用制度創(chuàng)新破解我國(guó)糖業(yè)困局

黃漢權(quán)　涂圣偉

改革開放三十多年來，我國(guó)糖業(yè)發(fā)展成效顯著，對(duì)帶動(dòng)老少邊窮地區(qū)4000萬糖農(nóng)脫貧致富、促進(jìn)邊區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、保障食糖供給安全做出了重要貢獻(xiàn)。但是，2011/12年榨季以來，受國(guó)內(nèi)糖料生產(chǎn)成本快速上升和國(guó)際低價(jià)糖大量進(jìn)口沖擊的雙重?cái)D壓，我國(guó)制糖企業(yè)連續(xù)三個(gè)榨季大面積虧損，行業(yè)發(fā)展陷入困境，面臨壓力前所未有。破解糖業(yè)發(fā)展困局，必須堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，推進(jìn)創(chuàng)新體制，建立以目標(biāo)價(jià)格和生產(chǎn)直補(bǔ)相結(jié)合的糖業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

一、當(dāng)前我國(guó)糖業(yè)發(fā)展面臨三大困境

困境之一：糖料收益增長(zhǎng)跟不上成本上漲步伐，農(nóng)民種植積極性不高。近年來，我國(guó)勞動(dòng)力、土地、農(nóng)資價(jià)格持續(xù)上漲，導(dǎo)致糖料種植成本不斷上升，雖然國(guó)家為保護(hù)糖農(nóng)利益在糖料主產(chǎn)區(qū)實(shí)施糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)二次結(jié)算政策①，但受近兩年食糖價(jià)格低迷影響，糖料收購(gòu)價(jià)格不升反降，如廣西糖料收購(gòu)價(jià)格從2011/12年榨季的475元/噸下降到2013/14年的440元/噸，導(dǎo)致糖料種植收益增幅明顯低于成本上漲，打擊了糖農(nóng)生產(chǎn)積極性。2010—2012年，我國(guó)甘蔗生產(chǎn)總成本從1382元/畝上升到1979元/畝，增長(zhǎng)了43.2%；總收益從2167.9元/畝增加到2384.9元/畝，僅增長(zhǎng)10.0%，畝均凈利潤(rùn)從785.9元下降到406元，每畝減少了280元（見表1）。

困境之二：原料成本高企和大量低價(jià)糖進(jìn)口兩頭夾擊，制糖企業(yè)虧損持續(xù)擴(kuò)大。在國(guó)內(nèi)，糖料蔗成本占食糖生產(chǎn)成本70%左右。受糖料成本不斷提高的影響，食糖生產(chǎn)成本也水漲船高，2013/14年我國(guó)食糖成本每噸已超過5300元。國(guó)際上，巴西、印度等主產(chǎn)國(guó)噸糖成本僅為3000多元，遠(yuǎn)低于我國(guó)。根據(jù)我國(guó)入世時(shí)的食糖進(jìn)口關(guān)稅政策，配額內(nèi)進(jìn)口食糖的關(guān)稅稅率為15%，允許進(jìn)口食糖的數(shù)量為194.5萬噸；配額外進(jìn)口食糖的關(guān)稅稅率為50%，但無進(jìn)口數(shù)量限制。如此，即使加上運(yùn)費(fèi)和50%的關(guān)稅，國(guó)際食糖價(jià)格仍然低于國(guó)內(nèi)價(jià)格，從而誘發(fā)大量進(jìn)口。從海關(guān)數(shù)據(jù)看，自2008/09至2012/13年榨季，我國(guó)食糖凈進(jìn)口量占國(guó)內(nèi)食糖產(chǎn)量的比重分別為7.0%、10.1%、14.7%、31.7%和28%。2014年1—4月份，我國(guó)食糖累計(jì)進(jìn)口113.2萬噸，同比增長(zhǎng)27.8%。大量低價(jià)食糖進(jìn)口拉低了國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致制糖企業(yè)食糖銷售價(jià)格和生產(chǎn)成本倒掛，虧損在所難免。2012/13年榨季全國(guó)制糖企業(yè)虧損31億元，2013/14年榨季預(yù)計(jì)擴(kuò)大到百億元以上，產(chǎn)糖大省廣西2011/12年榨季制糖企業(yè)虧損面41.7%，2012/13年榨季進(jìn)一步提高到78.6%，“甜蜜的事業(yè)”變成苦澀的事業(yè)。

