政治生態(tài)重構(gòu)亟需國家廉政體系

朱春奎

腐敗是當前世界各國政府和公眾普遍關(guān)注的重大問題。官場邊腐邊升的現(xiàn)象更是毒化了政治生態(tài)，客觀上導致了“官場逆淘汰”。治理與防范腐敗的國際經(jīng)驗與中國實踐表明，與腐敗作斗爭是一個復雜的博弈過程，反腐敗的根本措施是制度建設，即建設現(xiàn)代國家廉政體系。中國特色國家廉政體系建設的核心在于通過有效的透明革命與監(jiān)督革命，解決在權(quán)力不對稱和信息不對稱情況下如何實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的問題。

政治生態(tài)重構(gòu)的根本措施是建設現(xiàn)代國家廉政體系

國家廉政體系猶如一座希臘神廟，有十一根由機構(gòu)和規(guī)則組成的制度支柱支撐著這個神廟大廈，這些支柱包括通過自由而公正的選舉產(chǎn)生的立法機構(gòu)、擁有解決利益沖突規(guī)則的行政機關(guān)、獨立的司法機關(guān)、可以審計所有公共賬目并公開發(fā)布審計報告的審計機關(guān)、擁有高標準的公共服務道德準則的現(xiàn)代公務員制度、擁有不良行政行為處理權(quán)的議會監(jiān)察專員、擁有完善的反腐敗機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)、能夠自由獲取公共信息的新聞媒體、擁有言論自由的公民社會、鼓勵公平競爭的私人部門、可以提供有效司法協(xié)助的國際行動者。這座神廟的地基是深入公眾內(nèi)心的廉潔意識和廉潔價值觀。這十一根制度支柱相互依賴，缺一不可。

腐敗是一個與國家治理密切相關(guān)的問題，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化意味著合理運用公共權(quán)力，公平分配公共支出，有效利用公共資源，增進和擴大公共福利。反腐敗的重點是從深層次推進政治體制改革，鏟除滋生腐敗的體制溫床，堵塞誘發(fā)腐敗的制度漏洞，使腐敗變成“高風險” 、“低回報”的行為。中國特色現(xiàn)代國家廉政體系建設就是依靠整體推進的方法解決腐敗問題，必須有關(guān)于體制機制缺陷的綜合評估。

現(xiàn)代國家廉政體系建設的主線是制度建設

新中國成立以來，我國國家廉政體系的演進經(jīng)歷了初步建立、遭受重創(chuàng)、逐步恢復、形成特色、不斷完善的歷史過程。改革開放以來，我國的國家廉政體系主要經(jīng)歷了以下三個階段：

第一階段從十一屆三中全會召開到鄧小平南巡講話，在經(jīng)濟改革和發(fā)展商品經(jīng)濟的背景下，這段時期的反腐倡廉工作的重點是恢復計劃經(jīng)濟體制下的廉政制度體系，并在新形勢下做一些初步的探索。從1984 年7月到1992 年6 月中共中央和國務院先后發(fā)布了近十個文件抑制黨政領(lǐng)導干部以權(quán)謀私的腐敗行為。國家廉政制度建設取得初步成效。

第二階段從鄧小平南巡講話至十六大召開，在市場經(jīng)濟條件下以制度體制建設推進反腐廉政建設。在與腐敗作斗爭的過程中，我國逐步摸索出了一條社會主義市場經(jīng)濟條件下的廉政建設和反腐敗工作之路。這段時期國家廉政體系建設在以下幾方面有新的突破：一是國家公共機構(gòu)的透明度逐步增強。二是政府公共采購行為開始規(guī)范化。三是國家廉政制度建設快速發(fā)展。1993年1月，中紀委、監(jiān)察部開始合署辦公。在繼續(xù)加大教育、懲治力度的基礎上，黨的十五大又提出“標本兼治”的思路，逐步加大制度預防的力度。

