推進(jìn)科學(xué)立法完善法律體系

馮玉軍

歷史早就證明，完備而良善的法律體系是法治國家的基本標(biāo)志，是政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的基本保障。其要旨是：重要的社會(huì)關(guān)系必須由法律調(diào)整；法律規(guī)范必須明確、肯定、具體，具有可訴性和可操作性；法律體系應(yīng)當(dāng)結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部和諧、內(nèi)容完備，各部門法之間、各種不同淵源的規(guī)范性法律文件之間要彼此銜接、和諧一致。

新中國成立后，經(jīng)過65年特別是改革開放35年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，到2010年底，形成了立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨和中國人民意志，以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會(huì)主義法律體系。我國國家和社會(huì)各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删?。然而，法律體系的形成并不等于法律體系的完備，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、提煉。社會(huì)實(shí)踐永無止境，法律體系必將隨著社會(huì)關(guān)系的變化、改革開放的進(jìn)程以及中國特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展不斷完善和發(fā)展。

一

中共十八屆四中全會(huì)即將召開之際，正值中國改革開放進(jìn)入“深水區(qū)”，其在快速成長的同時(shí)也積累了許多矛盾和發(fā)展中的困難，需要我們以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，及時(shí)有效地解決和克服這些矛盾、困難，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主法治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化，促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉。

全面推進(jìn)依法治國，完善法律體系的指導(dǎo)思想，就是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，從中國國情和實(shí)際出發(fā)，以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，規(guī)范和保障社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，為全面建成小康社會(huì)提供完備有效的法律制度。具體要求包括：

完善和發(fā)展法律體系，要堅(jiān)持上下有序、內(nèi)外協(xié)調(diào)、體系完整、動(dòng)態(tài)平衡的原則。適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展科學(xué)劃分法律部門，重要的社會(huì)關(guān)系必須由法律調(diào)整，法律規(guī)范必須明確、肯定、具體，具有可訴性和可操作性，各部門法之間、各種不同淵源的規(guī)范性法律文件之間要彼此銜接、和諧一致。處理好社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率的辯證關(guān)系，處理好法律穩(wěn)定性與制度適應(yīng)性的關(guān)系，處理好黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系的關(guān)系，處理好國內(nèi)法與國際法的關(guān)系。在憲法中確認(rèn)我國批準(zhǔn)的國際條約、認(rèn)可的國際習(xí)慣是中國特色社會(huì)主義法律體系不可或缺的組成部分，要進(jìn)一步明確國際條約、國際習(xí)慣在我國的適用方式，明確國際條約、國際習(xí)慣在中國特色社會(huì)主義法律體系中的效力等級(jí)。

進(jìn)一步加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，要堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，通過科學(xué)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)法律體系建構(gòu)，形成完善的現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，使市場在資源配置中起決定性作用，提高經(jīng)濟(jì)立法質(zhì)量和整體效益。經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的立法工作包括：依法保障各類市場主體合法權(quán)益，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，健全社會(huì)信用體系，建設(shè)法治化營商環(huán)境；編纂完整、統(tǒng)一的民法典，為民事基本制度的穩(wěn)定發(fā)展確立航向；落實(shí)稅收法定原則，健全完善稅收立法和征管體制，制定《增值稅法》、《房產(chǎn)稅法》、《資源稅法》、《環(huán)境稅法》等重要的稅種法律，并修改《稅收征管法》、《個(gè)人所得稅法》；完善金融監(jiān)管和食品安全治理法律體系，加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能；規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，促進(jìn)不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)平穩(wěn)發(fā)展。

進(jìn)一步加強(qiáng)民主政治建設(shè)，夯實(shí)社會(huì)主義政治文明的法治根基和可實(shí)施性。加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，首先要適應(yīng)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度改革的需要，修改國務(wù)院組織法，分別制定地方人大組織法和地方人民政府組織法，使中央和地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的組成、職責(zé)、行使職權(quán)的原則程序以及問責(zé)制度法定化、規(guī)范化。其次，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性。再次，規(guī)范選舉制度的程序，通過立法法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等基本法律的修改，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革。最后，“尊重和保障人權(quán)”不僅是我國憲法的莊嚴(yán)宣示，也是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的根本體現(xiàn)。我們要逐步通過立法保障公民人格權(quán)和憲法所規(guī)定的新聞、結(jié)社、出版和宗教信仰自由等基本權(quán)利，使公民權(quán)利和政治自由得到切實(shí)尊重和保障。

進(jìn)一步加強(qiáng)文化法治建設(shè)，增強(qiáng)國家文化軟實(shí)力。要緊緊圍繞建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系、依法推進(jìn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)文化法律法規(guī)和規(guī)章，依法推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)文化市場主體做大做強(qiáng)。注重運(yùn)用法治手段深化文化體制改革，推進(jìn)文化創(chuàng)新，增強(qiáng)國家文化軟實(shí)力，加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、現(xiàn)代文化市場體系，為推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮提供有力的法治保障。

