產(chǎn)城融合繪就東勝城市發(fā)展新藍(lán)圖

溫伊玲+高俊彪+王羽

一、東勝區(qū)大力推進(jìn)城市建設(shè)紀(jì)實(shí)

鄂爾多斯市是內(nèi)蒙古呼包鄂經(jīng)濟(jì)圈中的新型城市，而東勝區(qū)是鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)、科技、文化、金融、交通和信息中心。東勝區(qū)位于內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市中部偏東，地處國(guó)家戰(zhàn)略功能區(qū)沿黃經(jīng)濟(jì)帶，與政治中心呼和浩特、內(nèi)蒙古最大工業(yè)城市包頭呈品字形分布，共同構(gòu)成內(nèi)蒙古最具活力的“金三角”經(jīng)濟(jì)圈。區(qū)域面積2145平方公里、轄區(qū)12個(gè)街道社區(qū)、3個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)園區(qū)。公路、鐵路、航空交通網(wǎng)絡(luò)日益完善，109、210國(guó)道在此交會(huì)，包茂、榮烏高速公路與包府公路貫穿城區(qū)，包神、包西、準(zhǔn)東、東烏鐵路四通八達(dá)，是晉、陜、寧、蒙地區(qū)重要的商品集散地和陸路運(yùn)輸要沖。

（一）筑牢發(fā)展之基

東勝區(qū)樹立“大東勝”理念，加快城鎮(zhèn)建設(shè)由規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵轉(zhuǎn)變，不斷強(qiáng)化、細(xì)化、優(yōu)化交通、產(chǎn)業(yè)、市政和公共服務(wù)等各項(xiàng)城市服務(wù)功能，以舒適、便捷、高效、完備的功能筑牢發(fā)展之基城市建設(shè)在艱難中實(shí)現(xiàn)新突破，取得了新進(jìn)展。2011年以來(lái)，新投入建設(shè)資金500多億元，按照鄂爾多斯市推進(jìn)“一核、一圈、一帶建設(shè)，打造現(xiàn)代化區(qū)域中心的安排部署，穩(wěn)步有序改造老城區(qū)，完善新城區(qū)，優(yōu)化西南片區(qū)，在空間布局與功能布局上把握核心區(qū)一體化進(jìn)程引向深入，建成城區(qū)面積達(dá)78平方公里，人均道路27平方米，人均居住面積達(dá)到41平方米，全力推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃排水、防汛等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。集中供熱率、污水集中處理率、生活垃圾無(wú)害化處理達(dá)到95%以上。在舊城改造和新區(qū)建設(shè)中，共新建、改建58所學(xué)校；建成10個(gè)社區(qū)衛(wèi)生中心；23個(gè)服務(wù)站；實(shí)施了北外環(huán)、109國(guó)道東線改造、包西鐵路東勝西站等重點(diǎn)工程；20萬(wàn)噸中心城市供水工程投入使用；完成45個(gè)老舊小區(qū)基本設(shè)施改造，全民健身活動(dòng)中心、動(dòng)物園等一批公益型場(chǎng)所投入使用。廣場(chǎng)、公園、文化館、體育館等市政基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，城市化水平逐年提高。

（二）著力建設(shè)立體交通網(wǎng)絡(luò)

近年來(lái)，東勝通過(guò)大力度建設(shè)全方位投入，目前，東勝擁有各等級(jí)公路1208公里，公路密度達(dá)到47.74公里/百平方公里，高于全國(guó)、自治區(qū)及全市平均水平；于2013年10月18日正式開通運(yùn)營(yíng)的東勝西站可達(dá)呼和浩特、西安、北京、重慶等城市及沿線地區(qū)，在建中的呼準(zhǔn)鄂鐵路，東勝—機(jī)場(chǎng)等鐵路總里程可達(dá)到150.9公里，完工后必將進(jìn)一步提升東勝的經(jīng)濟(jì)輻射力和吸引力；鄂爾多斯機(jī)場(chǎng)共有28條航線、通往國(guó)內(nèi)41個(gè)主要城市。一個(gè)公路、鐵路、航空“三位一體”的立體式交通網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成，再加上全面實(shí)施的農(nóng)村道路改造工程、完善快捷的公交體系和覆蓋城鄉(xiāng)的公交網(wǎng)絡(luò)，使東勝成為西北地區(qū)和內(nèi)蒙古地區(qū)交通、物流、信息的樞紐中心。積極融入呼包鄂榆城市一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，建設(shè)鄂爾多斯核心區(qū)半小時(shí)生活圈。