第三階段是十六大以來，以制度的完善與創(chuàng)新為主的反腐廉政建設，不斷完善。十六大以來黨在反腐敗斗爭和國家廉政建設方面的一個顯著特色，就是形成了一個以制度治腐為主軸，融教育、制度、監(jiān)督與預防、懲罰于一體的多途徑聯(lián)動、防懲結(jié)合的國家廉政體系。當前，廉政支柱不斷豐富和擴大，民營經(jīng)濟部門、公民社會、新聞媒體（特別是網(wǎng)絡媒體）以及國際社會在反腐敗中日益發(fā)揮作用。

新中國成立尤其是改革開放以來我國國家廉政體系的演進表明，我國的國家廉政體系經(jīng)歷了由廉政支柱單一到支柱健全，廉政制度由不成熟到成熟、完善并且系統(tǒng)化的歷程，廉政制度建設正如一根主線貫穿于國家廉政體系建設的歷史過程。

現(xiàn)代國家廉政體系建設的必由之路是透明革命與監(jiān)督革命

反腐敗的根本措施是制度建設，核心是要解決在權(quán)力不對稱和信息不對稱情況下如何約束國家的“掠奪之手”，而充分發(fā)揮其“公共服務之手”。所謂權(quán)力不對稱性，指的是公共權(quán)力和制約、監(jiān)督公共權(quán)力的力量的不對稱性；所謂信息不對稱性，指的是由于腐敗隱秘、敏感特性而造成的腐敗者和反腐敗機構(gòu)所掌握的信息的不對稱性。解決權(quán)力不對稱性問題需要“透明革命”，即公共信息必須依法全部披露；解決信息不對稱性問題需要“監(jiān)督革命”，即公共權(quán)力必須受到各種制衡和監(jiān)督。

建設現(xiàn)代國家廉政體系需要強化人民代表大會對財政預算的監(jiān)督作用，加強審計機關(guān)在反腐敗工作中的獨立性和權(quán)威性。目前存在的問題是各級人民代表大會會期短，議程多，代表兼職情況多，缺乏對財政預算進行專門審查的時間和精力，而各級政府、各類機關(guān)財政執(zhí)行相對隨意，特別是大量體制外資金的混亂運作，成為滋生腐敗的重要源頭。強化全國人大及地方各級人大對財政預算審核、批準、監(jiān)督的作用，加強審計機關(guān)在反腐敗工作中的獨立性和權(quán)威性是中國特色國家廉政體系建設的必然選擇。

建設現(xiàn)代國家廉政體系需要強化重視發(fā)揮民營經(jīng)濟部門和公民社會對公共權(quán)力的制約力。民營經(jīng)濟部門是現(xiàn)代國家廉政制度體系的重要廉政支柱，只有實行反壟斷、反不正當競爭的政策，取消不合理的市場準入門檻和歧視性政策，鼓勵自由、公平的競爭，民營經(jīng)濟部門才能遠離商業(yè)賄賂，消除公共采購中的行賄動機。在市場經(jīng)濟高度發(fā)展的今天，國家廉政體系建設還需要積極發(fā)揮公民社會監(jiān)督腐敗和營造健康輿論環(huán)境的作用。

建設現(xiàn)代國家廉政體系需要加強反腐敗領(lǐng)域的國際合作。國際社會構(gòu)成了現(xiàn)代國家廉政制度體系的外部“廉政支柱”，而促進反洗錢、貪官引渡、資金返還的雙邊或多邊法律援助協(xié)議構(gòu)成了國際合作機制有效運轉(zhuǎn)的核心規(guī)則。當前中國進行反腐國際合作，最重要的內(nèi)容是加強對腐敗犯罪的國際調(diào)查與審判的合作，吸收發(fā)達國家預防和懲治腐敗的成功經(jīng)驗。

（作者為復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院教授）

責編/徐艷紅 譚峰（見習） 美編/李祥峰