)做保障，這不僅是市場經(jīng)濟的客觀要求，也是政府解決債務的重要途徑。當前對現(xiàn)有的法律法規(guī)應該進行修改和補充，通過對法律法規(guī)的修改以及對法律空白的必要補充來逐步化解地方政府債務危機[3]。其中包括制定地方政府融資制度、債務償還制度以及債務危機處理化解等的相關法律法規(guī)，尤其是地方政府性債務的管理和問責機制的法律體系的建立，將對地方政府債務實施法制化和規(guī)范化管理發(fā)揮重要作用，確保地方政府債務管理的有效運行。其次，對現(xiàn)行的法律條規(guī)進行適度修改。我國的《擔保法》和《預算法》規(guī)定，地方各級政府不得擅自擔保以及發(fā)行地方債劵。但是在實際中，地方政府既需要資金來發(fā)展地方經(jīng)濟建設，同時又要維護社會發(fā)展的正常運行，《預算法》中地方政府不能擅自發(fā)債的條規(guī)使得地方政府財政捉襟見肘，這就迫使地方政府為了增加財政收入只能依靠其他途徑來獲取收入，地方政府財政收入由顯性向隱性債務的轉變就是其方式之一。在國外實行財政分層的國家中，國外地方政府一般都具有明確的舉債權，特別是在聯(lián)邦制國家，中央政府和各州級政府之間有著明確的財權劃分，各州級政府也都擁有明確的舉債法。其原因在于中央政府認識到地方政府對發(fā)展資金的迫切需求及舉債對發(fā)展本區(qū)經(jīng)濟的積極作用，與其讓地方政府變相舉債與遮掩，不如把舉債表面化、規(guī)范化和法制化。我國需要對現(xiàn)行的法律做出適當?shù)男薷?，其中對于《預算法》中地方政府不能擅自發(fā)債條規(guī)可以先適度修改為地方政府不能以政府名義為任何機構或個人進行承諾或擔保，這樣就可以大大降低地方政府的隱性債務，從法律角度對地方政府隱性債務的數(shù)量和規(guī)模進行限制，便于對地方債務實施監(jiān)督。再次，為財政監(jiān)督立法，目前我國財政監(jiān)督的相關法律還屬于空白階段，如果沒有相對應的法律監(jiān)督作為執(zhí)法依據(jù)，那么對于地方政府債務的規(guī)模、額度、衡量和測算等依然無法得到有效監(jiān)督，無法通過科學合理的方式去解決債務問題。這就迫切需要對財政監(jiān)督立法，以法律來保障財政監(jiān)督的合法性及權威性。endprint

（二）控制債務數(shù)量

地方政府債務實質是政府信用的透支行為。但是地方政府的信用也存在自身的邊際，也就是說地方政府債務存在一定的數(shù)量極限。國家審計署2013年審計報告結果顯示，我國地方政府負債規(guī)模截至2013年6月債務余額共計10.17萬億元，比2010年底增加了3.54萬億元，年增長率為19.97%。一般而言地方政府債務余額是不能超過財政收入總額的。但從國家審計署的審計報告結果中可以看出，我國地方政府的地方債已經(jīng)遠遠突破數(shù)量極限。因此，有必要采取切實舉措來控制地方政府債務突破數(shù)量極限。首先，要推進財政預算管理制度的改革，對債務資金的籌集、使用做到嚴格的核算和審批，建立嚴格的債務控制體系。地方政府在每年度的公共預算編制時，要將地方政府債務的借、用、還款項嚴格納入政府財政預算管理體系，對于下一年度的財政投融資計劃和投資項目預算要嚴格審核并且上報相關權利部門審批核實，同時呈報同級人大批準備案，獲得審批后方能與公共財政預算一同作為財政活動執(zhí)行。將政府的全部收支都納入預算管理不僅使地方政府債務嚴格按照財政預算管理執(zhí)行，同時還接受公眾的監(jiān)督，這也是繼續(xù)深化財政體制改革的重要措施。其次，要建立相配套的債務管理信息披露機制，健全和透明的信息披露機制不僅可以使地方政府了解自己的債務總規(guī)模數(shù)量大小，還可以使中央政府掌握地方政府的債務數(shù)量極限大小，進而對債務做出預警和監(jiān)管反應。使債務在各個環(huán)節(jié)都能變得合理、規(guī)范以及透明，從而對控制債務數(shù)量極限起到監(jiān)管作用。