（三）繪制綠色錦繡城市

近年來(lái)，東勝區(qū)突出綠色主題，以“征地建綠、租地增綠、拆舊還綠、破硬植綠”的總體思路，通過(guò)外引內(nèi)伸的方式，啟動(dòng)“三年綠色攻堅(jiān)計(jì)劃”，實(shí)施區(qū)域道路綠化和景觀提升工程，補(bǔ)植綠地面積120萬(wàn)平方米。完成城市核心區(qū)百萬(wàn)畝防護(hù)林、三北防護(hù)林等生態(tài)工程18.66萬(wàn)畝，實(shí)施了15條道路綠色和8塊城市綠地改造工程，把城外環(huán)城林帶引進(jìn)城，城內(nèi)綠化向城郊延伸與擴(kuò)展，新區(qū)綠化與舊區(qū)改造同步，城內(nèi)城外綠化相連，再通過(guò)城區(qū)拆遷歸址，置換出新的綠地空間，建設(shè)休閑公園、廣場(chǎng)、街頭綠地等公共環(huán)境。生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去“整體惡化、局部治理”到“整體好轉(zhuǎn)、局部?jī)?yōu)化”的歷史性轉(zhuǎn)變。目前，東勝區(qū)建成綠化覆蓋率達(dá)到42.3%，綠地率37.96%，人均公共綠地面積達(dá)到12.32平方米，同比增長(zhǎng)4.31%、3.96%和18.9%。東勝區(qū)全年空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)達(dá)到344天，夏季平均氣溫僅為21oC，空氣相對(duì)濕度達(dá)到52%。2012年被國(guó)際休閑產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)命名為“避暑休閑之都”，被中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)人居委員會(huì)命名為“中國(guó)人居環(huán)境建設(shè)示范區(qū)”。

（四）產(chǎn)城融合繪就發(fā)展藍(lán)圖

產(chǎn)與城的融合發(fā)展至關(guān)重要。產(chǎn)業(yè)是城市的發(fā)展基礎(chǔ)，城市是產(chǎn)業(yè)載體。兩者不可分割，互相影響。2011年以來(lái)，東勝堅(jiān)定不移走產(chǎn)城融合之路，以“產(chǎn)城一體化”目標(biāo)，以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)、產(chǎn)城共榮，激蕩出地區(qū)科學(xué)發(fā)展的層層漣漪。在以城聚產(chǎn)上，利用拉大城市框架，提升城市宜居宜業(yè)的品位，積極發(fā)展城市設(shè)施功能，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基，健全城市化建設(shè)的良好基礎(chǔ)，以“避暑休閑”為鮮明特色，東勝將城市與產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，產(chǎn)城互融互促，利用城市功能的優(yōu)良提檔不斷拓展產(chǎn)業(yè)承載空間發(fā)展產(chǎn)業(yè)。讓產(chǎn)業(yè)更加依附于城市，讓城市功能更好地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)。在以產(chǎn)興城上，以園區(qū)為載體，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)強(qiáng)區(qū)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)層次，構(gòu)建多元、多極支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)初步形成。

（五）宜居宜業(yè)，為民惠民

“以人為本、富民為先”的理念在東勝得到深入踐行。2012年?yáng)|勝已投入100億元，2013年在財(cái)政資金異常緊張的情況下，投入62億元，用于民生工程。教育、衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障等各項(xiàng)民生事業(yè)得以長(zhǎng)足發(fā)展。，在自治區(qū)率先推行12年免費(fèi)教育，是自治區(qū)首個(gè)實(shí)現(xiàn)“雙高普九”的旗區(qū)，教育教學(xué)水平正在向自治區(qū)前列邁進(jìn)；實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療全覆蓋，實(shí)行“先看病后付費(fèi)”和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面居自治區(qū)前列；實(shí)施充分就業(yè)政策，建立健全保障性住房準(zhǔn)入退出和管理機(jī)制；大幅度提高了低保標(biāo)準(zhǔn)，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系全覆蓋。全面實(shí)施“平安東勝”“智慧東勝”數(shù)字化管理品牌戰(zhàn)略，認(rèn)真落實(shí)學(xué)有優(yōu)教、老有怡養(yǎng)、病有良醫(yī)、勞有所取、住有宜居的“五有”惠民政策。

