關(guān)于土地流轉(zhuǎn)背景下我省農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的思考

柳敏和

[摘要]隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民的養(yǎng)老保障已成為社會熱點問題之一。關(guān)注、解決農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老等生存和發(fā)展面臨的困境，既是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民養(yǎng)老保障； 思考

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)民的養(yǎng)老保障面臨很多新情況、新問題，必須認真研究，加以解決。本文就土地流轉(zhuǎn)背景下，我省農(nóng)民養(yǎng)老保障的有關(guān)問題，談?wù)勛约旱囊恍┫敕?，不當之處，敬請指正?/p>

一、土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障工作面臨嚴峻的挑戰(zhàn)

（一）目前土地流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村規(guī)模化、集約化經(jīng)營和城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問題，而解決好大量長期依賴土地生活的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障，則是能否實現(xiàn)土地順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

從當前來看，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)主要分為兩大類，一類是因為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)民進行主動小規(guī)模和時間長短不一的轉(zhuǎn)移，另一類是為了城鎮(zhèn)建設(shè)需要被動接受大規(guī)模和根本性的土地流轉(zhuǎn)。河北省土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了緩慢的發(fā)展過程。據(jù)學者研究，河北從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始至2002年，以農(nóng)村自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為主，土地流轉(zhuǎn)率在1-3%之間；自2002年《中華人民共和國土地承包法》出臺至今，基層政府逐漸主導土地流轉(zhuǎn)，此期我省反租倒包面積占土地流轉(zhuǎn)面積的11%[1]。

當前河北省土地流轉(zhuǎn)正處于發(fā)展和上升期，土地流轉(zhuǎn)由農(nóng)戶間土地自發(fā)流轉(zhuǎn)向政府、集體主導的大規(guī)模流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，此期如果不注意土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的妥善安置，極易造成嚴重的問題。

失地農(nóng)民，主要是指我國城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中因規(guī)?；?jīng)營或城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)征用、占用農(nóng)用地而失去土地合法經(jīng)營權(quán)的特殊農(nóng)民群體。當前來看，大部分土地流轉(zhuǎn)屬于城鎮(zhèn)化下的土地流轉(zhuǎn)，重點是農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移。據(jù)2003年對全國24個?。ㄊ袇^(qū)）調(diào)查統(tǒng)計，全國非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地每年約250-300萬畝，除了大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，大部分屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村開發(fā)地區(qū)，如按人均1畝土地計算，每年失地農(nóng)民數(shù)量在300萬人左右。2011年政府工作報告指出，過去五年中國城鎮(zhèn)化率由45.9%提升到52.6%，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口8436萬人。

土地流轉(zhuǎn)帶來的城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，也導致了發(fā)展中巨大的經(jīng)濟和社會問題。據(jù)2010年湖南省統(tǒng)計局發(fā)布的《湖南城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民調(diào)查報告》顯示，失地農(nóng)民就業(yè)難、補償?shù)?、社保不健全等成為土地流轉(zhuǎn)中的突出困難。

就河北省而言，土地流轉(zhuǎn)正在加速進行。據(jù)報道，邢臺市土地流轉(zhuǎn)2012年為137.2萬畝，流轉(zhuǎn)率為15%，2013年將到達152.8萬畝，流轉(zhuǎn)率為16.7%。河北省與全國相比，目前城鎮(zhèn)化水平比較低，不僅在東部沿海省份中居于末位，而且低于全國平均水平3個多百分點，與經(jīng)濟大省和東部沿海省份的地位極不相稱?！笆濉币?guī)劃綱要提出要從2010年的45%，提高到2015年的54%，城鎮(zhèn)化率五年將提高9個百分點，全省城鎮(zhèn)化率將達到全國平均水平；到2020年我省城鎮(zhèn)化水平將達到57%左右。這樣失地農(nóng)民數(shù)量再將攀升，養(yǎng)老保障問題更加嚴峻。

（二）土地流轉(zhuǎn)條件下加強農(nóng)民養(yǎng)老保障工作意義重大

我國是以農(nóng)業(yè)立國的國家，農(nóng)村人口仍占我國人口的絕大多數(shù)，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展影響著社會的穩(wěn)定和發(fā)展，因此，土地流轉(zhuǎn)背景下做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障工作意義重大。

1.是促進城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)的需要

城鎮(zhèn)化的主體是處于土地流轉(zhuǎn)條件下的農(nóng)民。在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的趨勢面前究竟是主動前行還是被動應付甚至是敵對抗拒，是影響未來我國小康社會目標實現(xiàn)的重要問題。由于到2050年中國60歲以上的老人將占全國人口總量的34%，解決他們的養(yǎng)老問題，是提高社會成員幸福指數(shù)，引導社會成員積極支持、參與現(xiàn)代化和城市化進程的重要舉措。反之，不注意解決城市化進程中的民生問題，引起民眾的消極對待甚至抗拒，將無法凝聚社會共同力量，實現(xiàn)共同目標。

2.是解決三農(nóng)問題，促進經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要

當前解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題，必須從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村入手，讓城鄉(xiāng)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一起平等共享改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的成果。而保障失地農(nóng)民這一弱勢群體使其獲得最低生活保障和養(yǎng)老保障，建立公平且可持續(xù)的社會保障體系便成為經(jīng)濟發(fā)展的助推器和社會和諧的穩(wěn)定劑。

3.是改善社會管理結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的需要。通過土地流轉(zhuǎn)以及配套的社會保障體系改革，可以解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地不足的問題，可以防止失地農(nóng)民無法融入市民社會而陷入沒地、沒崗、沒有生活來源，坐吃山空最終陷入囧困的狀況，可以形成城鄉(xiāng)之間人力、資本、技術(shù)、市場等要素的優(yōu)勢互補和綜合利用，進而有利于城鄉(xiāng)協(xié)同進步，滿足國家、社會以及個人的發(fā)展需要。

