內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

徐永明

摘要：2011年以來(lái)，國(guó)家環(huán)保部、財(cái)政部聯(lián)合開展國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與考核工作，考核結(jié)果為每年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)節(jié)提供技術(shù)支持。目前內(nèi)蒙古自治區(qū)有35個(gè)縣域納入國(guó)家的考核名單，涉及防風(fēng)固沙和水源涵養(yǎng)兩種生態(tài)功能類型。本文就內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作的開展情況與存在的問(wèn)題進(jìn)行分析與探討。

關(guān)鍵詞：國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；縣域生態(tài)環(huán)境；質(zhì)量考核

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)2095-627X（2014）01-0009-03

Status and problems of county ecological environmental quality assessment work in Inner Mongolia Autonomous Region national key ecological function areas

Xu Yongming

（ Inner Mongolia Solid Waste Management Center，Hohhot 010011 ）Abstract： Since 2011， the State Environmental Protection Department， Ministry of Finance jointly carry out key ecological function of National County ecological environmental quality monitoring， evaluation and assessment work. The assessment results for the annual national key ecological function areas transferred to provide technical support payments. At present， the Inner Mongolia Autonomous Region has 35 counties into the state assessment list， involving the windbreak and sand fixation and water conservation two ecological function types. This paper analyzed the key ecological function areas in the Inner Mongolia Autonomous Region national ecological environment quality assessment work carried out and the existing problems.Key words： National key ecological function areas ； County ecological environment ； Quality assessment

1 前言

2010年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》方案，將國(guó)土空間開發(fā)分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，其中在限制開發(fā)區(qū)，將關(guān)系到國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全的一些重要區(qū)域列為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，定位為“保障國(guó)家生態(tài)安全的重要區(qū)域，人與自然和諧相處的示范區(qū)”，在發(fā)展方向上以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分為水土保持、水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)四種類型25個(gè)功能區(qū)，總面積約386萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的40.2%。內(nèi)蒙古自治區(qū)列入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的有35個(gè)縣（區(qū)、市），分別屬于大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、呼倫貝爾草原草甸生態(tài)功能區(qū)、科爾沁草原生態(tài)功能區(qū)、渾善達(dá)克沙漠化防治功能區(qū)和陰山北麓草原生態(tài)功能區(qū)共5個(gè)生態(tài)功能區(qū)，屬于水源涵養(yǎng)和防風(fēng)固沙兩種類型（表1）[1]。其中以防風(fēng)固沙生態(tài)功能類型為主，有27個(gè)縣，體現(xiàn)了內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國(guó)防風(fēng)固沙生態(tài)安全屏障區(qū)的地位。

生態(tài)環(huán)境是人和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為國(guó)家生態(tài)安全屏障，主要作用是提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)功能，這些區(qū)域也是國(guó)家的生態(tài)保護(hù)紅線或生態(tài)底線，如果這些區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，則中華民族將失去永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是增強(qiáng)國(guó)家生態(tài)安全的必然需要，也是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，同樣也是美麗中國(guó)的重要組成部分。

為了加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，2008年中央政府實(shí)施了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，用于補(bǔ)償國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣級(jí)政府由于保護(hù)生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)和財(cái)力損失，保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民生方面的基本公共服務(wù)支出。2011年，環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部聯(lián)合開展國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與考核工作，用于評(píng)估國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的成效，考核評(píng)價(jià)的對(duì)象為享受國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的縣級(jí)政府，同時(shí)制定了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)質(zhì)量考核辦法》。[2，3]

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)體系分為共同指標(biāo)和特征指標(biāo)，共同指標(biāo)包括自然生態(tài)指標(biāo)和環(huán)境狀況指標(biāo)兩類一級(jí)指標(biāo)，包含若干二級(jí)指標(biāo)，如自然生態(tài)指標(biāo)包括林地覆蓋率、草地覆蓋率、水域濕地覆蓋率、耕地和建設(shè)用地比例四個(gè)二級(jí)指標(biāo)，環(huán)境狀況指標(biāo)包括二氧化硫排放強(qiáng)度、化學(xué)需氧量排放強(qiáng)度、固體廢物排放強(qiáng)度、工業(yè)污染源排放達(dá)標(biāo)率、Ⅲ類或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、優(yōu)良以上空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率六個(gè)二級(jí)指標(biāo)。特征指標(biāo)主要針對(duì)水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、防風(fēng)固沙和水土保持四種功能類型設(shè)置，包括水源涵養(yǎng)指數(shù)、生物豐度指數(shù)、植被覆蓋指數(shù)、未利用地比例、坡度大于15度耕地面積比5個(gè)指標(biāo)，用以表征不同生態(tài)功能類型的差異?？己瞬捎枚炕u(píng)價(jià)方法，使用綜合指數(shù)法進(jìn)行評(píng)價(jià)，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化作為衡量轉(zhuǎn)移支付資金使用效果的考核標(biāo)準(zhǔn)。

在環(huán)保部部署下，內(nèi)蒙古自治區(qū)自2011年起每年開展35個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核相關(guān)技術(shù)工作，下面就內(nèi)蒙古自治區(qū)縣域考核工作現(xiàn)狀、存在問(wèn)題做分析和探討。