二、東勝城鎮(zhèn)化和城市轉(zhuǎn)型中的主要難點(diǎn)和問(wèn)題

（一）產(chǎn)業(yè)支撐能力弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

鄂爾多斯市東勝區(qū)城鎮(zhèn)的超常規(guī)發(fā)展高度依賴煤炭資源，大規(guī)模的資源開發(fā)使經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，但這種發(fā)展方式導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)層次偏低，對(duì)資源過(guò)度依賴等粗放特征日益明顯。近年來(lái)，雖然著力發(fā)展汽車裝備制造、電子信息、輕紡、建材等非煤產(chǎn)業(yè)以及文化旅游、金融商貿(mào)服務(wù)業(yè)，但“一煤獨(dú)大”的特色仍十分明顯。2012年以來(lái)煤炭市場(chǎng)需求不旺，煤炭行業(yè)價(jià)量雙跌，將對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)造成較大影響。新興產(chǎn)業(yè)剛剛起步還未形成接續(xù)力量，對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐作用不足。

（二）人口集聚能力不強(qiáng)，人口集聚嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張

近年來(lái)，鄂爾多斯市城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，東勝城區(qū)面積從2001年的15.6平方公里到目前擴(kuò)展到78平方公里。東勝區(qū)常住人口60.57萬(wàn)，戶籍人口26.89萬(wàn)，人口集聚水平低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到百萬(wàn)人口的規(guī)劃，城市人口集聚滯后于城市規(guī)模擴(kuò)張，而且面臨嚴(yán)峻的人口流失問(wèn)題，設(shè)施利用率不高。東勝房地產(chǎn)強(qiáng)勢(shì)崛起，房地產(chǎn)發(fā)展規(guī)模超常增長(zhǎng)，直接導(dǎo)致房地產(chǎn)供給過(guò)剩，根據(jù)2001年以來(lái)存量地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，建成及在建的203個(gè)商品房項(xiàng)目中，入住率20%以下，樓盤146個(gè)，占比率高達(dá)71.9%，閑置、在建規(guī)劃面積高達(dá)2400萬(wàn)平方米，亟待探索吸引外來(lái)人口、現(xiàn)有樓宇再利用的新舉措。如何吸納更多農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)入城市，將是下一階段東勝城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

（三）城鎮(zhèn)化資金支持指標(biāo)體系尚不成熟

鄂爾多斯東勝城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源于兩部分：一部分是政府依靠土地財(cái)政獲得的收入；一部分是“煤炭資源——民間借貸——房地產(chǎn)”這條市場(chǎng)性資金鏈。但政府財(cái)力畢竟有限，僅僅靠稅收或行政轉(zhuǎn)移支付，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，而且靠低價(jià)征地、高價(jià)賣地的土地財(cái)政，會(huì)帶來(lái)人口城鎮(zhèn)化受阻，城鎮(zhèn)用地粗放、低效等嚴(yán)重問(wèn)題，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背道而馳，市場(chǎng)性資金風(fēng)險(xiǎn)也很大。而前述市場(chǎng)性資金鏈條中，煤炭?jī)r(jià)格保持上升，房地產(chǎn)保持升值預(yù)期，資金鏈的平衡就可以維系。一旦經(jīng)濟(jì)下行，煤炭?jī)r(jià)格下滑，依靠高利貸等資金建成的房地產(chǎn)將無(wú)法吸引足夠的買家，會(huì)造成高利貸鏈條的裂痕，致使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下滑。煤炭“黃金十年”里，涉煤企業(yè)大都進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域，而瘋狂的民間資本也全部輸送到煤炭與房地產(chǎn)行業(yè)。由于數(shù)年間房地產(chǎn)領(lǐng)域的過(guò)度投資，鄂爾多斯東勝呈現(xiàn)出商品房供需結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，房?jī)r(jià)畸高的特征。隨著煤炭市場(chǎng)寒冬的到來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)也開始躍入降價(jià)、滯銷、停工的危險(xiǎn)局面。綜上所述，鄂爾多斯城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)性資金同政府公共購(gòu)買及政府補(bǔ)貼缺乏穩(wěn)定的支撐體系，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需求。