4.合理選擇養(yǎng)老模式，科學管理、經(jīng)營社保養(yǎng)老基金，實現(xiàn)社保養(yǎng)老基金保值增值，可以使社?；鸢l(fā)揮更大的效能，使其在為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的同時，提高養(yǎng)老保險能力，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。

二、土地流轉(zhuǎn)背景下我省農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題

2008年省委《關(guān)于認真貫徹黨的十七屆三中全會精神進一步推進農(nóng)村改革發(fā)展的意見》發(fā)布以來，我省逐步健全土地流轉(zhuǎn)條件下失地農(nóng)民的社會保障制度，并在實踐中不斷探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的有效銜接方法，取得了很大的成績。據(jù)統(tǒng)計，到2008年，河北共籌集保障資金5.7億元，19.69萬失地農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險。但從河北172個縣（市）5萬個自然村巨大的農(nóng)民數(shù)量和保障落實情況來看，土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保險仍然存在諸多問題。

（一）土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民社會保障體系應加強整體設(shè)計

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與解決失地農(nóng)民的民生問題并不矛盾，二者實際上一個是長遠目標，一個是近期任務(wù)的關(guān)系。缺乏土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民社會保障體系的整體設(shè)計關(guān)鍵是缺乏換位思考。我們在制度設(shè)計時往往考慮經(jīng)濟社會發(fā)展較多，考慮土地流轉(zhuǎn)情況下失地農(nóng)民的實際生活相對較較少；考慮政府整體規(guī)劃較多，對農(nóng)民個體需求考慮較少；考慮失地農(nóng)民安置的經(jīng)濟要素較多，對失地農(nóng)民做為人的發(fā)展的社會需求、文化需求等非經(jīng)濟因素考慮較少；考慮征地時靜態(tài)的問題分析和處理辦法較多，對動態(tài)的新市民社會形成過程中所需要的文化建設(shè)、制度保障、行為引導等深層次問題考慮較少。endprint

（二）征地補償不合理，農(nóng)民利益受損，引發(fā)農(nóng)民不滿甚至社會問題

有的地方政府搞土地財政，與開發(fā)商聯(lián)合對付農(nóng)民，在行政成本居高不下的情況下，造成政府形象受損，官民關(guān)系緊張，群體事件多發(fā)，引起嚴重社會問題。土地權(quán)利模糊，導致土地流轉(zhuǎn)過程中對土地使用權(quán)利認識上有偏差，補償時自覺不自覺地把農(nóng)民排斥在賠償體系之外。被征地農(nóng)民的主體地位被忽視，征地補償安置費偏低，而且常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。失地農(nóng)民因失去賴以生存的土地這一穩(wěn)定的生活來源，限于知識、能力在再就業(yè)時又面臨諸多難題，加之社會保障水平低，使其對未來的生活充滿了不安全感。當農(nóng)民遇到自身權(quán)益難以保障，尋求政府和社會幫助時，因為仲裁制度缺失，救濟保障機制不全，加之溝通渠道不暢，信息未能對稱，農(nóng)民在通過正常途徑無法實現(xiàn)其訴求的情況下，對失地的不滿轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ牟粷M，和政府的關(guān)系逐漸由“和平”溝通到“被迫”反對，最終導致干群關(guān)系緊張，甚至造成群體事件。

3.社?；鹞磳崿F(xiàn)統(tǒng)籌，社保未實現(xiàn)并軌，農(nóng)民及失地農(nóng)民社保標準偏低，不能真正解決其養(yǎng)老保障問題。

對失地農(nóng)民來說，“以土地換保障”是養(yǎng)老保障金最現(xiàn)實的、最重要的來源。但征地過程中往往首先考慮的是政府的財政、開發(fā)商的利益，其次是村集體的收入，最后才是失地農(nóng)民補償。這樣農(nóng)民養(yǎng)老金的來源無法以法規(guī)的方式固定下來，不能從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出足額、固定的資金做為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金和發(fā)展基金，例如培訓農(nóng)民再就業(yè)，做為對農(nóng)民未來投資等。

養(yǎng)老基金管理及投資運營也是一個復雜的問題。長期以來，養(yǎng)老基金主要用于購買國債或存入銀行，其利息甚至低于同期CPI漲幅。據(jù)中國社科院《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》披露，2010年全國有14個省區(qū)的基本養(yǎng)老保險收不抵支，缺口達679億元。而據(jù)全國社?；鹄硎聲硎麻L戴相龍說，全國社?；鹄硎聲?006年開始受托管理中央財政補助9個省市區(qū)政府做實個人賬戶資金，獲得較高收益，11年來年均收益率達8.41%，高于同期通脹率6個百分點。

機關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)退休職工、城鎮(zhèn)居民、失地農(nóng)民和農(nóng)村居民由于分別屬于不同的養(yǎng)老體系，享受不同的養(yǎng)老待遇。目前我國養(yǎng)老基金缺口較大，養(yǎng)老金發(fā)放標準不一。綜合考慮農(nóng)民為國家多年來的貢獻，以及由于戶籍制度等限制，造成農(nóng)民在住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面和城市居民相比在國民待遇方面所得到的較少回報，對于目前仍處于社會底層的農(nóng)民這一弱勢群體來說，養(yǎng)老金水平偏低的問題必須在今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時認真解決。

[參考文獻]

[1]李學勤，河北省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀研究[J]，河北法學，2010.5。

課題來源：本文是河北省科技廳2012年自然科學基金課題軟科學立項項目《土地流轉(zhuǎn)背景下我省農(nóng)民養(yǎng)老保障問題研究》（課題編號12457204D-10）的部分研究成果。endprint