2 工作現(xiàn)狀及成效

在該項(xiàng)工作中，自治區(qū)級(jí)環(huán)保部門的主要任務(wù)是聯(lián)合財(cái)政部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域考核工作的組織與實(shí)施，具體包括技術(shù)培訓(xùn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量控制、現(xiàn)場(chǎng)核查、數(shù)據(jù)一級(jí)審核及技術(shù)報(bào)告的編寫。自2011年考核工作啟動(dòng)以來(lái)，經(jīng)過(guò)三年多的探索，建立了自治區(qū)級(jí)的考核工作機(jī)制和流程，取得明顯成效。（1）建立工作機(jī)制，理順工作流程。自治區(qū)級(jí)層面上建立了由環(huán)保、財(cái)政兩部門聯(lián)合的工作機(jī)制，共同開展每年的考核工作，共同通報(bào)每年的考核結(jié)果。在縣級(jí)層面上，建立了由旗縣長(zhǎng)或分管副縣長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，各業(yè)務(wù)部門組成的考核工作小組，按照統(tǒng)一要求完成自查報(bào)告編制及數(shù)據(jù)資料整理、錄入及上報(bào)。在自治區(qū)與考核縣域之間，也形成了暢通的工作機(jī)制，一般縣級(jí)環(huán)保部門承擔(dān)具體工作，通過(guò)環(huán)保業(yè)務(wù)體系形成了省縣聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。（2）縣級(jí)政府從最初的不支持不理解到積極主動(dòng)開展考核工作，同時(shí)采取措施加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付從2008年開始，作為一般性轉(zhuǎn)移支付資金，在使用上較專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金要少許多限制，基本用于保障縣級(jí)財(cái)政人員工資福利等方面支出，用于環(huán)境保護(hù)方面的比例較低。2011年考核工作開展時(shí)，不少縣級(jí)政府在態(tài)度上不積極、甚至消極，工作不配合；隨著工作的不斷推進(jìn)，縣級(jí)政府逐步認(rèn)識(shí)到了轉(zhuǎn)移支付資金的目的，也認(rèn)識(shí)到作為國(guó)家限制開發(fā)區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重任；同時(shí)縣級(jí)政府也認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境就是生產(chǎn)力，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境在國(guó)家會(huì)給予補(bǔ)償。（3）縣級(jí)基層環(huán)境監(jiān)管能力有了一定程度的提升。在我國(guó)環(huán)保業(yè)務(wù)體系中，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)由于長(zhǎng)期以來(lái)投入不足，欠賬太多，存在技術(shù)人員短缺、儀器設(shè)備老化、業(yè)務(wù)用房緊張、監(jiān)測(cè)監(jiān)管運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足等困難。我區(qū)作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受地方財(cái)力所限，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管能力投入不足，而35個(gè)考核縣域基本都是我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠后的縣域，環(huán)境監(jiān)管能力更是薄弱，大部分旗縣基本不具備開展環(huán)境監(jiān)測(cè)的能力。經(jīng)過(guò)縣域考核，由于地表水、空氣質(zhì)量和重點(diǎn)污染源企業(yè)排放達(dá)標(biāo)情況是考核內(nèi)容，考核縣域政府加大了對(duì)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力的投入，逐步解決技術(shù)人員、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、儀器設(shè)備和業(yè)務(wù)用房方面的問(wèn)題，監(jiān)測(cè)能力有了一定程度的提升。

3 存在問(wèn)題

盡管考核工作對(duì)促進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了積極效果，但是仍存在一些問(wèn)題需要逐步解決。

一是在自治區(qū)層面上，環(huán)保、財(cái)政兩部門的配合不夠深入，尚未建立省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金分配與使用規(guī)章制度，應(yīng)該根據(jù)每年國(guó)家的考核評(píng)價(jià)通報(bào)結(jié)果建立省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金測(cè)算及分配辦法。建議環(huán)保、財(cái)政兩部門加強(qiáng)合作，深入合作，聯(lián)合出臺(tái)內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與考核辦法，保證轉(zhuǎn)移支付資金最大程度的發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效果。

二是我區(qū)的35個(gè)考核縣域都分布在半干旱草原區(qū)或荒漠草原區(qū)，自然生態(tài)系統(tǒng)脆弱開展生態(tài)保護(hù)與修復(fù)所需成本較高，同時(shí)縣級(jí)政府自身財(cái)力薄弱，不少縣還是國(guó)家級(jí)貧困縣，基本上是吃飯財(cái)政。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金額度較低，不足以彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)所需費(fèi)用。

三是縣級(jí)環(huán)境監(jiān)管能力非常薄弱，亟待加強(qiáng)。目前35個(gè)考核縣域環(huán)境監(jiān)管普遍存在業(yè)務(wù)用房不足、儀器設(shè)備陳舊、技術(shù)人員短缺、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障不夠等問(wèn)題，環(huán)境監(jiān)測(cè)能力非常薄弱，不具備說(shuō)清區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況的能力。建議旗縣人民政府加大對(duì)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)管能力的重視力度，以轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)估為契機(jī)，推動(dòng)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

[1]國(guó)務(wù)院 《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》2010 . 10.

[2]環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》（環(huán)發(fā)[2011]18號(hào)）.

[3]羅毅，陳斌等.《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作手冊(cè)》（第一版）， 中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社. 2012 .收稿日期：2013-12-25