推動(dòng)產(chǎn)城一體化發(fā)展 促進(jìn)內(nèi)蒙古工業(yè)化與城鎮(zhèn)化雙向融合

趙云平+司詠梅

密切產(chǎn)城關(guān)系，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和工業(yè)化水平，促進(jìn)其雙向融合、協(xié)調(diào)一體發(fā)展不僅是我區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、探索新型城鎮(zhèn)道路的重要載體，也是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要抓手，對(duì)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

一、產(chǎn)城一體化的提出：產(chǎn)城發(fā)展不同步制約了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升

近年來(lái)，我區(qū)城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)化加快推進(jìn)，開始進(jìn)入由擴(kuò)大規(guī)模向提高質(zhì)量、由提高城鎮(zhèn)化率向提高市民化率、由分散布局向聯(lián)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型的新階段，但是，由于產(chǎn)城發(fā)展不同步，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展 “兩層皮”問(wèn)題比較突出，已經(jīng)成為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要制約因素，突出表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

一是產(chǎn)城不同步，城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。一些城鎮(zhèn)尤其是大中城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，人口不斷增加，但支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系培育滯后，使進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口缺乏就業(yè)和增收的途徑，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化發(fā)展的問(wèn)題集中體現(xiàn)為農(nóng)牧業(yè)人口進(jìn)城就業(yè)與城鎮(zhèn)就業(yè)型產(chǎn)業(yè)發(fā)育不充分的矛盾、提高城市規(guī)模效益與區(qū)內(nèi)有能力進(jìn)城人口不充裕的矛盾、推動(dòng)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)互動(dòng)發(fā)展與城鎮(zhèn)之間布局不集中和基礎(chǔ)設(shè)施連接不緊密的矛盾等等。

二是有利于產(chǎn)城融合發(fā)展的工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)空間布局散亂，園區(qū)和城鎮(zhèn)結(jié)合不夠。一些開發(fā)區(qū)遠(yuǎn)離中心城市，空間布局不盡合理，與城鎮(zhèn)體系不匹配，與公共基礎(chǔ)設(shè)施不對(duì)接，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不能與公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，重復(fù)配套造成巨大浪費(fèi)，也導(dǎo)致企業(yè)缺乏公共服務(wù)支撐，面臨招工難、留人難等問(wèn)題，造成著工業(yè)化和城市化脫節(jié)的矛盾。

二、產(chǎn)城一體化發(fā)展——工業(yè)化與城鎮(zhèn)化雙向融合的關(guān)鍵

（一）產(chǎn)城一體化是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的客觀要求

城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段重點(diǎn)是建立支撐城鎮(zhèn)人口就業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系，避免出現(xiàn)拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)大量貧民窟的現(xiàn)象，陷入“中等收入陷阱”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要著力構(gòu)建產(chǎn)業(yè)支撐體系、強(qiáng)化城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（二）產(chǎn)城一體化是我區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)選擇

在資源開發(fā)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，由于產(chǎn)業(yè)層次低，高能耗、高污染、高排放特征突出，將工業(yè)園區(qū)建設(shè)在資源富集地區(qū)并與城市保持適度的安全距離有其客觀必然性。但隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程的加快，產(chǎn)業(yè)層次將逐步提高，就業(yè)需求、生產(chǎn)生活服務(wù)需求不斷擴(kuò)大，優(yōu)化空間布局、推進(jìn)產(chǎn)城一體化有利于將工業(yè)園區(qū)發(fā)展成為工業(yè)新城，推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）產(chǎn)城一體化是解決工業(yè)園區(qū)發(fā)展問(wèn)題的主要路徑

一些遠(yuǎn)離城市的工業(yè)園區(qū)，由于生產(chǎn)生活服務(wù)不配套，存在著職工成家難、就醫(yī)難、子女就學(xué)難、業(yè)余生活枯燥等問(wèn)題，目前已經(jīng)出現(xiàn)了人才和生產(chǎn)工人難留的現(xiàn)象，成為制約入園企業(yè)發(fā)展的重大問(wèn)題之一。按照“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)功能和城市功能融為一體”的總體思路和“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體”發(fā)展模式，發(fā)展一批城郊型工業(yè)園區(qū)，推動(dòng)我區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于加快解決園區(qū)發(fā)展的主要問(wèn)題。

（四）產(chǎn)城一體化是工業(yè)園區(qū)分類管理和布局優(yōu)化的客觀需要

早期的開發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)時(shí)期的建設(shè)，逐步發(fā)展成為城市化產(chǎn)業(yè)集聚地，成為產(chǎn)城一體的典范。與此同時(shí)，還要根據(jù)不同園區(qū)的功能定位，合理確定產(chǎn)業(yè)分工，并對(duì)地理鄰近的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中集聚協(xié)調(diào)發(fā)展，為此需要對(duì)我區(qū)現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)的發(fā)展方向按照新的思路重新定位。

三、完善政策措施，加快推進(jìn)產(chǎn)城一體化

（一）明確發(fā)展思路和路徑

以“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化互促互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)功能和城市功能融為一體”為總體思路，堅(jiān)持把工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）轉(zhuǎn)型升級(jí)作為推動(dòng)新型工業(yè)化進(jìn)程和全面提升城市建設(shè)水平的重要舉措，積極推動(dòng)企業(yè)項(xiàng)目集中布局、產(chǎn)業(yè)集群集聚發(fā)展、資源集約節(jié)約利用、功能整合一體構(gòu)建、農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，著力強(qiáng)化工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）布局調(diào)整，強(qiáng)化產(chǎn)城一體規(guī)劃，構(gòu)建“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體”的發(fā)展格局，著力打造一批“現(xiàn)代型、科技型、生態(tài)型、集約型”產(chǎn)業(yè)新城，促進(jìn)工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)

