級(jí)別管制與公務(wù)員制度改革

孟立聯(lián)

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“用人腐敗是所有腐敗中危害最大、最烈的腐敗，是一切腐敗的源頭”。級(jí)別管制是中國(guó)黨政機(jī)構(gòu)及國(guó)有企事業(yè)單位成立與干部隊(duì)伍管理的基本方式，與形勢(shì)的發(fā)展和要求越來(lái)越不適應(yīng)，并成為中國(guó)諸多問(wèn)題的根源。

所謂級(jí)別管制，就是按照行政層級(jí)確定最高級(jí)別，而行政層級(jí)本身就是一種級(jí)別，如央企原則上是廳局或副部級(jí)，省企則是廳級(jí)，市企則是縣處級(jí)、縣企則是科級(jí)，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生及其他機(jī)構(gòu)原則上也是如此。與此一致的是，如一直在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作可達(dá)到的最高級(jí)為科級(jí)、在縣（市、區(qū)、旗）機(jī)關(guān)可達(dá)到的最高級(jí)為正處級(jí)，在市（州）機(jī)關(guān)可達(dá)到的最高為廳級(jí)，在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）機(jī)關(guān)可達(dá)到的最高為部級(jí)。

級(jí)別管制形成當(dāng)更大的官，求更高級(jí)別的目標(biāo)導(dǎo)向

職務(wù)、級(jí)別與薪酬、福利及其他相關(guān)待遇掛鉤，獲得更高的職務(wù)才能獲得更高的級(jí)別、更好的薪酬、更滿意的福利、更愜意的相關(guān)待遇。因此，當(dāng)更大的官，獲得更高的級(jí)別，成為公務(wù)員的唯一目標(biāo)，也是衡量公務(wù)員成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)。這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的形成，無(wú)疑導(dǎo)致職務(wù)越低、級(jí)別越矮，公務(wù)員成就意識(shí)越差。千方百計(jì)獲得更大的官、更高的級(jí)別，即便不是個(gè)人內(nèi)心的主動(dòng)追求，也是目前制度下公務(wù)員工作氛圍及社會(huì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)裹挾下的無(wú)奈之舉。

不僅如此，一方面，只有獲得更高的職務(wù)，擁有更高的級(jí)別，才有為人民服務(wù)的更大平臺(tái)。須知，在目前體制下，政策、資源都由上級(jí)分配、安排，越往下為人民服務(wù)的平臺(tái)越低，操作政策的空間越小，擁有的資源越少。另一方面，由于薪酬、福利與職務(wù)、級(jí)別掛鉤，獲得更高的職務(wù)、擁有更高的級(jí)別也是公務(wù)員及其家庭獲得相對(duì)體面生活的需要。福利待遇也是與職務(wù)、級(jí)別掛鉤的，不管是車輛安排、獎(jiǎng)金發(fā)放以及其他可能獲得的福利，職務(wù)、級(jí)別越高，越能占有更大的份額。

事實(shí)上，公務(wù)員的薪酬待遇是比較差的?！吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)前景分析（2014年春季報(bào)告）》顯示，2012年公務(wù)員平均工資為46207元，已略低于城鎮(zhèn)單位的平均工資水平。與公務(wù)員人力資本水平類似的教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)組織等行業(yè)中，公務(wù)員工資屬于偏下水平。公務(wù)員平均接受教育年數(shù)為13.4年，其工資水平遠(yuǎn)低于教育水平相近的其他行業(yè)如電力、熱力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)（12.06年），信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)（13.37年），金融業(yè)（13.86年），科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)（14.18年），教育（14.32年），衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)（13.37年），文化、體育和娛樂(lè)業(yè)（12.11年）。在國(guó)有單位中，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，電力、熱力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)。

所以，在普遍的超職數(shù)配備干部、高配干部的同時(shí)，爭(zhēng)取機(jī)構(gòu)升級(jí)，爭(zhēng)取成立各種名目的開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)，競(jìng)相成為各地的施政目標(biāo)。開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)、試驗(yàn)區(qū)一旦成立，又可以專門組織一套班子，既可以安排領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也可以安排享受某種待遇的非領(lǐng)導(dǎo)干部。如在面積僅為1.17萬(wàn)平方公里、人口為1400余萬(wàn)的天津市還擁有一個(gè)濱海新區(qū)，使之在一個(gè)正省級(jí)框架之外還擁有一個(gè)副省級(jí)的組織架構(gòu)。

催生基層治理“空心化”

2012年底，全國(guó)公務(wù)員總數(shù)為708.9萬(wàn)人，基層公務(wù)員約占公務(wù)員總數(shù)的60%。需要指出的是，這是從職務(wù)、級(jí)別的角度得出的結(jié)論。如果從公務(wù)員在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五個(gè)層級(jí)的分布來(lái)看，可以看到一個(gè)相反的結(jié)果。由于沒(méi)有全國(guó)公務(wù)員分布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這里以市及以下的公務(wù)員分布進(jìn)行說(shuō)明。山西省大同市公務(wù)員14110人。其中，市級(jí)6013人，占全市公務(wù)員總數(shù)的42.6%；10個(gè)縣（區(qū)、市）級(jí)公務(wù)員5836人，占41.4%，平均每個(gè)縣（市、區(qū)）584人；104個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）公務(wù)員2261人，占16%，平均每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）不到22人。無(wú)論從總數(shù)來(lái)看，還是從行政層級(jí)的單位來(lái)看，大同市公務(wù)員分布都呈倒金字塔結(jié)構(gòu)，市最多，縣其次，鄉(xiāng)最少。