要依法加強(qiáng)文化市場監(jiān)管。加大文化市場執(zhí)法力度，建立健全以綜合行政執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)自律、技術(shù)監(jiān)控為主的文化市場監(jiān)管體系，保障文化市場健康有序發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)傳播行為和網(wǎng)吧的監(jiān)管，落實(shí)網(wǎng)吧上網(wǎng)實(shí)名制，規(guī)范網(wǎng)站經(jīng)營，依法制裁互聯(lián)網(wǎng)上的違法行為，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，保障網(wǎng)絡(luò)傳播健康發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)圖書報(bào)刊、影視音像制品、娛樂休閑等重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管，深入整治非法出版物、違法音像制品和非法營利性演出，嚴(yán)厲打擊侵害消費(fèi)者合法權(quán)益、損害青少年身心健康和社會(huì)風(fēng)氣的行為。具體的文化立法項(xiàng)目還有：修改文物保護(hù)法，制定公共圖書館法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法等。

進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)法治建設(shè)，健全社會(huì)保障制度，讓社會(huì)充滿活力、和諧有序。首先，通過制定社會(huì)救助法、慈善事業(yè)法、基本醫(yī)療衛(wèi)生法、社區(qū)矯正法，修改職業(yè)教育法、食品安全法、安全生產(chǎn)法、礦山安全法、藥品管理法，進(jìn)一步保障和改善民生，完善社會(huì)保障再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)公平正義。其次，完善社會(huì)組織立法，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織依法自治，改革社會(huì)組織登記制度，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類管理，健全公民權(quán)益保障和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助等措施扶持社會(huì)組織的發(fā)展，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)組織參與社會(huì)管理，提供公共服務(wù)，激發(fā)社會(huì)組織活力，依法加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，健全監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管方式，制定社會(huì)組織行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則。再次，積極拓展公民參與社會(huì)治理的渠道，開展形式多樣的基層協(xié)商民主，充分保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。建立讓基層群眾、組織和社區(qū)等利益相關(guān)方能夠表達(dá)意見、協(xié)商討論的制度化平臺(tái)，暢通群眾協(xié)商的有效渠道，規(guī)范群眾參與決策的程序。具體包括：修改《居民委員會(huì)組織法》，明確居民委員會(huì)的自治地位，保障其自治權(quán)利；改革戶籍制度，實(shí)現(xiàn)戶籍人口與暫住人口管理向?qū)嵱腥丝诠芾磙D(zhuǎn)變。最后，完善多元化的群眾利益表達(dá)和保護(hù)機(jī)制，通過實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)權(quán)益維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)展多元糾紛解決機(jī)制，健全社會(huì)矛盾化解體系。

進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)法治建設(shè)，推進(jìn)建成“兩型”社會(huì)。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，制定自然保護(hù)區(qū)法、自然遺產(chǎn)法。建立空間規(guī)劃體系，依法劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。制定能源法、可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)法，健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。制定生態(tài)補(bǔ)償法，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度。保護(hù)國家生態(tài)安全，防范外來生物物種入侵。嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)。履行有關(guān)國際公約的國內(nèi)立法配合。

二

改革開放之初，為了解決“無法可依”的現(xiàn)實(shí)問題，鄧小平同志在多次談話中要求立法工作“宜快不宜慢”、“宜粗不宜細(xì)”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1979年到2010年，法律制定的年平均增長率超過8%，行政法規(guī)為10%，部委規(guī)章為13%，地方性法規(guī)則高達(dá)30%，全部各類立法的年平均增長率為16%。

盡管20世紀(jì)80、90年代，制定法律數(shù)量急速攀升，但進(jìn)入21世紀(jì)以來，制定法律的數(shù)量逐步減緩，修訂、廢止相關(guān)法律的活動(dòng)開始增多，立法工作由制定為主轉(zhuǎn)向立、修并重，并出現(xiàn)了較大規(guī)模的法律清理活動(dòng)。因此，在“后法律體系”時(shí)代，必須把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的主要任務(wù)，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，強(qiáng)化立法論證、立法調(diào)研、立法評(píng)估，拓展人民有序參與立法途徑，切實(shí)增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性，提高法律的權(quán)威性，讓每一部法律都成為精品，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

推進(jìn)科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量?？茖W(xué)立法在法治中國建設(shè)中的一般要求是：其一，力求使法律規(guī)范符合客觀實(shí)際，符合改革發(fā)展的客觀要求。其二，努力使法律規(guī)范更多體現(xiàn)科研進(jìn)步的成果，以增進(jìn)人民的福祉，維護(hù)人民的權(quán)益。其三，努力保證法律規(guī)范的和諧統(tǒng)一。其四，努力使法律規(guī)范能夠準(zhǔn)確表達(dá)所要表達(dá)的意志，即做到立法技術(shù)和方式方法的科學(xué)。