困境之三：食糖臨時(shí)收儲(chǔ)常態(tài)化，政府收儲(chǔ)數(shù)量越來越多。為穩(wěn)定國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格，我國(guó)在2011/12年榨季出臺(tái)了食糖臨時(shí)儲(chǔ)備政策。當(dāng)糖價(jià)下行至下限價(jià)格時(shí)，國(guó)家到市場(chǎng)臨時(shí)收購(gòu)部分糖原，防止糖價(jià)進(jìn)一步下跌；當(dāng)糖價(jià)上升至上限價(jià)格時(shí)，國(guó)家向市場(chǎng)投放部分糖原，阻止糖價(jià)進(jìn)一步上漲。由于2011/12年榨季以來國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格不斷走低，國(guó)家先后多次實(shí)施了收儲(chǔ)計(jì)劃，收儲(chǔ)量逐年攀升，目前已逼近600萬噸，接近國(guó)儲(chǔ)庫(kù)容極限。盡管如此，糖價(jià)下跌的勢(shì)頭仍沒有得到遏制。當(dāng)前，在食糖收儲(chǔ)、投放問題上，我國(guó)面臨兩難選擇。繼續(xù)收儲(chǔ)空間不大，對(duì)支撐糖價(jià)作用有限，而輪庫(kù)投放則相當(dāng)于增加國(guó)內(nèi)供給，無疑會(huì)助推食糖繼續(xù)下跌，且收儲(chǔ)糖的價(jià)格大部分在6000元/噸之上，投放越多，財(cái)政虧空越大。

二、主要國(guó)家糖業(yè)發(fā)展的做法和經(jīng)驗(yàn)

一是實(shí)施生產(chǎn)支持。為促進(jìn)糖業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，各國(guó)通過生產(chǎn)補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款等多種方式，對(duì)糖料和食糖生產(chǎn)進(jìn)行支持。如歐盟對(duì)糖業(yè)生產(chǎn)實(shí)行高額補(bǔ)貼，每年向其成員國(guó)的糖農(nóng)和制糖廠提供10億歐元的補(bǔ)貼，每噸糖的補(bǔ)貼金額接近國(guó)際糖價(jià)（到岸價(jià)）的3倍。美國(guó)糖廠可用已生產(chǎn)或?qū)⒁a(chǎn)出的糖為抵押，按目標(biāo)價(jià)格向政府申請(qǐng)低息貸款，最長(zhǎng)期限為九個(gè)月。巴西也向種植甘蔗的農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)專項(xiàng)低息貸款。泰國(guó)設(shè)立了甘蔗與糖基金，用于當(dāng)國(guó)際糖價(jià)太低時(shí)彌補(bǔ)糖農(nóng)和糖廠虧損，同時(shí)，泰國(guó)農(nóng)業(yè)銀行還以低于商業(yè)貸款的利息向農(nóng)民提供相當(dāng)于其交售甘蔗款的貸款。印度對(duì)國(guó)內(nèi)糖廠征收噸糖140盧比（約折合14.9元人民幣）的稅負(fù)設(shè)立糖業(yè)發(fā)展基金，用于支持甘蔗和食糖的技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)大產(chǎn)能。

