立法引領(lǐng)：演奏立法“交響曲”

何曉明　黃武

地方性法規(guī)是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，在中國特色社會(huì)主義事業(yè)中發(fā)揮著重要作用。浙江省人大及其常委會(huì)圍繞全省中心工作，服務(wù)改革開放大局，大膽開拓，勇于創(chuàng)新，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量，取得顯著成就，走在全國前列。

立法是法治的前提和基礎(chǔ)。1979年12月19日，浙江省五屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議首次行使地方立法權(quán)，通過我省地方立法史上第一件地方性法規(guī)——《浙江省縣以下各級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉試行細(xì)則》，由此開啟了浙江地方立法的全新進(jìn)程。

黨的十八大提出，“法治是治國理政的基本方式，要全面推進(jìn)依法治國”。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。近年來，浙江省人大常委會(huì)從全面深化改革對(duì)地方立法的新要求出發(fā)，從我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的新情況出發(fā)，從人民群眾對(duì)建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的新期待出發(fā)，積極發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑，發(fā)揮立法對(duì)我省改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，演奏出一首精彩的地方立法“交響曲”。

截至2014年9月底，浙江省人大及其常委會(huì)通過和批準(zhǔn)的現(xiàn)行有效地方性法規(guī)、自治條例和單行條例共352件，其中，省地方性法規(guī)194件（含法規(guī)性決定6件），杭州市地方性法規(guī)82件，寧波市地方性法規(guī)73件，景寧畬族自治縣自治條例和單行條例3件。這些法規(guī)內(nèi)容涵蓋我省經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)方面，與國家法律法規(guī)相配套，與浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)，為建設(shè)物質(zhì)富裕精神富有的社會(huì)主義現(xiàn)代化浙江提供了有力的法制保障。

立法引領(lǐng)：確保重大改革于法有據(jù)

改革是一場(chǎng)深刻的革命，涉及各領(lǐng)域重大利益關(guān)系調(diào)整，涉及各方面重要體制機(jī)制完善，是破與立的辯證統(tǒng)一。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

總書記這一深刻論述，勾畫出中國改革的法治化路徑，意味著全面深化改革走向“先立后破”的新時(shí)代。立法引領(lǐng)改革，是立法在全面深化改革新時(shí)代發(fā)出的最強(qiáng)音。

2013年12月，省人大常委會(huì)通過《關(guān)于促進(jìn)全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的決定》，使省委的重大決策通過法定程序轉(zhuǎn)化為全省人民共同意志，努力營造有利于改革創(chuàng)新的制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)和保障全面深化改革順利進(jìn)行。

作出《決定》是為了深入貫徹省委剛作出的關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的決定。《決定》對(duì)全面深化改革的指導(dǎo)思想、重點(diǎn)領(lǐng)域、基本原則等方面作出規(guī)定，并特別強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新要堅(jiān)持法治原則，注重運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革創(chuàng)新，保證改革的合法性、有序性，同時(shí)，本省建立保障改革創(chuàng)新、寬容失敗、允許試錯(cuò)的機(jī)制。

“這意味著我省從法治的層面，為改革創(chuàng)新者創(chuàng)造了更寬松的環(huán)境。也就是說，只要改革創(chuàng)新沒有違背法規(guī)，人大、政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)寬容失敗，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織大膽改革創(chuàng)新，為再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)完善和積累經(jīng)驗(yàn)?！笔∪舜蠓ㄖ莆瘑T會(huì)主任委員丁祖年如是說。

深化行政體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，是十八大作出的重大決策。2013年以來，省政府著力深化我省行政審批制度改革，積極打造“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的省份，加快政府職能轉(zhuǎn)變，陸續(xù)取消和下放多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，其中一些領(lǐng)域取消和下放行政審批事項(xiàng)需要修改相關(guān)法規(guī)以獲得支持。