（三）強化償債能力

當前，地方政府的償債途徑可以總結為三種形式：土地出讓收益、稅費收入、政府投融資項目收益。土地出讓收益主要是以土地抵押貸款為主，但是這種收益容易受國家政策和宏觀經(jīng)濟波動影響，缺乏收益的穩(wěn)定性，而且土地收益也并不全部用于債務的償還，絕大部分還是用于地方經(jīng)濟建設和民生支出。稅收收入對于政府債務的償還也不能起主要作用，政府財政收入來源主要是以政府稅收為主，而當前各級地方政府的財政支出、債務總量和債務規(guī)模早已經(jīng)和政府財政收入不對稱，這就意味著地方政府支出大于收入，在政府收入與政府支出還未達到均衡的狀態(tài)下，以政府稅收來償還債務更是不可能。政府投融資項目的收益其本質是地方政府償還債務的最好方式，用其投融資的收益回報來對債務進行償還本身就是地方政府舉債時的基本用意，但問題在于政府投融資下的許多項目本身就存在問題，加之相關的管理和監(jiān)督等問題，其項目本身的收益就具有不確定性，就算投融資項目獲得收益，由于缺乏相關的償債機制和薄弱的償債意識，項目資金也會被政府挪用或占用，從而降低了政府債務償還能力。

國家審計署報告結果顯示，截至2013年6月底，全國各級地方政府的債務總余額共計20.65萬億元，負有擔保責任債務2.49萬億元，可能承擔一定救助責任債務6.56萬億元，其中5.45萬億元來自銀行貸款，并用于市政建設、交通運輸和土地收儲支出等。這些投資項目均屬于長期投資建設，其投資收益并不是短期就能夠見效。而全國地方政府總債務特點又是以短期債務和中期債務為主，債務投資回收期和項目的期限結構產(chǎn)生了錯位，致使債務償還金無法按期償還，這從根本上降低了政府償還債務的能力。所以要加強地方政府的償債能力，就必須制定嚴格的償債準備金制度以及明確償債責任人制度。所謂償債準備金是指地方政府在每年的財政預算中根據(jù)當年的政府債務專項預留的債務資金，用于防止債務到期對地方政府正常財政預算的沖擊，同時也是一種強化政府償債能力的重要措施。在償債責任人制度上，要按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則建立債務償債機制，防止為追求政績盲目舉債到期卻無人償還現(xiàn)象，明確舉債主體的責任，制定相關法律，對到期應該償還的債務，經(jīng)鑒定如有問題或屬于失誤致使債務無法到期償還責任人應承擔相應的法律責任，使償債責任落實到實處。

（四）規(guī)范金融制度

金融市場主要是為實體經(jīng)濟提供資金支持的，當政府投融資行為大規(guī)模擠占金融市場后必然會對實體經(jīng)濟的正常融資造成影響。假如地方政府債務持續(xù)擴大超出金融市場的承載范圍，必然會對金融市場產(chǎn)生破壞，導致實體經(jīng)濟融資困難，而實體經(jīng)濟的問題又會導致經(jīng)濟結構扭曲，進而影響就業(yè)及收入分配等一系列連鎖反應，最終會造成經(jīng)濟的重大損失。2013年國家審計報告顯示，70%以上的投融資貸款資金來自以銀行為主的金融機構。這表明地方政府債務規(guī)模與金融機構之間存在著巨大的關系，要控制地方政府債務就必須對金融機構進行規(guī)范。首先，嚴格從源頭上控制金融機構信貸流向地方政府的資金。要對地方政府投融資平臺項目的貸款進行具體認真地考核，包括收益性和政府償還的可能性。其次，金融機構要建立與地方政府融資平臺相適應的規(guī)范管理體制，金融機構中最需規(guī)范的是銀行貸款，對于地方政府的銀行貸款必須做到像私人企業(yè)貸款那樣嚴格的審批制度，而不是只靠政府信用做擔保。對已發(fā)放的貸款項目要對資金流動與地方經(jīng)濟發(fā)展趨勢做整體分析、評估、監(jiān)督和預測，要建立一套既能符合地方政府債務實際狀況又能防范金融機構風險的防控體系。

