檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的空間及路徑選擇

劉紹軍　汪世領(lǐng)　彭國強(qiáng)

檢察權(quán)與行政權(quán)是在我國憲政體制下兩種不同性質(zhì)的國家權(quán)力，相互獨立又相互關(guān)聯(lián)。兩種獨立的國家公權(quán)力聯(lián)接的節(jié)點就是“監(jiān)督”?！皼]有對行政行為的法律監(jiān)督，就不是完整意義上的法律監(jiān)督權(quán)?！盵1]檢察權(quán)本質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督國家法律統(tǒng)一正確實施。行政權(quán)是執(zhí)行國家法律實施的權(quán)力，具有擴(kuò)張性、膨脹性。在當(dāng)今，行政權(quán)往往伴隨一個人從“搖籃到墳?zāi)埂?，容易異化為侵犯公民?quán)利、國家利益和社會利益的行為。因此，為保障法律正確實施，保障行政權(quán)在法治軌道運行需要檢察監(jiān)督。

一、檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的基本特征

第一，單向性。在我國憲政框架下，檢察權(quán)與行政權(quán)本質(zhì)屬性決定監(jiān)督的單向性特征，即檢察權(quán)獨立行使，監(jiān)督行政權(quán)合法性運行，但不受行政權(quán)的制約與約束。第二，程序性。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)不具有實體上處分，只是通過檢察建議、抗訴、行政公訴等形式啟動相應(yīng)的法律程序，通過其它公權(quán)力機(jī)關(guān)，進(jìn)行實體處分，糾正不當(dāng)或違法的行政行為，防止行政權(quán)偏離法治的軌道。第三，主動性。檢察官作為“法的守護(hù)人”角色，在保持客觀公正的情況下，可以不經(jīng)當(dāng)事人的申訴，直接主動去監(jiān)督并糾正行政權(quán)的濫用等行為。第四，公益性。檢察官是國家利益、社會利益的代表，“社會公益性是檢察權(quán)賴以生存、發(fā)展的內(nèi)容”。[2]檢察官在不違反私法自治的原則下，運用檢察權(quán)監(jiān)督并防止行政權(quán)損害國家社會公共利益的行為。

二、檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的空間范圍及表現(xiàn)形式

（一）在行政訴訟中的檢察監(jiān)督

《行政訴訟法》第64條規(guī)定，行政抗訴是檢察權(quán)監(jiān)督審判權(quán)是否合法行使的一項制度，監(jiān)督對象是生效的行政判決、裁定是否違反法律規(guī)定。但它是否對行政行為（行政權(quán)）也進(jìn)行了監(jiān)督在學(xué)術(shù)界則有不同的見解，一種意見認(rèn)為行政抗訴是檢察權(quán)對行政機(jī)關(guān)實施法律監(jiān)督的基本形式之一，另一種意見認(rèn)為行政抗訴是檢察權(quán)對審判權(quán)的監(jiān)督，不是對行政權(quán)的監(jiān)督。筆者贊成第二種意見，理由是：行政判決是法院對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法的一種判斷，是國家審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約。檢察機(jī)關(guān)對法院的裁判提起抗訴，是針對原裁判認(rèn)定的事實、適用的法律及法定程序是否正確合法提起的抗訴，檢察機(jī)關(guān)具有這項程序的權(quán)力，目的是啟動再審程序，并不實質(zhì)審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為合法性（行政權(quán)的運用）。因此，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中并不對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

（二）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是對行政權(quán)的監(jiān)督

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是我國司法實踐中一項創(chuàng)新，是檢察權(quán)直接監(jiān)督行政權(quán)一種表現(xiàn)形式。其法律依據(jù)是《憲法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《憲法》是根本法，具有最高法律效力，是判斷一切違法行為的最高標(biāo)準(zhǔn)；其歷史淵源是我國御史制度和列寧的一般監(jiān)督權(quán)的思想，御史監(jiān)督包括對行政權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力的監(jiān)督，“也是一項沒有實體性決定權(quán)的程序性權(quán)力”。[3]列寧一般監(jiān)督權(quán)的思想在我國1954年《憲法》第81條中有充分的體現(xiàn)。那么，在實踐中行政執(zhí)法檢察監(jiān)督具體表現(xiàn)形式如下：