對(duì)此，省人大常委會(huì)積極回應(yīng)。2013年12月、2014年5月，分別通過了《關(guān)于修改〈浙江省人才市場(chǎng)管理?xiàng)l例〉等八件地方性法規(guī)的決定》、《關(guān)于修改〈浙江省松材線蟲病防治條例〉等七件地方性法規(guī)的決定》和《關(guān)于修改〈浙江省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例〉的決定》，集中修改16件地方性法規(guī)，取消21項(xiàng)行政許可，調(diào)整2項(xiàng)行政許可，下放2項(xiàng)行政許可，同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行活動(dòng)的事中和事后監(jiān)管。

這幾次專項(xiàng)修改法規(guī)，是以法治方式推進(jìn)行政審批制度改革，體現(xiàn)了通過立法保障和促進(jìn)改革的法治精神和法治思維，也進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)、社會(huì)的創(chuàng)造活力，可謂順應(yīng)了時(shí)代要求，承載了民意期待。

從1982年探索制定《浙江省計(jì)劃生育條例（試行草案）》，之后3次重新制定或修改《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》，再到2014年1月通過《關(guān)于修改〈浙江省人口與計(jì)劃生育條例〉第十九條的決定》，在全國率先落實(shí)中央有關(guān)啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策；從2009年先行制定《浙江省流動(dòng)人口居住登記條例》，創(chuàng)設(shè)居住證制度，到2014年5月通過《關(guān)于授權(quán)省政府在部分市縣暫時(shí)停止施行〈浙江省流動(dòng)人口居住登記條例〉有關(guān)規(guī)定的決定》，推行居住證制度改革試點(diǎn)，都是多年來省人大常委會(huì)促進(jìn)地方立法與改革發(fā)展同頻共振的生動(dòng)樣本。

立法推動(dòng)：加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法

2013年12月，省委書記、省人大常委會(huì)主任夏寶龍?jiān)谌×⒎üぷ鲿?huì)議上強(qiáng)調(diào)，“地方立法要突出地方特色，真正立足浙江、服務(wù)浙江，特別要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加快制定和完善我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要的法規(guī)，保障和推動(dòng)省委、省政府重大決策部署的貫徹落實(shí)。”

近年來，浙江對(duì)準(zhǔn)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頑疾要害，打出了一套轉(zhuǎn)型升級(jí)的“組合拳”。在這一過程中，地方立法圍繞中心、服務(wù)大局、及時(shí)跟進(jìn)，出臺(tái)《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》、《浙江省違法建筑處置規(guī)定》等法規(guī)，起到了“及時(shí)雨”的效果。

金融是經(jīng)濟(jì)的“血液”。溫州的金融改革，能否實(shí)現(xiàn)真正的突破，被外界看作未來民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的風(fēng)向標(biāo)。2013年11月，省人大常委會(huì)通過《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》。這意味著我國第一件規(guī)范民間借貸的地方性法規(guī)在浙江問世。該法規(guī)明確了三種主要的民間融資方式和三類民間融資服務(wù)主體，創(chuàng)設(shè)了民間借貸備案制度，強(qiáng)化了民間融資風(fēng)險(xiǎn)防范和處置機(jī)制，促進(jìn)民間融資陽光化、規(guī)范化。

“《條例》的出臺(tái)，是溫州金改的一個(gè)重要進(jìn)展，是中國金融發(fā)展思想上的一個(gè)重大突破，對(duì)下一步銀行、證券、保險(xiǎn)等金融和類金融業(yè)務(wù)的改革和發(fā)展有著重要的意義。”副省長朱從玖在該法規(guī)實(shí)施工作座談會(huì)上說。

這是全國首件規(guī)范民間融資行為的地方性法規(guī)，堪稱地方金融法治的示范和樣本，具有里程碑式的意義。

此外，省人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于保障和促進(jìn)義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)工作的決定》，加強(qiáng)義烏市國際貿(mào)易綜合改革促進(jìn)立法的調(diào)研起草，并將《浙江省舟山群島新區(qū)條例》列入2014年立法計(jì)劃準(zhǔn)備項(xiàng)目，以立法方式推動(dòng)“四大國家戰(zhàn)略舉措”落地生根。