四、結語

對于任何事物和問題的分析都要具有辯證的思維，對地方政府因財政困局引起的債務問題也同樣要做到具體問題具體分析，對于地方債務促進地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，推動民生建設等積極作用要給予肯定。但是對于經(jīng)濟發(fā)展而言，經(jīng)濟學講究的是邊際與均衡，地方政府對財政擴張必須要有法可依，要有數(shù)量邊界，要有償還能力以及金融市場做支撐。地方政府債務就好比一個人的身體，永遠存在自身的極限，是不能過度透支的，假如無限地透支就會威脅生命的安全，地方政府債務也一樣，過度的債務透支短期變現(xiàn)為金融的透支，而長期則會造成國力的透支，更會扭曲國民經(jīng)濟結構，最終引發(fā)全面的經(jīng)濟危機和政治危機。地方債問題實際上是財政改革和金融改革的結合問題，但同時也是經(jīng)濟結構調整的最佳切入點，由此切入點入手，規(guī)范財政治理，整頓金融秩序，最后落實行政體制改革，保證中央集權與地方積極性的辯證統(tǒng)一以及調結構與穩(wěn)增長和保就業(yè)的辯證統(tǒng)一，這樣才能一舉扭轉化解地方政府因財政困局引起的債務被動局面。

參考文獻：

[1]中華人民共和國審計署.全國政府性債務審計結果（2013年第32號公告）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html.

[2]伏玉林.地方政府債務困境的實質[J].探索與爭鳴，2012（2）：51-54.

[3]陳 凡.財政分權框架下的地方政府債務問題研究[J].發(fā)展研究，2012（12）：60-63.

責任編輯 莫仲寧endprint

（二）控制債務數(shù)量

地方政府債務實質是政府信用的透支行為。但是地方政府的信用也存在自身的邊際，也就是說地方政府債務存在一定的數(shù)量極限。國家審計署2013年審計報告結果顯示，我國地方政府負債規(guī)模截至2013年6月債務余額共計10.17萬億元，比2010年底增加了3.54萬億元，年增長率為19.97%。一般而言地方政府債務余額是不能超過財政收入總額的。但從國家審計署的審計報告結果中可以看出，我國地方政府的地方債已經(jīng)遠遠突破數(shù)量極限。因此，有必要采取切實舉措來控制地方政府債務突破數(shù)量極限。首先，要推進財政預算管理制度的改革，對債務資金的籌集、使用做到嚴格的核算和審批，建立嚴格的債務控制體系。地方政府在每年度的公共預算編制時，要將地方政府債務的借、用、還款項嚴格納入政府財政預算管理體系，對于下一年度的財政投融資計劃和投資項目預算要嚴格審核并且上報相關權利部門審批核實，同時呈報同級人大批準備案，獲得審批后方能與公共財政預算一同作為財政活動執(zhí)行。將政府的全部收支都納入預算管理不僅使地方政府債務嚴格按照財政預算管理執(zhí)行，同時還接受公眾的監(jiān)督，這也是繼續(xù)深化財政體制改革的重要措施。其次，要建立相配套的債務管理信息披露機制，健全和透明的信息披露機制不僅可以使地方政府了解自己的債務總規(guī)模數(shù)量大小，還可以使中央政府掌握地方政府的債務數(shù)量極限大小，進而對債務做出預警和監(jiān)管反應。使債務在各個環(huán)節(jié)都能變得合理、規(guī)范以及透明，從而對控制債務數(shù)量極限起到監(jiān)管作用。

（三）強化償債能力

當前，地方政府的償債途徑可以總結為三種形式：土地出讓收益、稅費收入、政府投融資項目收益。土地出讓收益主要是以土地抵押貸款為主，但是這種收益容易受國家政策和宏觀經(jīng)濟波動影響，缺乏收益的穩(wěn)定性，而且土地收益也并不全部用于債務的償還，絕大部分還是用于地方經(jīng)濟建設和民生支出。稅收收入對于政府債務的償還也不能起主要作用，政府財政收入來源主要是以政府稅收為主，而當前各級地方政府的財政支出、債務總量和債務規(guī)模早已經(jīng)和政府財政收入不對稱，這就意味著地方政府支出大于收入，在政府收入與政府支出還未達到均衡的狀態(tài)下，以政府稅收來償還債務更是不可能。政府投融資項目的收益其本質是地方政府償還債務的最好方式，用其投融資的收益回報來對債務進行償還本身就是地方政府舉債時的基本用意，但問題在于政府投融資下的許多項目本身就存在問題，加之相關的管理和監(jiān)督等問題，其項目本身的收益就具有不確定性，就算投融資項目獲得收益，由于缺乏相關的償債機制和薄弱的償債意識，項目資金也會被政府挪用或占用，從而降低了政府債務償還能力。