二是實(shí)行產(chǎn)量控制。為保持糖廠生產(chǎn)能力與糖料生產(chǎn)規(guī)模相適應(yīng)，各國(guó)普遍采取配額管理方式對(duì)食糖生產(chǎn)進(jìn)行總量調(diào)控。如歐盟將所產(chǎn)甜菜糖分為A、B、C三類，A、B類是生產(chǎn)配額內(nèi)的糖，大約相當(dāng)于消費(fèi)量的83%，享受歐盟的價(jià)格補(bǔ)貼和支持，C類糖則不享受此待遇，且不可在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)銷售，同時(shí)對(duì)超配額生產(chǎn)的食糖征收高額稅款。美國(guó)嚴(yán)格控制甘蔗面積，防止供求失衡，同時(shí)實(shí)施食糖配額制度，只對(duì)配額內(nèi)生產(chǎn)的食糖進(jìn)行支持，以國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格銷售，超出配額生產(chǎn)的糖不準(zhǔn)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，但可按世界市場(chǎng)價(jià)格（一般低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格）出口。泰國(guó)對(duì)糖廠實(shí)行生產(chǎn)許可證制度、對(duì)銷售實(shí)行配額制，每年的生產(chǎn)配額根據(jù)生產(chǎn)能力分配給糖廠。印度政府每年向糖廠發(fā)放公共分銷系統(tǒng)配額，要求糖廠必須低于市場(chǎng)價(jià)格將其食糖產(chǎn)量的20%出售給政府，即所謂的“征收糖”。

三是加強(qiáng)價(jià)格管理。為平衡農(nóng)民與糖廠的收入分配，主要產(chǎn)糖國(guó)通過政策甚至立法對(duì)食糖進(jìn)行價(jià)格管理。如歐盟設(shè)定了食糖市場(chǎng)的目標(biāo)價(jià)格、干預(yù)價(jià)格和甜菜的最低價(jià)格，每年核定一次，企業(yè)必須以不低于最低價(jià)格收購(gòu)農(nóng)民甜菜后，才能以高于干預(yù)價(jià)格在市場(chǎng)上銷售食糖。美國(guó)允許工廠食糖價(jià)格以目標(biāo)價(jià)格為基準(zhǔn)在一定范圍內(nèi)上下浮動(dòng)，當(dāng)糖價(jià)高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府拋出臨時(shí)儲(chǔ)備糖；低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府按目標(biāo)價(jià)格收儲(chǔ)。印度政府每年制定甘蔗最低收購(gòu)價(jià)（MPS），各邦政府可在聯(lián)邦政府定價(jià)的基礎(chǔ)上上調(diào)甘蔗收購(gòu)價(jià)20%—50%作為糖廠收購(gòu)甘蔗的最低價(jià)（SAP）。

四是嚴(yán)格進(jìn)口限制。為保護(hù)國(guó)內(nèi)食糖生產(chǎn)和市場(chǎng)穩(wěn)定，各國(guó)對(duì)食糖進(jìn)口大都進(jìn)行嚴(yán)格限制，實(shí)施高關(guān)稅政策，平均關(guān)稅稅率接近100%。如美國(guó)由聯(lián)邦政府制定每年食糖進(jìn)口量，配額內(nèi)進(jìn)口執(zhí)行低稅率，對(duì)超過配額數(shù)量的進(jìn)口收取超過100%的高稅率。印度對(duì)進(jìn)口糖征收60%的關(guān)稅，外加850盧比/噸（約123.2元/噸）的營(yíng)業(yè)稅。泰國(guó)對(duì)配額內(nèi)食糖進(jìn)口征收65%的關(guān)稅，配額外稅率高達(dá)達(dá)到90%以上。日本規(guī)定進(jìn)口糖必須全部按國(guó)際價(jià)格賣給政府，政府再將這些糖以更高的固定價(jià)格賣給精煉糖廠，確保國(guó)際糖不能廉價(jià)出售到本國(guó)市場(chǎng)。