三、推進(jìn)東勝區(qū)城鎮(zhèn)化幾點(diǎn)啟示和建議

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)、房地產(chǎn)發(fā)展要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚相適應(yīng)

不宜過(guò)度超前，要處理好三大關(guān)系：其一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)和人口集聚關(guān)系；其二是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用和環(huán)境承受能力關(guān)系；其三是農(nóng)村人口向城市集聚過(guò)程中，要處理好優(yōu)化城市空間布局和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

要實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模快速拓展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)，人口集聚是結(jié)果，其他的變化都是城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化的派生產(chǎn)物。鄂爾多斯東勝必須實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，更加注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，通過(guò)改善城鄉(xiāng)公共服務(wù)，增強(qiáng)就業(yè)吸納能力，優(yōu)化人口布局等方式加速人口集聚，實(shí)現(xiàn)以業(yè)興城，依城聚人。

（二）城鎮(zhèn)化必須形成良性資金循環(huán)

城鎮(zhèn)化資金保障需要發(fā)揮政府與市場(chǎng)的互動(dòng)作用，推進(jìn)資金的良性循環(huán)體系。一方面在發(fā)揮財(cái)政職能作用，加大財(cái)政統(tǒng)籌力度，以財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金調(diào)劑支持的方式建立城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金，形成政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)質(zhì)性投入并對(duì)以下資金可以集中使用：城市維護(hù)費(fèi)建設(shè)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅收入，國(guó)土部門取得土地收益，城建部門收取的市政公益設(shè)施配套費(fèi)、舊城改造取得的收益及公司上繳的收益、水務(wù)部門與環(huán)保部門收取的水資源費(fèi)和排污費(fèi)、交通部門收取的上級(jí)返還資金、財(cái)政預(yù)算安排的建設(shè)支出等。把這些資金整合起來(lái)，由政府統(tǒng)一使用，集中建設(shè)能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾關(guān)心的建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。

在市場(chǎng)機(jī)制上，要加大改革力度，創(chuàng)新機(jī)制體制，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿導(dǎo)向作用，通過(guò)采取資本金注入、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、貸款貼息等多種優(yōu)惠方式，吸引更多的社會(huì)資金投入供水、供熱、燃?xì)?、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)及管理各個(gè)環(huán)節(jié)，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金約束。

在政策機(jī)制上，探索完善長(zhǎng)期體制機(jī)制推進(jìn)市場(chǎng)化融資主體，資金轉(zhuǎn)化運(yùn)用，金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制等，推進(jìn)財(cái)政、土地等配套改革，建立地方負(fù)債監(jiān)督管理機(jī)制，重點(diǎn)考慮設(shè)立城鎮(zhèn)化專項(xiàng)資金的支持，拓寬城鎮(zhèn)化籌資渠道和創(chuàng)新模式，鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)主體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的原則，發(fā)揮政府投入示范效用和對(duì)民間資本的帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源多樣化，運(yùn)用機(jī)制創(chuàng)新，化解政府債務(wù)，降低政府債務(wù)規(guī)模。

（三）堅(jiān)持政策支持，抓好城鎮(zhèn)化建設(shè)

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這需要產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障、金融等方面的配套政策支持。從城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程來(lái)看，首先要解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，其次要解決人口集聚的問(wèn)題，而這兩個(gè)問(wèn)題的順利解決都需要政府的政策引導(dǎo)和支持。在公共資源、公共服務(wù)的享有上，政府也應(yīng)該出臺(tái)政策，給予一些適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助。

（四）大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)

依托東勝交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)建立以服務(wù)型經(jīng)濟(jì)為引領(lǐng)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)為動(dòng)力的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，爭(zhēng)取把服務(wù)型經(jīng)濟(jì)打造成東勝具有核心竟?fàn)幜Φ慕?jīng)濟(jì)。著力打響“避暑休閑”品牌，著力打造“國(guó)家休閑公園”，促進(jìn)旅游業(yè)與特色潛力行業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)一步集聚人氣、商氣，實(shí)現(xiàn)鄂爾多斯東勝地區(qū)差異化發(fā)展。

（作者單位：鄂爾多斯東勝區(qū)發(fā)展和改革局）

責(zé)任編輯：康偉