國家審計署報告結果顯示，截至2013年6月底，全國各級地方政府的債務總余額共計20.65萬億元，負有擔保責任債務2.49萬億元，可能承擔一定救助責任債務6.56萬億元，其中5.45萬億元來自銀行貸款，并用于市政建設、交通運輸和土地收儲支出等。這些投資項目均屬于長期投資建設，其投資收益并不是短期就能夠見效。而全國地方政府總債務特點又是以短期債務和中期債務為主，債務投資回收期和項目的期限結構產(chǎn)生了錯位，致使債務償還金無法按期償還，這從根本上降低了政府償還債務的能力。所以要加強地方政府的償債能力，就必須制定嚴格的償債準備金制度以及明確償債責任人制度。所謂償債準備金是指地方政府在每年的財政預算中根據(jù)當年的政府債務專項預留的債務資金，用于防止債務到期對地方政府正常財政預算的沖擊，同時也是一種強化政府償債能力的重要措施。在償債責任人制度上，要按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則建立債務償債機制，防止為追求政績盲目舉債到期卻無人償還現(xiàn)象，明確舉債主體的責任，制定相關法律，對到期應該償還的債務，經(jīng)鑒定如有問題或屬于失誤致使債務無法到期償還責任人應承擔相應的法律責任，使償債責任落實到實處。

（四）規(guī)范金融制度

金融市場主要是為實體經(jīng)濟提供資金支持的，當政府投融資行為大規(guī)模擠占金融市場后必然會對實體經(jīng)濟的正常融資造成影響。假如地方政府債務持續(xù)擴大超出金融市場的承載范圍，必然會對金融市場產(chǎn)生破壞，導致實體經(jīng)濟融資困難，而實體經(jīng)濟的問題又會導致經(jīng)濟結構扭曲，進而影響就業(yè)及收入分配等一系列連鎖反應，最終會造成經(jīng)濟的重大損失。2013年國家審計報告顯示，70%以上的投融資貸款資金來自以銀行為主的金融機構。這表明地方政府債務規(guī)模與金融機構之間存在著巨大的關系，要控制地方政府債務就必須對金融機構進行規(guī)范。首先，嚴格從源頭上控制金融機構信貸流向地方政府的資金。要對地方政府投融資平臺項目的貸款進行具體認真地考核，包括收益性和政府償還的可能性。其次，金融機構要建立與地方政府融資平臺相適應的規(guī)范管理體制，金融機構中最需規(guī)范的是銀行貸款，對于地方政府的銀行貸款必須做到像私人企業(yè)貸款那樣嚴格的審批制度，而不是只靠政府信用做擔保。對已發(fā)放的貸款項目要對資金流動與地方經(jīng)濟發(fā)展趨勢做整體分析、評估、監(jiān)督和預測，要建立一套既能符合地方政府債務實際狀況又能防范金融機構風險的防控體系。

四、結語

對于任何事物和問題的分析都要具有辯證的思維，對地方政府因財政困局引起的債務問題也同樣要做到具體問題具體分析，對于地方債務促進地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，推動民生建設等積極作用要給予肯定。但是對于經(jīng)濟發(fā)展而言，經(jīng)濟學講究的是邊際與均衡，地方政府對財政擴張必須要有法可依，要有數(shù)量邊界，要有償還能力以及金融市場做支撐。地方政府債務就好比一個人的身體，永遠存在自身的極限，是不能過度透支的，假如無限地透支就會威脅生命的安全，地方政府債務也一樣，過度的債務透支短期變現(xiàn)為金融的透支，而長期則會造成國力的透支，更會扭曲國民經(jīng)濟結構，最終引發(fā)全面的經(jīng)濟危機和政治危機。地方債問題實際上是財政改革和金融改革的結合問題，但同時也是經(jīng)濟結構調整的最佳切入點，由此切入點入手，規(guī)范財政治理，整頓金融秩序，最后落實行政體制改革，保證中央集權與地方積極性的辯證統(tǒng)一以及調結構與穩(wěn)增長和保就業(yè)的辯證統(tǒng)一，這樣才能一舉扭轉化解地方政府因財政困局引起的債務被動局面。

參考文獻：

[1]中華人民共和國審計署.全國政府性債務審計結果（2013年第32號公告）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html.