1.檢察建議。檢察建議是人民檢察院履行監(jiān)督職責(zé)的一種形式，要求消除妨礙法律正確實施的情況，主要針對在行政機(jī)關(guān)對某一行業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法時不當(dāng)或非法行使權(quán)力產(chǎn)生的一些共性問題進(jìn)行監(jiān)督，檢察建議發(fā)出的前提是，當(dāng)事人一般不能通過申訴、復(fù)議、訴訟等其他途徑解決行政權(quán)侵害國家、社會公共利益及公民合法權(quán)益問題。比如，《山東省檢察機(jī)關(guān)集中開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督試點專項工作實施方案》中，對涉農(nóng)、土地資源、環(huán)保、社會保障等領(lǐng)域違反社會公益行政不作為、亂作為，要求通過督促起訴、檢察建議等方式進(jìn)行監(jiān)督。

2.提起行政公訴。行政公訴是指檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究其法律責(zé)任的活動。該種方式在有的地方已進(jìn)行了成功的實踐。比如，河南省宜陽縣檢察院以原告的身份對該縣工商局違規(guī)收取300余家企業(yè)合同鑒證費提起訴訟，縣法院依法支持了檢察院的訴訟主張。[4]

三、檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑選擇

從立法與檢察實踐中來看，我國還沒有建立檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)制度，沒有統(tǒng)一立法程序，但我們可以借鑒兩大法系中檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)成熟的經(jīng)驗做法，結(jié)合我國本土文化資源，創(chuàng)建檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)具體制度，使我們有章可循，為以后的立法完善提供一種新思路。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)具體制度主要內(nèi)容就是行政執(zhí)法領(lǐng)域的檢察建議程序與行政公訴運行程序以及二者程序如何銜接問題。

（一）域外的做法

1.瑞典議會監(jiān)察員。它是在《憲法》保障前提下監(jiān)督國家機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)）的不當(dāng)或違法行為。議會監(jiān)察員受理公民對國家機(jī)關(guān)的申訴，有調(diào)查權(quán)、視察權(quán)、建議權(quán)甚至提起紀(jì)律處分特別報告，但無權(quán)推翻行政機(jī)關(guān)的決定，申訴人如果對處理結(jié)果不滿，可尋求司法手段。議會監(jiān)察員制度與我國檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)特征有相似性，都有《憲法》保障，且具有程序性、單向性、主動性、公益性等特征，但我國法律提出檢察建議程序中并沒有調(diào)查權(quán)、報告權(quán)等權(quán)力，應(yīng)當(dāng)加以借鑒。

2.域外行政公訴。在美國，聯(lián)邦檢察總長和檢察官都有權(quán)決定并參與涉及到社會公益任何行政案件，但要求必須先行調(diào)查，然后才能提起訴訟。德國1960年頒布《德國法院法》專門確立公益代表人制度，即各級檢察官作為公益代表人參與各級行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。英國也有類似的制度，英國檢察總長在提起行政公訴時，還可以申請對一般違法行政行為禁止令判決。

總而言之不管英美法系檢察總長理論，還是大陸法系公益代表人制度，檢察官從公共利益出發(fā)，監(jiān)督制約行政權(quán)，體現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力的憲政精神，我國也不應(yīng)例外。

（二）行政公訴前置程序——檢察建議程序

檢察建議是以軟性約束的形式監(jiān)督行政權(quán)，其實質(zhì)是提醒行政機(jī)關(guān)對行政決定重新進(jìn)行審慎的考量。檢察建議的效力只是引起一定的程序，即接受檢察建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)作出處理，并書面回復(fù)人民檢察院。行政機(jī)關(guān)置若罔聞，不作出處理的，檢察機(jī)關(guān)對公共利益考量后，可以作出是否提起行政公訴的決定。[5]筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)作出檢察建議過程中，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)是檢察建議運行程序的核心問題，檢察官行使調(diào)查權(quán)，向行政執(zhí)法單位和有關(guān)公民調(diào)查取證，不得拒絕。檢察官只有取得了第一手資料才能對行政執(zhí)法活動合法性作出全面客觀的判斷，增強(qiáng)檢察建議的說服力。若不賦予調(diào)查權(quán)，難以取得監(jiān)督的證據(jù)材料，人民檢察院的法律監(jiān)督就會變得蒼白無力。賦予調(diào)查權(quán)也為后續(xù)行政公訴程序提供證據(jù)材料，為檢察官正確作出行政公訴提供事實依據(jù)。

