國家治理現(xiàn)代化的維度與面向

何增科

【摘要】 把國家與治理放在一起，尤其是把政府與治理放在一起，是中國的一種創(chuàng)造。在這種中國式的創(chuàng)造中，既吸收了一般治理概念的內(nèi)核，同時也吸收了公司治理的關(guān)切。中央提出了“國家治理現(xiàn)代化”的論斷，無疑是馬克思主義國家理論的一次重大創(chuàng)新，深化了我黨對社會發(fā)展規(guī)律，特別是現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識。這是值得高度關(guān)注的理論內(nèi)容，也是應(yīng)當(dāng)深入開掘的歷史意涵。

【關(guān)鍵詞】 國家治理 政府治理 中國式創(chuàng)造 理論創(chuàng)新 現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律 【中圖分類號】D 03 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“國家治理現(xiàn)代化”是一個包含了許多中國創(chuàng)造元素的重大論斷

國家治理概念具有中國創(chuàng)造的特色，它吸收了治理概念的合理內(nèi)核，又吸收了公司治理的關(guān)切。我對國家治理的定義是：國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者對社會公共事物的合作管理，其目的是維護(hù)社會秩序，增進(jìn)公共利益。

“國家治理”突出了國家政權(quán)所有者的“在場”、多元行動者的合作管理和伙伴關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)增進(jìn)公共利益與維護(hù)社會秩序并重。國家治理體系由國家治理目標(biāo)體系、制度體系和價值體系三個部分組成。其中，目標(biāo)體系包括三方面；第一個是國家的繁榮富強(qiáng)，第二個是人民的幸福安康，第三個是國家政權(quán)的長治久安。約束各類行動者在社會公共事務(wù)管理中行為的制度體系，構(gòu)成國家治理體系的核心，是最關(guān)鍵的部分。因為實現(xiàn)國家治理目標(biāo)體系、體現(xiàn)國家治理價值體系，都要靠作為國家治理主體的各類機(jī)構(gòu)或個體行動者及其行為規(guī)則來完成。國家治理體系包括了政府治理、市場治理和社會治理三大子體系，他們分別依靠合法的強(qiáng)制性權(quán)威、市場價格和競爭機(jī)制、志愿奉獻(xiàn)和自治自律機(jī)制等不同的協(xié)調(diào)機(jī)制，來整合資源、約束行為，實現(xiàn)增進(jìn)公共利益、維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序的目的。此外，國家治理價值體系是成功的國家治理所必需的基本的操作性價值理念，具體包括透明、參與、法治、回應(yīng)、公正、問責(zé)、效益、廉潔、和諧等善治的基本價值。

在中國的語境中倡導(dǎo)“國家治理”的概念，避免了單純講“治理”概念時，因倡導(dǎo)“多中心”、“網(wǎng)絡(luò)化”、“沒有政府的治理”等理念而容易造成的去國家化、去政府化、去執(zhí)政黨化的印象，在凸顯國家、政府、執(zhí)政黨的主導(dǎo)地位的同時，又對市場和企業(yè)、公民和社會組織等政府以外的行動者開放了公共治理空間，允許其作為國家治理的主體發(fā)揮作用。因此，這個概念既有所堅持，又有所開放，容易為國家和社會等各方所接受。

從三組概念所構(gòu)成的意義之網(wǎng)中理解“國家治理現(xiàn)代化”

要完整地理解國家治理這個概念，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從三組概念所構(gòu)成的意義之網(wǎng)中加以理解。第一組是治理、公司治理和國家治理；第二組概念是國家統(tǒng)治、國家管理與國家治理；第三組概念是國家政體與國家治理。這實際上涉及到理解國家治理的三個不同維度。

首先，治理的概念和公司治理的概念都是20世紀(jì)90年代提出來的。治理概念的提出，所面對的是福利多元主義和福利自由主義。在福利國家的時代，國家全面負(fù)擔(dān)了社會福利，但又出現(xiàn)了供給困難。在這種情況下，福利多元主義提出，要多元主體分擔(dān)責(zé)任，共同提供福利服務(wù)。在這樣的背景下又開始強(qiáng)調(diào)，在社會公共事務(wù)的管理中，除了政府以外，多元行動者要進(jìn)行合作管理，也就是說要由多元主體與政府共擔(dān)責(zé)任。為了概括這種情形，于是出現(xiàn)了治理的概念。這里的治理概念強(qiáng)調(diào)多中心，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化，強(qiáng)調(diào)合作管理。這是治理概念的核心。