三、深化我國(guó)糖業(yè)改革的幾點(diǎn)建議

一要盡快實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度。實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度是我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的方向。相比糧食、棉花、油料等大宗農(nóng)產(chǎn)品，糖料不能儲(chǔ)存販運(yùn)，農(nóng)民種植糖料容易統(tǒng)計(jì)，制糖工業(yè)集中度比較高，全國(guó)28家制糖企業(yè)（集團(tuán)）食糖產(chǎn)量占全國(guó)的80%以上，實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度操作更簡(jiǎn)便、成本更低。要按照2014年中央一號(hào)文件要求，加快實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度?；舅悸肥?，以糖料種植成本和一定比例的收益為基準(zhǔn)，確定糖料收購(gòu)價(jià)格，再結(jié)合制糖企業(yè)加工成本，制定食糖目標(biāo)價(jià)格，企業(yè)按糖料收購(gòu)價(jià)格支付農(nóng)民糖料款，按市場(chǎng)價(jià)格銷售食糖，當(dāng)食糖價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，中央財(cái)政按差價(jià)對(duì)制糖企業(yè)給予補(bǔ)貼；反之，中央財(cái)政無需補(bǔ)貼。食糖目標(biāo)價(jià)格應(yīng)由政府組織糖業(yè)協(xié)會(huì)、制糖企業(yè)、蔗農(nóng)、經(jīng)銷商等各方代表協(xié)商制定。針對(duì)目前我國(guó)糖料和食糖生產(chǎn)成本年度變動(dòng)較大的情況，建議近期目標(biāo)價(jià)格一年一調(diào)，當(dāng)生產(chǎn)成本進(jìn)入穩(wěn)定期后，可改為三年一調(diào)。市場(chǎng)價(jià)格以全國(guó)食糖現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)年平均值為依據(jù)。補(bǔ)貼數(shù)額按目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差額和企業(yè)自產(chǎn)食糖的銷售數(shù)量計(jì)算。資金來源可考慮建立糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，由國(guó)家財(cái)政撥款和從當(dāng)年制糖企業(yè)食糖銷售收入（包括進(jìn)口糖）中按一定比例提取收益金組成，當(dāng)糖價(jià)高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，糖價(jià)每上漲100元/噸，每噸提取10元作為發(fā)展基金。

二要建立糖料生產(chǎn)直補(bǔ)制度。長(zhǎng)期以來，基于蔗糧爭(zhēng)地、財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面的考慮，我國(guó)對(duì)糖料種植沒有實(shí)行類似于糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼政策。隨著國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)和糖料生產(chǎn)形勢(shì)變化，實(shí)行糖料生產(chǎn)直補(bǔ)不僅必要而且可行。建議把廣西、云南、廣東、海南、新疆、內(nèi)蒙古、黑龍江等主產(chǎn)區(qū)的糖料種植納入國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目錄，享受與糧棉油等大宗農(nóng)作物同等的補(bǔ)貼政策。按每噸糖料直補(bǔ)30元計(jì)算，畝均補(bǔ)貼大約150元左右，中央財(cái)政每年支出不超過40億元，總金額雖然不多，對(duì)穩(wěn)定糖農(nóng)生產(chǎn)積極性大有裨益。補(bǔ)貼資金要向種植大戶、糖料生產(chǎn)合作社傾斜，重點(diǎn)支持良種良法、病蟲害防控、機(jī)械化作業(yè)和穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)推廣等，促進(jìn)糖料規(guī)?；?jīng)營(yíng)和機(jī)械化生產(chǎn)。