2014年5月下旬，省委作出《關(guān)于建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》，這是建設(shè)美麗中國在浙江的具體實(shí)踐，也是對(duì)歷屆省委提出的建設(shè)綠色浙江、生態(tài)省、全國生態(tài)文明示范區(qū)等戰(zhàn)略目標(biāo)的繼承和提升。7月下旬，省人大常委會(huì)及時(shí)通過《關(guān)于保障和促進(jìn)建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》，依法保障和促進(jìn)建設(shè)美麗浙江、創(chuàng)造美好生活，為全社會(huì)共同參與和推進(jìn)美麗浙江建設(shè)提供制度保障。

“山水林田湖就是一個(gè)生命共同體”、“綠水青山就是金山銀山”。2013年以來，省人大常委會(huì)按照黨的十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)部署要求，加強(qiáng)生態(tài)文明領(lǐng)域地方立法，已制定了《浙江省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》、《浙江省水土保持條例》和《關(guān)于加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖污染防治促進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的決定》等，推動(dòng)浙江生態(tài)文明建設(shè)在法治軌道上順利運(yùn)行。

從較早時(shí)期制定的《浙江省鑒湖水域保護(hù)條例》、《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》，到多年前制定的《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》、《浙江省企業(yè)商號(hào)管理和保護(hù)規(guī)定》、《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》，再到近幾年制定的《浙江省違法建筑處置規(guī)定》、《浙江省社會(huì)救助條例》等，都是省人大常委會(huì)圍繞全省工作大局，從浙江實(shí)際情況出發(fā)，不斷解放思想，勇于創(chuàng)新的立法典型。

立法創(chuàng)新：推進(jìn)科學(xué)立法民主立法

張德江委員長多次強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在，全社會(huì)對(duì)立法質(zhì)量普遍關(guān)注，要求越來越高。人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有法律法規(guī)，而是法律法規(guī)好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問題。立法工作機(jī)制的創(chuàng)新及其完善，對(duì)提高立法質(zhì)量具有彌足珍貴的價(jià)值。

近年來，省人大常委會(huì)在實(shí)踐中探索，在創(chuàng)新中謀劃，在發(fā)展中進(jìn)步，進(jìn)一步建立健全選項(xiàng)、計(jì)劃編制、起草、調(diào)研、溝通協(xié)調(diào)、公眾參與、代表參與、專家參與、立法宣傳、備案審查和法規(guī)清理等立法工作體制機(jī)制，出臺(tái)了《關(guān)于完善科學(xué)立法民主立法工作機(jī)制的若干意見》等30多項(xiàng)立法工作制度，建立了覆蓋立法工作各個(gè)方面和環(huán)節(jié)的較為完整的“制度鏈條”，有力推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高了立法質(zhì)量。

多年來，從全國人大到地方各級(jí)擁有立法權(quán)的人大對(duì)發(fā)揮人大代表在立法中作用作了積極的努力，但也存在代表實(shí)際參與率低、參與深度不夠、參與實(shí)效不明顯等不足。在認(rèn)真總結(jié)過去代表參與立法的做法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2014年3月，省人大常委會(huì)主任會(huì)議研究通過《關(guān)于省人大代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作的若干規(guī)定》，建立了省人大代表有序參與立法的新機(jī)制，在全國首開先河。

《規(guī)定》要求，經(jīng)確定為“重點(diǎn)參與立法”的代表，肩負(fù)特別的任務(wù)和責(zé)任，其在一般參與的基礎(chǔ)上，要根據(jù)立法工作的需要，安排出更多的時(shí)間和精力，全程參與所選法規(guī)項(xiàng)目的起草、調(diào)研、論證等各個(gè)環(huán)節(jié)工作，并結(jié)合自身職業(yè)或所在行業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)所選法規(guī)項(xiàng)目提出更反映實(shí)際情況、更有針對(duì)性的意見建議。省人大常委會(huì)法工委還建立了重點(diǎn)參與代表專門聯(lián)系制度，為代表提供個(gè)性化服務(wù)和全程跟蹤保障。