與一般性的治理概念相關(guān)聯(lián)，這一時期也出現(xiàn)了公共治理的概念，以及國別治理的概念。公共治理更多地見之于行政學(xué)和公共管理學(xué)的學(xué)術(shù)發(fā)展脈絡(luò)；國別治理概念則見之于國際組織和發(fā)達(dá)國家的對外援助評價工作之中，涉及援助提供者對援助接受者的國家治理質(zhì)量進(jìn)行分析和評估，以確定援助的重點和范圍，這就是最初的國別治理評估。

但與此同時，即上個世紀(jì)90年代，也開始流行公司治理的概念，并且取代了原先常見的企業(yè)管理概念。這是因為公司管理的研究者和實踐者主要關(guān)注通過投入要素的優(yōu)化組合實現(xiàn)公司利潤的最大化。但是，公司運(yùn)營中往往會出現(xiàn)公司高管背叛股東利益，謀取個人私利乃至貪污腐敗，最后又導(dǎo)致公司垮臺的情形，最極端的案例就是美國安然公司的會計做假賬案。適時而生的公司治理概念，則關(guān)注對公司高管加以約束的問題。確切地說，公司治理概念所導(dǎo)引的研究，企圖探討在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的現(xiàn)代公司制度下，如何實現(xiàn)委托人和代理人的激勵兼容的問題。要通過建立激勵兼容的機(jī)制，使代理人和委托人的利益目標(biāo)趨于一致，使不同的利益相關(guān)者捆綁一起，同時強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，避免背叛的發(fā)生。較之于傳統(tǒng)的公司管理概念，公司治理強(qiáng)調(diào)，一方面要給公司高管賦予足夠的自主權(quán)為公司掙錢獲利，實現(xiàn)公司管理的高效益；另一方面則要使公司管理層對股東及其代表董事負(fù)責(zé)，由此研究公司治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題，具體包括董事會的結(jié)構(gòu)與權(quán)能，董事會對公司高管的監(jiān)督和監(jiān)管，努力提出優(yōu)化的公司治理制度設(shè)計。

相對而言，中國學(xué)者自1990年代所開始討論的國家治理概念，包括中國學(xué)者所提出的政府治理概念，則是中國化的概念，或者說，是經(jīng)過中國化改造的概念，融入了中國的元素。這是因為，在國外，治理的概念強(qiáng)調(diào)多中心，某種意義上就是少點統(tǒng)治多點治理，甚至主張沒有政府的治理、多中心化的治理和多層化的治理；而把國家與治理放在一起，尤其是把政府與治理放在一起，是中國的一種創(chuàng)造。在這種中國式的創(chuàng)造中，既吸收了一般治理概念的內(nèi)核，同時也吸收了公司治理的關(guān)切。

在吸收治理和公司治理概念合理內(nèi)核基礎(chǔ)上，我給國家治理所下的定義就是，國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者對社會公共事務(wù)的合作管理，其目的是維護(hù)社會秩序，增進(jìn)公共利益。這個定義顯然包括了三點新意：第一，它突出了國家政權(quán)的所有者即主權(quán)者的“在場”，而不是所有者的“缺位”；第二，突出了管理者對所有者負(fù)責(zé)并受法律約束的問題；第三，突出了多元行動者的合作管理，倡導(dǎo)政府、市場和企業(yè)、公民和社會組織這樣一些多元行動者結(jié)成伙伴關(guān)系。意圖是強(qiáng)調(diào)管理者與多元行動者的協(xié)同共治，否則，國家治理將會變成簡單的當(dāng)政者治國理政而與百姓無關(guān)，管理者不用向所有者負(fù)責(zé)并受法律約束，國家治理的民有民治民享取向?qū)o從體現(xiàn)。