三要完善食糖收儲(chǔ)制度?；诜€(wěn)定食糖市場(chǎng)的考慮，即使食糖目標(biāo)價(jià)格制度建立起來后，也不能完全取消食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策，保持必要的食糖收儲(chǔ)規(guī)模平抑市場(chǎng)異常波動(dòng)仍十分必要，但要按照“減規(guī)模、強(qiáng)體系、調(diào)結(jié)構(gòu)”的思路，以方便入庫(kù)和出庫(kù)、能及時(shí)投入市場(chǎng)、減少迂回運(yùn)輸為原則，合理布局國(guó)儲(chǔ)糖庫(kù)點(diǎn)，適度調(diào)減食糖收儲(chǔ)規(guī)模，重點(diǎn)收儲(chǔ)主產(chǎn)區(qū)國(guó)產(chǎn)白砂糖，適當(dāng)進(jìn)口原糖儲(chǔ)備。要建立更加靈敏的調(diào)控決策體系，把握好食糖收儲(chǔ)、投放的時(shí)機(jī)與節(jié)奏，提高調(diào)控的精準(zhǔn)性。要逐步提高企業(yè)儲(chǔ)備的比重，選擇一批生產(chǎn)規(guī)模大、信譽(yù)、管理好的大型制糖企業(yè)（集團(tuán)）承擔(dān)國(guó)家食糖儲(chǔ)備任務(wù)，擴(kuò)大工業(yè)短儲(chǔ)規(guī)模。同時(shí)，加大懲處力度，對(duì)未按要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)交國(guó)儲(chǔ)糖的企業(yè)，取消其參與國(guó)儲(chǔ)糖競(jìng)價(jià)收儲(chǔ)資格，并給予相應(yīng)處罰。

四要健全食糖進(jìn)口管理制度。在我國(guó)糖料生產(chǎn)成本不斷上漲的背景下，國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)格倒掛可能長(zhǎng)期存在，食糖超配額進(jìn)口將常態(tài)化。如果不加強(qiáng)食糖進(jìn)口管理，就難以阻止低價(jià)糖進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊，削弱食糖目標(biāo)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)的政策效果。要進(jìn)一步加強(qiáng)食糖進(jìn)口管理，一是將食糖納入大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口報(bào)告管理目錄，加強(qiáng)食糖進(jìn)口監(jiān)測(cè)，對(duì)配額外食糖進(jìn)口實(shí)施自動(dòng)進(jìn)口許可管理；二是充分利用國(guó)家規(guī)則，抓緊研究運(yùn)用貿(mào)易救濟(jì)補(bǔ)助措施的可行性；三是嚴(yán)厲打擊食糖走私，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序。

注：

①每年政府確定一個(gè)首付價(jià)作為糖廠收購(gòu)糖料時(shí)向糖農(nóng)支付的價(jià)格，如果成品糖價(jià)格行情好，糖廠再按照糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)原則返還部分利潤(rùn)給糖農(nóng)（二次結(jié)算）。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）

三、深化我國(guó)糖業(yè)改革的幾點(diǎn)建議

一要盡快實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度。實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度是我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的方向。相比糧食、棉花、油料等大宗農(nóng)產(chǎn)品，糖料不能儲(chǔ)存販運(yùn)，農(nóng)民種植糖料容易統(tǒng)計(jì)，制糖工業(yè)集中度比較高，全國(guó)28家制糖企業(yè)（集團(tuán)）食糖產(chǎn)量占全國(guó)的80%以上，實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度操作更簡(jiǎn)便、成本更低。要按照2014年中央一號(hào)文件要求，加快實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度?；舅悸肥?，以糖料種植成本和一定比例的收益為基準(zhǔn)，確定糖料收購(gòu)價(jià)格，再結(jié)合制糖企業(yè)加工成本，制定食糖目標(biāo)價(jià)格，企業(yè)按糖料收購(gòu)價(jià)格支付農(nóng)民糖料款，按市場(chǎng)價(jià)格銷售食糖，當(dāng)食糖價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，中央財(cái)政按差價(jià)對(duì)制糖企業(yè)給予補(bǔ)貼；反之，中央財(cái)政無需補(bǔ)貼。食糖目標(biāo)價(jià)格應(yīng)由政府組織糖業(yè)協(xié)會(huì)、制糖企業(yè)、蔗農(nóng)、經(jīng)銷商等各方代表協(xié)商制定。針對(duì)目前我國(guó)糖料和食糖生產(chǎn)成本年度變動(dòng)較大的情況，建議近期目標(biāo)價(jià)格一年一調(diào)，當(dāng)生產(chǎn)成本進(jìn)入穩(wěn)定期后，可改為三年一調(diào)。市場(chǎng)價(jià)格以全國(guó)食糖現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)年平均值為依據(jù)。補(bǔ)貼數(shù)額按目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差額和企業(yè)自產(chǎn)食糖的銷售數(shù)量計(jì)算。資金來源可考慮建立糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，由國(guó)家財(cái)政撥款和從當(dāng)年制糖企業(yè)食糖銷售收入（包括進(jìn)口糖）中按一定比例提取收益金組成，當(dāng)糖價(jià)高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，糖價(jià)每上漲100元/噸，每噸提取10元作為發(fā)展基金。