推進(jìn)科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的目的是增強(qiáng)立法工作的協(xié)調(diào)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性，增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性，使已經(jīng)制定出來的法律法規(guī)、規(guī)章條例立得住、行得通、切實(shí)管用。其具體措施包括：堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)立法工作，即堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求推進(jìn)立法工作。創(chuàng)新立法思維，依據(jù)改革舉措，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際問題和重點(diǎn)領(lǐng)域出發(fā)，制定科學(xué)的立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃，按照立法項(xiàng)目的輕重緩急組織實(shí)施。堅(jiān)持立改廢釋并舉，更加注重法律修改和法律解釋，需要修改的法律按照程序及時(shí)修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)從粗放型向集約型立法的轉(zhuǎn)變。修改立法法，進(jìn)一步劃清中央與地方、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，為科學(xué)立法提供制度保障；建設(shè)、完善立法決策支持系統(tǒng)，為科學(xué)立法提供智力支持。建立科學(xué)系統(tǒng)的立法工作機(jī)制，諸如立法選項(xiàng)機(jī)制、法案起草機(jī)制、立法協(xié)調(diào)機(jī)制、立法后評(píng)估工作機(jī)制、法的清理工作機(jī)制、法律法規(guī)配套機(jī)制等。適應(yīng)全面深化改革的法制需求，大力推進(jìn)立法程序和立法機(jī)制創(chuàng)新，必要時(shí)采用集成式“打包立法”方式，除憲法修改外，通過一個(gè)集成的修法決定，將需要修改的若干法律一攬子修改。

推進(jìn)民主立法，實(shí)現(xiàn)人民民主。民主立法在法治中國建設(shè)中的一般要求是：其一，在立法目的上，堅(jiān)持公民權(quán)利本位，以體現(xiàn)大多數(shù)人的利益和意愿為價(jià)值取向。其二，在立法程序上，既要進(jìn)一步完善代議民主、發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，又要盡可能擴(kuò)大立法的公眾參與。其三，立法機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持以人為本，依照法定程序，集體行使職權(quán)，在立法工作中深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，反復(fù)研究論證，把民主立法的理念和做法貫穿在全部立法工作的始終。

推進(jìn)民主立法，就要堅(jiān)持把民主立法的過程作為推動(dòng)治理體系改革創(chuàng)新的過程，堅(jiān)持把立法的過程作為統(tǒng)一思想、尋找并凝聚共識(shí)的過程。進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，完善代議民主和法律起草、審議的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，充分發(fā)揮人大代表和全國人大專門委員會(huì)在立法工作中的作用，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，最大限度地凝聚共識(shí)、凝聚智慧。進(jìn)一步堅(jiān)持人民權(quán)利本位，在發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的同時(shí)，通過座談、聽證、評(píng)估、民意調(diào)查、聘請(qǐng)立法顧問、公民旁聽法案審議、公布法律草案等拓展公民有序參與立法途徑、形式和程序，健全公眾意見表達(dá)機(jī)制和聽取、采納公眾意見情況說明制度，使立法更加充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿，保證人民群眾的意見和建議得到充分表達(dá)，合理的訴求、合法的利益得到充分體現(xiàn)。改革法案審議制度、代表會(huì)議制度、會(huì)議議程制度，健全立法專家咨詢制度，發(fā)揮立法工作機(jī)構(gòu)作用，建立和完善公眾意見匯集和反饋機(jī)制等。除依法需要保密的外，所有地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章草案，都要通過互聯(lián)網(wǎng)等傳媒向社會(huì)公布，公開聽取社會(huì)各方面的意見。

維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一，是我國的憲法原則。從立法制度上堅(jiān)持這個(gè)原則，主要體現(xiàn)在：一切法的規(guī)范不得與憲法相抵觸；下位法不得抵觸上位法，其他規(guī)范性文件不得抵觸法律、法規(guī)、規(guī)章；同位法之間不得相互抵觸。

維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)，首先要健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，保證全國人大常委會(huì)對(duì)全國范圍內(nèi)的立法監(jiān)督。其次，要嚴(yán)格立法權(quán)限和立法程序，重大決策合法性審查機(jī)制。建立違憲審查和憲法解釋制度，啟動(dòng)改變撤銷機(jī)制，改變?nèi)渴褂谩包h內(nèi)解決”、“內(nèi)部協(xié)商”的傳統(tǒng)辦法。再次，要加強(qiáng)規(guī)章和規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定規(guī)范性文件，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布制度和有效期制度。加強(qiáng)規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫和檢索系統(tǒng)建設(shè)，建立法規(guī)規(guī)章清理工作常態(tài)化機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公布清理結(jié)果。最后，要堅(jiān)決克服立法過程中的地方保護(hù)和部門利益化傾向，防止地方和部門越權(quán)立法，避免重復(fù)立法、粗糙立法、腐敗立法。

擴(kuò)大地方立法自主權(quán)，鼓勵(lì)地方創(chuàng)新型立法。加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法，鼓勵(lì)各地方按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律和具體立法需求，在確保法律、行政法規(guī)統(tǒng)一實(shí)施的前提下，著眼解決問題，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，突出地方特色，自主性、創(chuàng)制性立法，增強(qiáng)地方性立法的適應(yīng)性與可操作性。

規(guī)范授權(quán)立法，增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量，最終放開至全國所有地級(jí)市。建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，積極探索開展立法成本效益分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和立法后評(píng)估工作，推動(dòng)部門和地方法治科學(xué)發(fā)展。

（作者：中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副秘書長）

責(zé)任編輯：魏曄玲