[2]伏玉林.地方政府債務困境的實質[J].探索與爭鳴，2012（2）：51-54.

[3]陳 凡.財政分權框架下的地方政府債務問題研究[J].發(fā)展研究，2012（12）：60-63.

責任編輯 莫仲寧endprint

（二）控制債務數(shù)量

地方政府債務實質是政府信用的透支行為。但是地方政府的信用也存在自身的邊際，也就是說地方政府債務存在一定的數(shù)量極限。國家審計署2013年審計報告結果顯示，我國地方政府負債規(guī)模截至2013年6月債務余額共計10.17萬億元，比2010年底增加了3.54萬億元，年增長率為19.97%。一般而言地方政府債務余額是不能超過財政收入總額的。但從國家審計署的審計報告結果中可以看出，我國地方政府的地方債已經(jīng)遠遠突破數(shù)量極限。因此，有必要采取切實舉措來控制地方政府債務突破數(shù)量極限。首先，要推進財政預算管理制度的改革，對債務資金的籌集、使用做到嚴格的核算和審批，建立嚴格的債務控制體系。地方政府在每年度的公共預算編制時，要將地方政府債務的借、用、還款項嚴格納入政府財政預算管理體系，對于下一年度的財政投融資計劃和投資項目預算要嚴格審核并且上報相關權利部門審批核實，同時呈報同級人大批準備案，獲得審批后方能與公共財政預算一同作為財政活動執(zhí)行。將政府的全部收支都納入預算管理不僅使地方政府債務嚴格按照財政預算管理執(zhí)行，同時還接受公眾的監(jiān)督，這也是繼續(xù)深化財政體制改革的重要措施。其次，要建立相配套的債務管理信息披露機制，健全和透明的信息披露機制不僅可以使地方政府了解自己的債務總規(guī)模數(shù)量大小，還可以使中央政府掌握地方政府的債務數(shù)量極限大小，進而對債務做出預警和監(jiān)管反應。使債務在各個環(huán)節(jié)都能變得合理、規(guī)范以及透明，從而對控制債務數(shù)量極限起到監(jiān)管作用。

（三）強化償債能力

當前，地方政府的償債途徑可以總結為三種形式：土地出讓收益、稅費收入、政府投融資項目收益。土地出讓收益主要是以土地抵押貸款為主，但是這種收益容易受國家政策和宏觀經(jīng)濟波動影響，缺乏收益的穩(wěn)定性，而且土地收益也并不全部用于債務的償還，絕大部分還是用于地方經(jīng)濟建設和民生支出。稅收收入對于政府債務的償還也不能起主要作用，政府財政收入來源主要是以政府稅收為主，而當前各級地方政府的財政支出、債務總量和債務規(guī)模早已經(jīng)和政府財政收入不對稱，這就意味著地方政府支出大于收入，在政府收入與政府支出還未達到均衡的狀態(tài)下，以政府稅收來償還債務更是不可能。政府投融資項目的收益其本質是地方政府償還債務的最好方式，用其投融資的收益回報來對債務進行償還本身就是地方政府舉債時的基本用意，但問題在于政府投融資下的許多項目本身就存在問題，加之相關的管理和監(jiān)督等問題，其項目本身的收益就具有不確定性，就算投融資項目獲得收益，由于缺乏相關的償債機制和薄弱的償債意識，項目資金也會被政府挪用或占用，從而降低了政府債務償還能力。