二要建立糖料生產(chǎn)直補(bǔ)制度。長(zhǎng)期以來，基于蔗糧爭(zhēng)地、財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面的考慮，我國(guó)對(duì)糖料種植沒有實(shí)行類似于糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼政策。隨著國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)和糖料生產(chǎn)形勢(shì)變化，實(shí)行糖料生產(chǎn)直補(bǔ)不僅必要而且可行。建議把廣西、云南、廣東、海南、新疆、內(nèi)蒙古、黑龍江等主產(chǎn)區(qū)的糖料種植納入國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目錄，享受與糧棉油等大宗農(nóng)作物同等的補(bǔ)貼政策。按每噸糖料直補(bǔ)30元計(jì)算，畝均補(bǔ)貼大約150元左右，中央財(cái)政每年支出不超過40億元，總金額雖然不多，對(duì)穩(wěn)定糖農(nóng)生產(chǎn)積極性大有裨益。補(bǔ)貼資金要向種植大戶、糖料生產(chǎn)合作社傾斜，重點(diǎn)支持良種良法、病蟲害防控、機(jī)械化作業(yè)和穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)推廣等，促進(jìn)糖料規(guī)?；?jīng)營(yíng)和機(jī)械化生產(chǎn)。

三要完善食糖收儲(chǔ)制度?；诜€(wěn)定食糖市場(chǎng)的考慮，即使食糖目標(biāo)價(jià)格制度建立起來后，也不能完全取消食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策，保持必要的食糖收儲(chǔ)規(guī)模平抑市場(chǎng)異常波動(dòng)仍十分必要，但要按照“減規(guī)模、強(qiáng)體系、調(diào)結(jié)構(gòu)”的思路，以方便入庫(kù)和出庫(kù)、能及時(shí)投入市場(chǎng)、減少迂回運(yùn)輸為原則，合理布局國(guó)儲(chǔ)糖庫(kù)點(diǎn)，適度調(diào)減食糖收儲(chǔ)規(guī)模，重點(diǎn)收儲(chǔ)主產(chǎn)區(qū)國(guó)產(chǎn)白砂糖，適當(dāng)進(jìn)口原糖儲(chǔ)備。要建立更加靈敏的調(diào)控決策體系，把握好食糖收儲(chǔ)、投放的時(shí)機(jī)與節(jié)奏，提高調(diào)控的精準(zhǔn)性。要逐步提高企業(yè)儲(chǔ)備的比重，選擇一批生產(chǎn)規(guī)模大、信譽(yù)、管理好的大型制糖企業(yè)（集團(tuán)）承擔(dān)國(guó)家食糖儲(chǔ)備任務(wù)，擴(kuò)大工業(yè)短儲(chǔ)規(guī)模。同時(shí)，加大懲處力度，對(duì)未按要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)交國(guó)儲(chǔ)糖的企業(yè)，取消其參與國(guó)儲(chǔ)糖競(jìng)價(jià)收儲(chǔ)資格，并給予相應(yīng)處罰。