（三）行政公訴程序[6]

當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議等方式不足以阻止違法行為的情況下，才能用公訴權(quán)抗衡。因此，檢察機(jī)關(guān)的行政公訴權(quán)具有強(qiáng)制性的特征，相對于檢察機(jī)關(guān)的檢察建議等柔性行為而言，公訴權(quán)是作為強(qiáng)制性啟動行政訴訟司法審查程序的一種訴訟活動。它與檢察建議程序的關(guān)系，從司法權(quán)本質(zhì)角度來看，公訴權(quán)介入行政訴訟的深度和廣度應(yīng)該是最后的，它不僅不排斥其他一切對行政違法進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)的可能渠道和手段，還為檢察建議等手段提供優(yōu)先適用的空間。

行政公訴是一個程序繁瑣、期間較長的過程，為避免違法行政行為的進(jìn)一步實施可能給國家和社會公共利益帶來無法挽回的重大損失，仿照英國行政公訴制度中的禁止令程序，在將來的立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定訴前臨時禁令程序。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)、公益社團(tuán)甚至公民個人的申請，由法院審查決定迅即暫停該行政行為，是一種必要的訴前救濟(jì)措施和制度安排，以達(dá)到防止行政權(quán)濫用的目的。在整個行政公訴運行過程中，應(yīng)當(dāng)是必不可少的一環(huán)。

1.行政公訴具體運行程序。

（1）行政公訴范圍。在目前的情況下，應(yīng)當(dāng)堅持有限干預(yù)原則，我們可將違反國家有關(guān)法律，侵犯社會公共利益或某些涉及公民重大利益損害的案件納入行政公訴范圍，具體而言：（a）造成國家財產(chǎn)損失或國有資產(chǎn)流失的重大行政違法行為。國家財產(chǎn)事關(guān)國家利益，諸如稅務(wù)機(jī)關(guān)不收或少收稅等行為將給國家造成損失。（b）造成嚴(yán)重環(huán)境污染或資源破壞的行政作為與不作為。負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，對污染環(huán)境和破壞資源的行為置之不理；有的甚至濫用職權(quán)，對不符合資質(zhì)的單位和個人濫發(fā)行政許可等，只顧眼前利益，忘記長遠(yuǎn)利益，極有可能導(dǎo)致資源環(huán)境危機(jī)的案件。（c）擾亂市場秩序與宏觀經(jīng)濟(jì)管理秩序的重大行政違法行為。對于基于地方保護(hù)主義或是部門利益擾亂市場秩序或是違反《會計法》、《金融法》等妨害國家宏觀調(diào)控的行為，行政機(jī)關(guān)不處罰或本身就是實行者，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)行政公訴。（d）造成公共利益損失的部分抽象行政行為。抽象行政行為涉及對象的不確定性決定了客觀存在的公共利益性，而行政機(jī)關(guān)大部分的違法行為都以內(nèi)部規(guī)范性文件為依據(jù)，使其具有合法的“外衣”。檢察機(jī)關(guān)對違法抽象行政行為提起行政公訴，應(yīng)嚴(yán)格限制范圍，主要是行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件。（e）其他侵害公共利益或重大侵民的行政案件。比如政府違法占用處理公共設(shè)施，土地開發(fā)中的不合理利用等問題；或案件標(biāo)的較大、涉及人數(shù)較多、爭議較大、案情復(fù)雜的具有重大社會影響的行政案件；或不法行政行為雖侵犯個體利益，但后果十分嚴(yán)重，受害人由于種種原因不能自行起訴而請求檢察機(jī)關(guān)援助的行政案件等等。

（2）立案。這是檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟案件行使檢察權(quán)的起點。一般而言，只有公益確實受到違法行政行為危害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益，無法通過現(xiàn)行《行政訴訟法》提起訴訟，檢察院才可考慮是否立案，同時還應(yīng)具備以下條件：（a）存在嚴(yán)重行政違法行為，并且這些違法行政行為造成的危害后果或社會影響是嚴(yán)重的，危害公共利益。（b）屬于檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的管轄范圍。（c）具有由檢察機(jī)關(guān)作為國家公訴人提起行政公訴的必要。