其次，從國家統(tǒng)治、國家管理與國家治理三個概念之間的演進(jìn)來理解國家治理。其中，“國家統(tǒng)治”的概念由來已久。按照馬克思的說法，國家是階級統(tǒng)治的工具，國家擁有合法的行使暴力的權(quán)力。這樣的話，國家統(tǒng)治的概念所關(guān)注的是國家可以利用合法的暴力手段對社會實行專政、鎮(zhèn)壓、管制和控制，其目的是維護(hù)社會的安全秩序，國家的階級性成為關(guān)注的重點。其實，“守夜人國家”、“警察國家”、“最小國家”等一系列概念，也都是針對國家統(tǒng)治而言的?！皣夜芾怼钡母拍睿瑢渭兊膰医y(tǒng)治則有進(jìn)一步的超越。隨著社會的發(fā)展，國家要給民眾提供社會福利服務(wù)，提供基礎(chǔ)設(shè)施，社會公共服務(wù)的功能使國家的公共性及國家管理凸顯出來。在這里，國家管理強(qiáng)調(diào)國家是社會公共利益的代表，要保證使各種投入要素實現(xiàn)優(yōu)化組合以增進(jìn)社會公共利益。國家管理的概念與自由民主國家和福利國家的概念有著密切的關(guān)系，凸顯了國家保障公民自由和權(quán)利以及提供福利服務(wù)的功能。

相形之下，國家治理的概念是上個世紀(jì)90年代出現(xiàn)的，在中國語境中還包括了中國化的再造。這個概念所強(qiáng)調(diào)的是，國家統(tǒng)治指向維護(hù)公共秩序，國家管理指向增進(jìn)公共利益，而國家治理的概念則既要維護(hù)公共秩序，也要增進(jìn)社會公共利益。這意味著，國家治理的概念，與國家統(tǒng)治的概念以及國家管理的概念，并不是替代性的關(guān)系，不是有我無他的取代。國家治理既涉及國家統(tǒng)治，又包容國家管理，但又增添了全新的元素，即在強(qiáng)調(diào)國家維護(hù)社會公共秩序、增進(jìn)社會公共利益的同時，又強(qiáng)調(diào)了國家向社會開放治理空間，政府向公民負(fù)責(zé)并受法律約束的重要性。這就是說，國家本身無論是統(tǒng)治職能還是管理角色，說到底仍然是為社會和公民做事的，要向社會公眾負(fù)責(zé)。國家治理概念凸顯了這一點，尤其強(qiáng)調(diào)在公共決策的過程中，在提供公共服務(wù)的過程中，向多元行動者開放公共空間，開放公共舞臺的問題。而這些新的元素，是國家統(tǒng)治和國家管理的概念所未能容納的。

最后，從國家政體（State Regime）與國家治理（State Governance ）的分層結(jié)構(gòu)來理解國家治理。在這里，國家政體是指國家政權(quán)的類型或形式。在中國術(shù)語中，政體是指國家政權(quán)的組織原則和組織形式，是一種宏觀的國家政權(quán)的制度結(jié)構(gòu)。從規(guī)范角度來說，中國國家政體的實質(zhì)是民主的集權(quán)制和民主的集中制。但在改革開放之前，更多的是無民主的集中制、無限權(quán)的集權(quán)制。經(jīng)過三十多年的改革，現(xiàn)在的政體有更多的民主要素。國家治理的概念則是在國家政體概念之下的一個中層概念，是各類國家政體都共同具有的約束國家和治理社會的各種具體制度和機(jī)制的總和，強(qiáng)調(diào)的是國家政權(quán)實際運(yùn)行的過程和成效。國家政體屬于“體”的范疇，國家治理則屬于“用”的范疇。

正是從這里，可以發(fā)現(xiàn)國家治理概念所具有的、所強(qiáng)調(diào)的工具理性的一面。實踐中的國家治理，既可能出現(xiàn)治也可能出現(xiàn)亂，既可能出現(xiàn)興又可能出現(xiàn)亡，既可能出現(xiàn)強(qiáng)也可能出現(xiàn)弱；國家治理既有很多現(xiàn)代的要素，是古代傳統(tǒng)中所缺乏的，但古代傳統(tǒng)中又有一些東西是可以吸收的。這涉及的是“用”的層面的內(nèi)容，具有共通性。