四要健全食糖進(jìn)口管理制度。在我國(guó)糖料生產(chǎn)成本不斷上漲的背景下，國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)格倒掛可能長(zhǎng)期存在，食糖超配額進(jìn)口將常態(tài)化。如果不加強(qiáng)食糖進(jìn)口管理，就難以阻止低價(jià)糖進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊，削弱食糖目標(biāo)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)的政策效果。要進(jìn)一步加強(qiáng)食糖進(jìn)口管理，一是將食糖納入大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口報(bào)告管理目錄，加強(qiáng)食糖進(jìn)口監(jiān)測(cè)，對(duì)配額外食糖進(jìn)口實(shí)施自動(dòng)進(jìn)口許可管理；二是充分利用國(guó)家規(guī)則，抓緊研究運(yùn)用貿(mào)易救濟(jì)補(bǔ)助措施的可行性；三是嚴(yán)厲打擊食糖走私，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序。

注：

①每年政府確定一個(gè)首付價(jià)作為糖廠收購(gòu)糖料時(shí)向糖農(nóng)支付的價(jià)格，如果成品糖價(jià)格行情好，糖廠再按照糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)原則返還部分利潤(rùn)給糖農(nóng)（二次結(jié)算）。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）

三、深化我國(guó)糖業(yè)改革的幾點(diǎn)建議

一要盡快實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度。實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度是我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的方向。相比糧食、棉花、油料等大宗農(nóng)產(chǎn)品，糖料不能儲(chǔ)存販運(yùn)，農(nóng)民種植糖料容易統(tǒng)計(jì)，制糖工業(yè)集中度比較高，全國(guó)28家制糖企業(yè)（集團(tuán)）食糖產(chǎn)量占全國(guó)的80%以上，實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度操作更簡(jiǎn)便、成本更低。要按照2014年中央一號(hào)文件要求，加快實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度?；舅悸肥?，以糖料種植成本和一定比例的收益為基準(zhǔn)，確定糖料收購(gòu)價(jià)格，再結(jié)合制糖企業(yè)加工成本，制定食糖目標(biāo)價(jià)格，企業(yè)按糖料收購(gòu)價(jià)格支付農(nóng)民糖料款，按市場(chǎng)價(jià)格銷售食糖，當(dāng)食糖價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，中央財(cái)政按差價(jià)對(duì)制糖企業(yè)給予補(bǔ)貼；反之，中央財(cái)政無需補(bǔ)貼。食糖目標(biāo)價(jià)格應(yīng)由政府組織糖業(yè)協(xié)會(huì)、制糖企業(yè)、蔗農(nóng)、經(jīng)銷商等各方代表協(xié)商制定。針對(duì)目前我國(guó)糖料和食糖生產(chǎn)成本年度變動(dòng)較大的情況，建議近期目標(biāo)價(jià)格一年一調(diào)，當(dāng)生產(chǎn)成本進(jìn)入穩(wěn)定期后，可改為三年一調(diào)。市場(chǎng)價(jià)格以全國(guó)食糖現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)年平均值為依據(jù)。補(bǔ)貼數(shù)額按目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差額和企業(yè)自產(chǎn)食糖的銷售數(shù)量計(jì)算。資金來源可考慮建立糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，由國(guó)家財(cái)政撥款和從當(dāng)年制糖企業(yè)食糖銷售收入（包括進(jìn)口糖）中按一定比例提取收益金組成，當(dāng)糖價(jià)高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，糖價(jià)每上漲100元/噸，每噸提取10元作為發(fā)展基金。