（3）行政公訴案件的審查。內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：（a）行政違法事實。（b）行政對象的權(quán)益是否確實受到侵害。（c）確認(rèn)行政違法行為的證據(jù)是否確實、充分。（d）審查是否符合提起行政公訴的條件。對于決定提起行政公訴的案件，由檢察官制作行政起訴書，代表人民檢察院向人民法院提起行政訴訟；對于不符合提起行政公訴的案件，則視情況作出不起訴、或撤銷案件的決定。

（4）庭前及庭中程序。此程序主要是指檢察機(jī)關(guān)在提起行政公訴后，參與法庭行政訴訟審判程序的過程。此程序按先后依次為：（a）調(diào)閱涉案卷宗。（b）調(diào)查和核實有關(guān)證據(jù)，制作行政起訴書。（c）以公訴人的身份出庭參與訴訟。其中包括宣讀行政起訴書；出示書證、物證和視聽資料；宣讀鑒定結(jié)論和勘驗報告；對出示的證據(jù)進(jìn)行詢問和質(zhì)證；發(fā)表出庭意見并進(jìn)行必要的辯論。（d）同時對法庭審判過程是否合法履行法律監(jiān)督職責(zé)。

（5）審判程序終結(jié)后果。主要是指對行政公訴案件裁判結(jié)果是否承擔(dān)法律責(zé)任的問題。如果人民法院的裁判支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求，撤銷或變更了行政行為，則其判決的法律后果主要由被告行政主體承擔(dān)。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)還可以根據(jù)行政公訴過程中了解和掌握的情況，就完善相關(guān)的行政過程中管理、追究有關(guān)責(zé)任人的行政或法律責(zé)任以及防范類似情況的發(fā)生，向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)或其上級行政機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)，提出責(zé)任追究檢察建議，這類似于瑞典議會行政監(jiān)察員制度的紀(jì)律處分報告。對嚴(yán)重失職者，可向職務(wù)犯罪偵查部門移交相關(guān)案件線索。

如果法院駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求，對于一審裁判，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有錯誤的，可以向上一級人民法院提出抗訴，同時將抗訴書抄送上一級人民檢察院。上級人民檢察院如果認(rèn)為抗訴不當(dāng)，可以向同級人民法院撤回抗訴。對于生效終審判決，法院駁回檢察院公訴請求，是法院對行政機(jī)關(guān)行政行為合法性確認(rèn)。因而并不存在判決后果需要承擔(dān)的問題。同時，由于檢察機(jī)關(guān)是代表國家利益或公共利益起訴的，根據(jù)檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，它是一項程序性的權(quán)利，其提請法院啟動行政審判程序，對可能存在問題的行政行為進(jìn)行審查的目的已經(jīng)實現(xiàn)，可以認(rèn)為已經(jīng)履行了法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，理應(yīng)尊重和接受人民法院的終審判決。

2.行政公訴保障措施。首先，訴訟費用的承擔(dān)。行政公益訴訟不是為了個人利益進(jìn)行的訴訟，而是為了公共利益，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)任何費用。其次，訴訟時效。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴最終目的是維護(hù)國家利益和社會利益，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴案件不應(yīng)受到訴訟時效的限制。

注釋：

[1]張智輝、謝鵬程：《現(xiàn)代檢察制度的法理基礎(chǔ)—關(guān)于當(dāng)前檢察理論研究學(xué)術(shù)動態(tài)的對話》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2002年第4期。

[2]洪浩：《檢察權(quán)論》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第89頁。

[3]孫謙主編：《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009年版，第57頁。

[4]田凱：《論行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督》，載《中國法學(xué)會行政法研究會2006年年會論文集》，第682頁。

[5]參見胡衛(wèi)列：《論行政公益訴訟制度的建構(gòu)》，載《行政法研究》2012年第2期。

[6]參見孫謙：《設(shè)置行政公訴的價值目標(biāo)與制度構(gòu)想》，載《中國社會科學(xué)》2011年第1期。