國家審計署報告結果顯示，截至2013年6月底，全國各級地方政府的債務總余額共計20.65萬億元，負有擔保責任債務2.49萬億元，可能承擔一定救助責任債務6.56萬億元，其中5.45萬億元來自銀行貸款，并用于市政建設、交通運輸和土地收儲支出等。這些投資項目均屬于長期投資建設，其投資收益并不是短期就能夠見效。而全國地方政府總債務特點又是以短期債務和中期債務為主，債務投資回收期和項目的期限結構產(chǎn)生了錯位，致使債務償還金無法按期償還，這從根本上降低了政府償還債務的能力。所以要加強地方政府的償債能力，就必須制定嚴格的償債準備金制度以及明確償債責任人制度。所謂償債準備金是指地方政府在每年的財政預算中根據(jù)當年的政府債務專項預留的債務資金，用于防止債務到期對地方政府正常財政預算的沖擊，同時也是一種強化政府償債能力的重要措施。在償債責任人制度上，要按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則建立債務償債機制，防止為追求政績盲目舉債到期卻無人償還現(xiàn)象，明確舉債主體的責任，制定相關法律，對到期應該償還的債務，經(jīng)鑒定如有問題或屬于失誤致使債務無法到期償還責任人應承擔相應的法律責任，使償債責任落實到實處。

（四）規(guī)范金融制度

金融市場主要是為實體經(jīng)濟提供資金支持的，當政府投融資行為大規(guī)模擠占金融市場后必然會對實體經(jīng)濟的正常融資造成影響。假如地方政府債務持續(xù)擴大超出金融市場的承載范圍，必然會對金融市場產(chǎn)生破壞，導致實體經(jīng)濟融資困難，而實體經(jīng)濟的問題又會導致經(jīng)濟結構扭曲，進而影響就業(yè)及收入分配等一系列連鎖反應，最終會造成經(jīng)濟的重大損失。2013年國家審計報告顯示，70%以上的投融資貸款資金來自以銀行為主的金融機構。這表明地方政府債務規(guī)模與金融機構之間存在著巨大的關系，要控制地方政府債務就必須對金融機構進行規(guī)范。首先，嚴格從源頭上控制金融機構信貸流向地方政府的資金。要對地方政府投融資平臺項目的貸款進行具體認真地考核，包括收益性和政府償還的可能性。其次，金融機構要建立與地方政府融資平臺相適應的規(guī)范管理體制，金融機構中最需規(guī)范的是銀行貸款，對于地方政府的銀行貸款必須做到像私人企業(yè)貸款那樣嚴格的審批制度，而不是只靠政府信用做擔保。對已發(fā)放的貸款項目要對資金流動與地方經(jīng)濟發(fā)展趨勢做整體分析、評估、監(jiān)督和預測，要建立一套既能符合地方政府債務實際狀況又能防范金融機構風險的防控體系。

四、結語

對于任何事物和問題的分析都要具有辯證的思維，對地方政府因財政困局引起的債務問題也同樣要做到具體問題具體分析，對于地方債務促進地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，推動民生建設等積極作用要給予肯定。但是對于經(jīng)濟發(fā)展而言，經(jīng)濟學講究的是邊際與均衡，地方政府對財政擴張必須要有法可依，要有數(shù)量邊界，要有償還能力以及金融市場做支撐。地方政府債務就好比一個人的身體，永遠存在自身的極限，是不能過度透支的，假如無限地透支就會威脅生命的安全，地方政府債務也一樣，過度的債務透支短期變現(xiàn)為金融的透支，而長期則會造成國力的透支，更會扭曲國民經(jīng)濟結構，最終引發(fā)全面的經(jīng)濟危機和政治危機。地方債問題實際上是財政改革和金融改革的結合問題，但同時也是經(jīng)濟結構調整的最佳切入點，由此切入點入手，規(guī)范財政治理，整頓金融秩序，最后落實行政體制改革，保證中央集權與地方積極性的辯證統(tǒng)一以及調結構與穩(wěn)增長和保就業(yè)的辯證統(tǒng)一，這樣才能一舉扭轉化解地方政府因財政困局引起的債務被動局面。

參考文獻：

[1]中華人民共和國審計署.全國政府性債務審計結果（2013年第32號公告）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html.

[2]伏玉林.地方政府債務困境的實質[J].探索與爭鳴，2012（2）：51-54.

[3]陳 凡.財政分權框架下的地方政府債務問題研究[J].發(fā)展研究，2012（12）：60-63.

責任編輯 莫仲寧endprint