二要建立糖料生產(chǎn)直補(bǔ)制度。長(zhǎng)期以來，基于蔗糧爭(zhēng)地、財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面的考慮，我國(guó)對(duì)糖料種植沒有實(shí)行類似于糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼政策。隨著國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)和糖料生產(chǎn)形勢(shì)變化，實(shí)行糖料生產(chǎn)直補(bǔ)不僅必要而且可行。建議把廣西、云南、廣東、海南、新疆、內(nèi)蒙古、黑龍江等主產(chǎn)區(qū)的糖料種植納入國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目錄，享受與糧棉油等大宗農(nóng)作物同等的補(bǔ)貼政策。按每噸糖料直補(bǔ)30元計(jì)算，畝均補(bǔ)貼大約150元左右，中央財(cái)政每年支出不超過40億元，總金額雖然不多，對(duì)穩(wěn)定糖農(nóng)生產(chǎn)積極性大有裨益。補(bǔ)貼資金要向種植大戶、糖料生產(chǎn)合作社傾斜，重點(diǎn)支持良種良法、病蟲害防控、機(jī)械化作業(yè)和穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)推廣等，促進(jìn)糖料規(guī)?；?jīng)營(yíng)和機(jī)械化生產(chǎn)。

三要完善食糖收儲(chǔ)制度?；诜€(wěn)定食糖市場(chǎng)的考慮，即使食糖目標(biāo)價(jià)格制度建立起來后，也不能完全取消食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策，保持必要的食糖收儲(chǔ)規(guī)模平抑市場(chǎng)異常波動(dòng)仍十分必要，但要按照“減規(guī)模、強(qiáng)體系、調(diào)結(jié)構(gòu)”的思路，以方便入庫(kù)和出庫(kù)、能及時(shí)投入市場(chǎng)、減少迂回運(yùn)輸為原則，合理布局國(guó)儲(chǔ)糖庫(kù)點(diǎn)，適度調(diào)減食糖收儲(chǔ)規(guī)模，重點(diǎn)收儲(chǔ)主產(chǎn)區(qū)國(guó)產(chǎn)白砂糖，適當(dāng)進(jìn)口原糖儲(chǔ)備。要建立更加靈敏的調(diào)控決策體系，把握好食糖收儲(chǔ)、投放的時(shí)機(jī)與節(jié)奏，提高調(diào)控的精準(zhǔn)性。要逐步提高企業(yè)儲(chǔ)備的比重，選擇一批生產(chǎn)規(guī)模大、信譽(yù)、管理好的大型制糖企業(yè)（集團(tuán)）承擔(dān)國(guó)家食糖儲(chǔ)備任務(wù)，擴(kuò)大工業(yè)短儲(chǔ)規(guī)模。同時(shí)，加大懲處力度，對(duì)未按要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)交國(guó)儲(chǔ)糖的企業(yè)，取消其參與國(guó)儲(chǔ)糖競(jìng)價(jià)收儲(chǔ)資格，并給予相應(yīng)處罰。

四要健全食糖進(jìn)口管理制度。在我國(guó)糖料生產(chǎn)成本不斷上漲的背景下，國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)格倒掛可能長(zhǎng)期存在，食糖超配額進(jìn)口將常態(tài)化。如果不加強(qiáng)食糖進(jìn)口管理，就難以阻止低價(jià)糖進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊，削弱食糖目標(biāo)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)的政策效果。要進(jìn)一步加強(qiáng)食糖進(jìn)口管理，一是將食糖納入大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口報(bào)告管理目錄，加強(qiáng)食糖進(jìn)口監(jiān)測(cè)，對(duì)配額外食糖進(jìn)口實(shí)施自動(dòng)進(jìn)口許可管理；二是充分利用國(guó)家規(guī)則，抓緊研究運(yùn)用貿(mào)易救濟(jì)補(bǔ)助措施的可行性；三是嚴(yán)厲打擊食糖走私，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序。

注：

①每年政府確定一個(gè)首付價(jià)作為糖廠收購(gòu)糖料時(shí)向糖農(nóng)支付的價(jià)格，如果成品糖價(jià)格行情好，糖廠再按照糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)原則返還部分利潤(rùn)給糖農(nóng)（二次結(jié)算）。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院）