“國家治理現(xiàn)代化”的論斷是馬克思主義國家理論的一次重大創(chuàng)新

在我看來，習(xí)近平總書記親自主持起草的十八屆三中全會《決定》，提出了“國家治理現(xiàn)代化”的論斷，無疑是馬克思主義國家理論的一次重大創(chuàng)新，深化了我黨對社會發(fā)展規(guī)律，特別是現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識。這是值得高度關(guān)注的理論內(nèi)容，也是應(yīng)當(dāng)深入開掘的歷史意涵。

馬克思主義的經(jīng)典國家理論，研究的重點是國家的性質(zhì)、國家的起源、國家的目的、國家的政體、國家的職能和國家的歷史命運(yùn)這樣一些宏大的問題。而國家治理現(xiàn)代化命題的提出，是一種走向中觀層次的國家理論的努力。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，彰顯了國家治理的狀況對于一個國家的富強(qiáng)昌盛、社會的長治久安和人民的幸福安康所起的重大決定性作用，凸顯了治國理政者如何向人民負(fù)責(zé)、向社會負(fù)責(zé)的問題；同時，這一論斷還特別強(qiáng)調(diào)，在國家治理中，既要發(fā)揮政府治理的作用，還要發(fā)揮市場治理和社會治理作用，又要呼應(yīng)全球治理的新形勢和新要求，凸顯了多元行動者本身在公共治理空間結(jié)成平等的合作伙伴關(guān)系的重要性。這樣的內(nèi)容，既是回應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展所提出的重大挑戰(zhàn)，又是在理論上開拓思路、創(chuàng)新思維的結(jié)果。因此，國家治理現(xiàn)代化是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新。國家治理理論的不斷深化，也就意味著馬克思主義國家理論不斷得到深入和發(fā)展。

“國家治理現(xiàn)代化”論斷反映出中國執(zhí)政黨對于現(xiàn)代化規(guī)律的認(rèn)識不斷深化

十八屆三中全會《決定》關(guān)于國家治理的重要表述中，還提出了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的問題，這反映出我們黨對現(xiàn)代化規(guī)律的新認(rèn)識。從執(zhí)政黨對于現(xiàn)代化規(guī)律的認(rèn)識來看，現(xiàn)代化究竟應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容的認(rèn)識經(jīng)歷了一個發(fā)展過程，體現(xiàn)出轉(zhuǎn)換和遞進(jìn)的關(guān)系。第一代的表述是上個世紀(jì)70年代中期到80年代初所講的“四個現(xiàn)代化”，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技和國防的現(xiàn)代化，實際上可以稱之為“經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化”，因為這四個現(xiàn)代化主要是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn)的，也主要是以激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力為指向的。進(jìn)入1990年代以后，執(zhí)政黨對現(xiàn)代化的認(rèn)識不斷走向深入并開始發(fā)生一些變化，實際上出現(xiàn)了“第二代”的“四個現(xiàn)代化”表述，其中既包括有狹義的社會現(xiàn)代化（科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會理論），還包括經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化（精神文明建設(shè)和文化建設(shè)特別是公民道德建設(shè)）和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)代化（生態(tài)文明概念進(jìn)入黨的文件）。其中新增添的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)代化，是指環(huán)境友好型的建設(shè)；社會現(xiàn)代化是指社會事務(wù)、社會領(lǐng)域和社會主體走向現(xiàn)代化；文化現(xiàn)代化則是指人的現(xiàn)代化。

因此，我們現(xiàn)在所講的“國家治理現(xiàn)代化”，屬于“第三代表述”，也屬于“政治現(xiàn)代化”的范疇。當(dāng)然，政治現(xiàn)代化的概念更加寬泛，可以通過多個維度加以理解，也可以在前面所提到的國家政體之“體”與國家治理之“用”的兩個層面加以理解。在這個意義上講，政治現(xiàn)代化包括國家治理現(xiàn)代化，或者說，國家治理的現(xiàn)代化構(gòu)成了政治現(xiàn)代化的重要組成部分。更具體地說，我認(rèn)為政治現(xiàn)代化的制度成果，應(yīng)該包括這樣一些基本內(nèi)容：第一是定期舉行選舉的競爭性選舉制度，第二是現(xiàn)代化的政黨政治體制，第三是完善的代議制機(jī)構(gòu)，第四是立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的分立和制衡，第五是政治與行政的分立，第六是公務(wù)員制度，第七是科層制度，第八是職業(yè)政治家和職業(yè)文官的形成和分工，接下來是公民的自由和權(quán)利的保障，然后是媒體監(jiān)督。