按照“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體”發(fā)展模式，選擇一批城郊型工業(yè)開發(fā)區(qū)，規(guī)劃建設(shè)一批“規(guī)劃合理、功能完善、融合緊密、宜居宜業(yè)、集約發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)新城和特色小城鎮(zhèn)，推動(dòng)我區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。為此筆者建議，一是盡快制定出臺(tái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見，完善政策措施，加強(qiáng)對(duì)各盟市、旗縣產(chǎn)城一體化的規(guī)劃指導(dǎo)，推進(jìn) “兩化”的深度互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。二是對(duì)各層次的相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行整合，主要以現(xiàn)有規(guī)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行梳理整合，杜絕“規(guī)劃套規(guī)劃”、“以規(guī)劃落實(shí)規(guī)劃”的現(xiàn)象，加強(qiáng)重點(diǎn)園區(qū)、開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、自治區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的相互銜接。同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)與城市新區(qū)、新城的建設(shè)與老城區(qū)的改造。推動(dòng)園區(qū)與城區(qū)功能設(shè)施共享，優(yōu)先在園區(qū)與城區(qū)結(jié)合地帶布局學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)服務(wù)等城市功能設(shè)施。

（三）加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)和所在城鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)的對(duì)接

完善管理體制機(jī)制、健全工業(yè)園區(qū)的組織架構(gòu)和實(shí)施機(jī)制是推進(jìn)產(chǎn)城一體化發(fā)展的制度保障。一是加強(qiáng)園區(qū)、開發(fā)區(qū)管理主體與所在城鎮(zhèn)行政管理主體的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政建設(shè)和社會(huì)管理。二是采取“人員派駐制、流程內(nèi)部化”的模式，推動(dòng)各地國(guó)土、建設(shè)、環(huán)保等職能部門向園區(qū)、開發(fā)區(qū)進(jìn)駐機(jī)構(gòu)、人員，直接辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)園區(qū)、開發(fā)區(qū)與管理職能部門的直通對(duì)接。

（四）積極開展試點(diǎn)示范

自治區(qū)制定標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)進(jìn)行申報(bào)，先期在條件成熟的城鎮(zhèn)開展產(chǎn)城一體化及雙向融合試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大，有序推進(jìn)。一是根據(jù)我區(qū)的實(shí)際情況，參考國(guó)內(nèi)國(guó)際通行的要求制定產(chǎn)城一體化集聚示范區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，分層次明確我區(qū)城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城、工業(yè)園區(qū)等不同類型區(qū)域產(chǎn)城融合發(fā)展的具體要求，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及在城市功能中的作用、基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)等做出具體規(guī)定。二是盡快啟動(dòng)示范試點(diǎn)認(rèn)定工作，對(duì)產(chǎn)城一體化工作進(jìn)行分級(jí)管理，對(duì)于達(dá)到自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的園區(qū)，在全區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)示范，自治區(qū)給予重點(diǎn)支持，通過(guò)試點(diǎn)示范，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)在全區(qū)推行。

（五）建立重點(diǎn)園區(qū)、城市新區(qū)專項(xiàng)融資平臺(tái)

一是通過(guò)整合注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、持續(xù)加大各級(jí)財(cái)政資金投入、完善補(bǔ)償機(jī)制等多種方式，擴(kuò)大現(xiàn)有的園區(qū)、開發(fā)區(qū)投融資平臺(tái)資本規(guī)模，支持其進(jìn)行產(chǎn)城對(duì)接，功能完善。二是通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式重點(diǎn)支持各盟市整合現(xiàn)有政府性投融資平臺(tái)，重點(diǎn)打造注冊(cè)資本金雄厚、實(shí)力較強(qiáng)的投融資平臺(tái)。三是在繼續(xù)加大各級(jí)財(cái)政資金支持力度的同時(shí)，重點(diǎn)引導(dǎo)地方政府注入土地、污水處理廠等經(jīng)營(yíng)性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，積極引入民間資本對(duì)平臺(tái)進(jìn)行增資擴(kuò)股。

（六）逐步完善產(chǎn)業(yè)政策

一是對(duì)于涉及與城鎮(zhèn)融合發(fā)展的相關(guān)工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等比照城市新區(qū)的功能，核準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，支持這些工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)加快淘汰高污染、高危險(xiǎn)、低效益的落后產(chǎn)能。二是將相關(guān)工業(yè)園區(qū)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的人力資源特點(diǎn)、科技文化稟賦等相結(jié)合，引導(dǎo)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)以城市為依托向園區(qū)集聚。三是鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)對(duì)接城市新區(qū)適度發(fā)展各類服務(wù)業(yè)，特別是商貿(mào)、物流、專業(yè)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，努力創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，支撐城市規(guī)模有序擴(kuò)張。

（七）以小城鎮(zhèn)為重要突破口加快推進(jìn)

小城鎮(zhèn)的發(fā)展和建設(shè)在我區(qū)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中具有重要地位，其發(fā)展質(zhì)量主要取決于產(chǎn)業(yè)支撐，因此，需要以資源開發(fā)型、口岸貿(mào)易型、加工制造型等小城鎮(zhèn)為突破口，進(jìn)一步優(yōu)化工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)空間布局，著力打造一批“規(guī)劃合理、功能完善、融合緊密、宜居宜業(yè)、集約發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)新城和特色小城鎮(zhèn)，推動(dòng)我區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

責(zé)任編輯：代建明