走出立法的“塔西佗陷阱”

蔡汾湘 郭鑫

政治學(xué)中的“塔西佗陷阱”是指當(dāng)公權(quán)力部門失去公信力時，無論說真話還是假話、做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是說假話、做壞事。同樣，立法也面臨著“塔西佗陷阱”，即如果法律、法規(guī)不被民眾所認(rèn)可與接受，那么這些法律、法規(guī)即使質(zhì)量再高，也會被認(rèn)為是“惡法”、“無用之法”。走出立法的“塔西佗陷阱”，就要正視當(dāng)前立法中的“信任危機(jī)”，重建立法公信與立法權(quán)威，保障公民對立法的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，按照黨的十八屆三中全會的相關(guān)要求，完善人大工作機(jī)制，擴(kuò)大公民有序參與立法的途徑。

公民有序參與立法的現(xiàn)狀及問題

總的來看，當(dāng)前我國公民有序參與立法存在著法律層面缺乏剛性要求、實踐層面缺乏良好環(huán)境兩方面的問題。

第一，在法律層面缺乏剛性要求。憲法第二條第三款規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。立法法第五條規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。《山西省地方立法條例》第五條規(guī)定：編制立法規(guī)劃和計劃，起草、審議、修改法規(guī)和規(guī)章草案，應(yīng)當(dāng)深入實際調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第四十六條規(guī)定：列入常務(wù)委員會會議議程的法規(guī)案，法制委員會、有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取人民代表大會代表和有關(guān)方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會實地考察等多種形式。第四十七條規(guī)定：列入常務(wù)委員會會議議程的法規(guī)案，根據(jù)需要，主任會議可以決定將該法規(guī)草案在《山西日報》、互聯(lián)網(wǎng)或者其他媒體上公布，廣泛征求意見。這些法律、法規(guī)的規(guī)定都表明，立法中的公民參與是必要的，但法律層面上對公民參與沒有剛性要求，也缺少細(xì)化規(guī)定，從而致使公民參與立法可有可無。

第二，在實踐層面缺乏良好環(huán)境。法規(guī)的立項方面，2008年和2013年，我省人大法制委員會就曾向社會公開征集五年立法規(guī)劃建議項目，除向省人大代表發(fā)出立法建議項目征集函外，同時委托《山西晚報》向社會征求意見，公民通過這一渠道提出了很好的意見和建議。法規(guī)草案方面，如近年來制定的《山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《山西省消防條例》、《山西省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》、《山西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理辦法》以及今年的《電力設(shè)施保護(hù)條例》、《城鎮(zhèn)住房保障條例》等都向全社會公開征集意見，公民參與的范圍繼續(xù)擴(kuò)大，發(fā)揮的作用也越來越大。但在立法實踐中，公民參與立法仍不具備良好的環(huán)境，這突出表現(xiàn)在公民參與的時效性差、連續(xù)性弱、責(zé)任主體不明、參與不平衡、餐椅效果不佳，以及立法機(jī)關(guān)態(tài)度模糊等幾個方面。

確保公民有序參與立法需要有序的環(huán)境

事實上，公民行為是分散的、無序的，確保公民有序參與立法并取得實效需要一個有序的環(huán)境。而只有當(dāng)公民參與的行為被一個制度框架所保障和規(guī)范時，有序才會產(chǎn)生。這樣的制度框架，除了聽證、論證等必要的參與方式外，還應(yīng)當(dāng)重點包括以下制度設(shè)計。

一是立法信息公開制度。這包括在立法的動議階段或者準(zhǔn)備階段立法規(guī)劃和立法項目要適時地公開，法律或者法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)詳細(xì)的公開，除公布相關(guān)法規(guī)草案信息外立法調(diào)研過程也應(yīng)當(dāng)通過一定的方式及時向社會公布，在草案的審議階段審議情況也應(yīng)當(dāng)公開。二是網(wǎng)絡(luò)直播審議制度。事實上，人代會大會現(xiàn)場實行網(wǎng)絡(luò)直播已經(jīng)實現(xiàn)，但小組審議或者分組審議網(wǎng)絡(luò)直播鮮見，全國僅有北京、上海、湖北等省市有過嘗試。小組審議或者分組審議，是整個人代會或者常委會期間最重要的一項議程，但不可否認(rèn)，有一部分代表或者常委會委員發(fā)表意見較少，甚至不發(fā)表意見，審議成了一種可有可無的程序，影響了審議的實際效果。而將審議以直播的形式展現(xiàn)在公眾面前，對代表或者常委會委員來說，這本身也是一種壓力和動力，為代表積極履職增加壓力感、危機(jī)感和責(zé)任感。三是回應(yīng)反饋制度?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野”。為拓寬公民有序參與立法的途徑，完善民主開放包容的立法機(jī)制，山西省明確提出法規(guī)草案征求意見時，要同時附立法背景、擬解決的重點問題、擬采取的立法措施等有關(guān)說明，逐步建立健全公布法規(guī)草案征求意見機(jī)制和公眾意見采納情況反饋機(jī)制。對立法來說，“知法不足者在民眾”，只有真正建立好與公民的溝通互動機(jī)制，才能更好地匯民智、聚民力，把立法工作做實做好。

公民有序參與立法的良好環(huán)境需由法律提供

有序的制度框架、法律的規(guī)范和保障提供給了公民有序參與立法良好的環(huán)境。2000年頒布施行的立法法對國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)制定法律、法規(guī)、規(guī)章的原則、立法權(quán)限、立法的基本程序、法律效力等級、立法監(jiān)督等方面的基本制度作了較為全面的規(guī)定。隨著社會主義民主政治的發(fā)展，公民的政治參與意識逐漸增強(qiáng)，參與立法的活動越來越多。規(guī)范和保障公民有序參與立法的制度在實踐中運行的越來越成熟，有必要通過法定程序成為對全體社會成員具有普遍約束力的行為規(guī)范。

哈耶克曾指出，立法者的使命是為一種秩序的形成和不斷的自我更新創(chuàng)造條件。立法中的公民參與在長期的實踐中正在形成一種秩序，這種秩序涵蓋了公民參與立法的方式、內(nèi)容、程序等各個方面，立法者有義務(wù)為公民參與立法創(chuàng)造條件、提供便利，推動公民參與立法的法制進(jìn)程。圍繞著將公民參與納入法制軌道，建議推進(jìn)相關(guān)的立法進(jìn)程，如人大信息公開的立法，或者通過制定有關(guān)公民參與地方立法的專項法規(guī)，對公民參與地方立法相關(guān)問題作出全面的規(guī)定，還可以根據(jù)情況，對公民參與地方立法有關(guān)問題作出單項規(guī)定，如地方立法意見建議處理辦法，對收集、整理、分析、采納、反饋等各個環(huán)節(jié)如何具體操作，作出更加細(xì)致的規(guī)定等。

人大的權(quán)力來自于人民。讓人民了解、參與人大工作，是增加人大透明度，保持人大及其常委會與人民群眾血肉聯(lián)系的需要。立法為民的理念提醒我們，立法中的公民有序參與需要制度保障，法的正義需要公民的認(rèn)知和認(rèn)同，法的權(quán)威需要公民的遵守和服從。在立法的道路上，只有我們的雙眼不只是仰望“引領(lǐng)推動改革”的星空，雙腳還踏著“公民有序參與”的實地，方能走出立法的“塔西佗陷阱”。

（作者分別為山西省人大常委會法制工作委員會副主任；山西省人大常委會法制工作委員會法規(guī)一處副主任科員）

責(zé)編/袁靜 美編/于珊