“省人大代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法，是省人大常委會(huì)貫徹落實(shí)中央和全國人大有關(guān)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法要求，推動(dòng)浙江民主法制領(lǐng)域改革的一次有益探索，是全國首創(chuàng)的一項(xiàng)新機(jī)制，可謂代表深入?yún)⑴c立法的‘升級(jí)版?！倍∽婺耆缡窃u(píng)價(jià)這項(xiàng)制度。

2014年5月28日，省人大常委會(huì)通過了由法制委員會(huì)提請(qǐng)審議的《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。條例的制定出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了多項(xiàng)立法創(chuàng)新：人大主導(dǎo)成立法規(guī)起草小組，首次召開有浙江衛(wèi)視、《浙江日?qǐng)?bào)》等16家新聞單位參加的媒體通報(bào)會(huì)，就有關(guān)條款的可操作性專門向各市、縣政府及房屋征收部門進(jìn)行問卷調(diào)查，召開省人大常委會(huì)組成人員專題座談會(huì)等。這些做法，可謂近年來省人大常委會(huì)深化科學(xué)立法、民主立法的一次生動(dòng)實(shí)踐和縮影。

開展立法評(píng)估，是保證立法質(zhì)量的有效途徑。2014年3月，省人大常委會(huì)法工委召開《浙江省電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)保護(hù)和供用電秩序維護(hù)條例（草案修改稿）》表決前評(píng)估會(huì)，省人大代表、部門負(fù)責(zé)人、企業(yè)代表、電力用戶代表和有關(guān)專家等參會(huì)人員，從各自角度對(duì)法規(guī)的科學(xué)性、可行性進(jìn)行了全維度審視，較為全面地反映了條例所涉各方的利益訴求。這是我省首次探索在法規(guī)表決前，就條例草案修改稿出臺(tái)的時(shí)機(jī)、實(shí)施后可能產(chǎn)生的社會(huì)效果以及實(shí)施中可能會(huì)出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評(píng)估，取得了良好的效果。

發(fā)動(dòng)全省各級(jí)人大代表查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法律法規(guī)條文，建立專家和社會(huì)機(jī)構(gòu)深度參與立法機(jī)制，建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)制度，與媒體深度合作加強(qiáng)立法宣傳，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，創(chuàng)新立法工作體制機(jī)制，拓展人民有序參與立法途徑，省人大常委會(huì)一直在探索與追尋。

近年來，在浙江省本級(jí)地方立法取得佳績的同時(shí)，杭州、寧波、景寧畬族自治縣同樣交出了一份出色的“立法答卷”。如杭州市人大常委會(huì)突出立法創(chuàng)新，在2013年修訂《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》的過程中，通過召開立法聽證會(huì)、向全體市人大代表征求意見、實(shí)行三審制和隔次審議、首次進(jìn)行立法前評(píng)估，該條例成為民主立法的“杭州范本”；寧波市人大常委會(huì)突出先行立法，2011年通過《寧波市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置條例》，合理界定患者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建以人民調(diào)解和醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)理賠為特色的醫(yī)療糾紛處置的長效工作機(jī)制，這是全國第一件醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置地方性法規(guī)，為其他地區(qū)立法提供了經(jīng)驗(yàn)；景寧畬族自治縣人大突出民族特色，于2010年通過《景寧畬族自治縣民族民間文化保護(hù)條例》，保護(hù)、繼承和弘揚(yáng)了民族民間優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

敢為人先，是浙江人民的優(yōu)秀品質(zhì)；與時(shí)俱進(jìn)，是浙江立法的重要品格。35年來，伴隨著改革開放進(jìn)程和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，浙江地方立法經(jīng)歷由起步探索到發(fā)展提高，從快速發(fā)展到日趨完善的過程。全面深化改革的號(hào)角已經(jīng)吹響，時(shí)代賦予了立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的歷史使命。地方立法面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也必將在新的更高起點(diǎn)上取得更大的成就。 攝影 蔡榮章