從對比和比較的角度來講，現(xiàn)代政治與傳統(tǒng)政治最大的區(qū)別，首要特征是對民主和法治價值的追求深入人心，其次是民主和法治的理想不斷轉(zhuǎn)化為具體的制度設(shè)計和安排，從而使民主成為可操作的制度。因此，我們說現(xiàn)代政治又稱之為民主政治。國家治理的現(xiàn)代化是指國家政體不變的情況下，或者說維持特定的國家政體基本制度框架不變的前提下，將現(xiàn)代政治和現(xiàn)代行政的諸多技術(shù)、程序和機(jī)制引入國家治理結(jié)構(gòu)、過程和行為中去，特別是引入立法和公共決策等過程中去，使國家治理的理念、模式、方式、工具、技術(shù)現(xiàn)代化，提高國家治理的質(zhì)量，同時實現(xiàn)國家治理主體的現(xiàn)代化包括組織機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化中制度現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化的有機(jī)統(tǒng)一。

提高民主治理與有效治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

國家治理現(xiàn)代化有兩個重要面向。第一個，它是將民主和法治相關(guān)的這些技術(shù)、程序和機(jī)制引入國家治理過程，實現(xiàn)民主治理，增強(qiáng)國家治理的正當(dāng)性、認(rèn)同性和可接受性。再一個，它是將古今中外國家治理的成功經(jīng)驗和做法，引入國家治理的過程中，實現(xiàn)有效治理。一個是民主治理的面向，一個是有效治理的面向。民主治理和有效治理不一定是同步實現(xiàn)的，不同時期重點可能不同，但二者不可偏廢，無法相互取代。民主治理有助于提高國家政權(quán)對人民和社會的責(zé)任感和回應(yīng)性，減少官僚集團(tuán)以權(quán)謀私、自我服務(wù)等腐敗和特權(quán)現(xiàn)象。缺少民主治理，官僚集團(tuán)就會在缺少授權(quán)約束和法律約束情況下自我服務(wù)而不是為百姓服務(wù)。有效治理有助于增強(qiáng)國家政權(quán)治理的效能，減少出現(xiàn)失效國家和軟弱政權(quán)的可能性。

國家治理現(xiàn)代化應(yīng)著眼于提高民主治理和有效治理的水平，重點是推進(jìn)多個維度上不同治理主體的分開，包括：政治與行政、政治與法律、政府與企業(yè)和市場、政府與事業(yè)單位和社會組織的分開。開辟職業(yè)政治家和職業(yè)文官各自的職業(yè)發(fā)展通道，推進(jìn)政治與行政的分開。推進(jìn)參與式?jīng)Q策和協(xié)商決策，提高政策法律質(zhì)量。強(qiáng)化人大對機(jī)構(gòu)、預(yù)算和編制設(shè)置的監(jiān)督。從黨管政法走向黨領(lǐng)導(dǎo)司法的轉(zhuǎn)變。推行行政審批制度改革，變審批政府為監(jiān)管型政府。通過設(shè)立專項基金、服務(wù)外包、政府購買服務(wù)等方式，實現(xiàn)公共服務(wù)提供主體多元化，發(fā)揮市場和企業(yè)、社會組織社會公共服務(wù)的作用。變運(yùn)動式治理、靠文件會議講話行政為依法治理與依法行政。同時強(qiáng)化執(zhí)政黨的利益整合功能與多組織間協(xié)調(diào)功能，努力建設(shè)“整體性政府”，使國家治理主體在享受結(jié)構(gòu)功能分化和專業(yè)分工優(yōu)勢的同時，通過執(zhí)政黨和政府的整合與協(xié)調(diào)，提高國家治理的協(xié)同性和整體合力。

（作者為中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任、北京大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

②俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年。

③[美]阿爾蒙德等：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社，1987年。

責(zé)編/周素麗 劉瑞一（見習(xí)） 美編/于珊