進(jìn)一步分析還會(huì)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中不僅數(shù)量少，而且年齡趨于老化，也不穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中年齡30歲以下的較少，主要為黨校生和選調(diào)生，而除了少數(shù)進(jìn)班子的選調(diào)生外，多半?yún)⒓庸ぷ鞑粷M兩年。近些年來(lái)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎每年都有不同數(shù)量的年輕干部補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，但是由于相當(dāng)一部分年輕干部在工作滿兩年之后就被一些市直單位“挑中”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些年似乎成了為市直單位培養(yǎng)年輕干部的搖籃。如，湖南省雙峰縣50歲以上干部占22.9%，40歲以上占38.7%，30歲以上占32.1%，30歲以下僅占6.3%，其中25歲以下的干部更是屈指可數(shù)。安徽省涇縣昌橋鄉(xiāng)2008年以來(lái)通過(guò)招考錄用10名大學(xué)生，至2012年已有4人調(diào)入縣及以上單位。希望回城工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部占75%以上，部分干部把心思放在找門路、跑調(diào)動(dòng)上，工作上得過(guò)且過(guò)，敷衍應(yīng)付。涇縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺編現(xiàn)象十分突出，昌橋鄉(xiāng)行政編制56人，現(xiàn)有公務(wù)員32名，包括9個(gè)提前離崗、3個(gè)借調(diào)，實(shí)際在崗20人，缺員24人。陜西富平縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定編制1153名，目前空編198名，比較嚴(yán)重的白廟、底店等鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編率達(dá)40%，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映人員緊張。

正因如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍構(gòu)成十分復(fù)雜，既有行政編制的公務(wù)員，也有事業(yè)編制的干部，還有各種名目的合同工、臨時(shí)工、聘用人員等。公務(wù)員有端“鐵飯碗”的優(yōu)越感，合同工、臨時(shí)工有端“泥飯碗”的后顧之憂；事業(yè)編制人員可以評(píng)職稱，工資待遇較高，非事業(yè)編制人員則不能評(píng)職稱，待遇低；干公務(wù)員的活，拿事業(yè)編制或臨時(shí)工、合同工、聘用人員的工資。編制性質(zhì)的不同，形成待遇上的千差萬(wàn)別，產(chǎn)生不必要的內(nèi)耗。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的并不多，不少公務(wù)員連一些常見(jiàn)的農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)良品種和普通的農(nóng)事常識(shí)都不懂，對(duì)農(nóng)民提出的種植、養(yǎng)殖問(wèn)題常常吱吱唔唔，讓農(nóng)民失望，使自己尷尬，長(zhǎng)此以往就失去了農(nóng)民的信任。

現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)或者說(shuō)法，即將進(jìn)行的工資制度改革要考慮向基層傾斜。然而，傾斜是在同等條件和機(jī)會(huì)下進(jìn)行的。由于級(jí)別管制下的縣、鄉(xiāng)公務(wù)員級(jí)別晉升被壓制，即使面向基層公務(wù)員的所謂傾斜政策，也只不過(guò)是對(duì)不公平制度的有限補(bǔ)償，且這種有限補(bǔ)償還是在“傾斜”的名義下進(jìn)行的，基層公務(wù)員并不一定認(rèn)同。

用人腐敗高發(fā)的重要原因

腐敗高發(fā)，既有個(gè)人理想、信念喪失的主觀原因，也有制度、體制、機(jī)制方面的客觀環(huán)境。以用人而論，現(xiàn)行黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔任用制度的不完善、不科學(xué)難辭其咎。首先看領(lǐng)導(dǎo)干部任用選拔的第一個(gè)提名環(huán)節(jié)，如未進(jìn)入主管領(lǐng)導(dǎo)視野、沒(méi)有進(jìn)入組織人事部門的視野，被提名是基本不可能的，即使在民主推薦的背景下也是如此。另一方面，即使進(jìn)入了視野，但如果同一職位有多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者的話，就看競(jìng)爭(zhēng)者自身的水平和競(jìng)爭(zhēng)者的社會(huì)背景。如果競(jìng)爭(zhēng)者的水平差不多，社會(huì)背景則是決定因素。四川大學(xué)“深化干部人事制度改革”課題組調(diào)查顯示，縣委書記和縣長(zhǎng)們?cè)谶x拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，“照顧各種關(guān)系”、“當(dāng)權(quán)者喜好”、“任人唯親和利益交換”現(xiàn)象突出。所以，“一些領(lǐng)導(dǎo)干部成了下屬的‘老板、‘老大，把黨和人民的事業(yè)按家族生意來(lái)經(jīng)營(yíng)打理”。

不僅如此，四川大學(xué)“深化干部人事制度改革”課題組的調(diào)查還顯示，“大多數(shù)縣委書記和縣長(zhǎng)未干滿一屆任期”。其實(shí)，干不滿一個(gè)任期的豈止是縣長(zhǎng)、縣委書記，市、縣黨政機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）長(zhǎng)、黨委書記干不滿一個(gè)任期也不在少數(shù)。干兩年就轉(zhuǎn)一圈，為非領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部序列提供了更多的機(jī)會(huì)，為其從非重要部門到重要部門提供了更廣的空間，為領(lǐng)導(dǎo)干部副職轉(zhuǎn)正職提供了更大的可能。正因如此，“領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作中存在的問(wèn)題”成為中央巡視組巡視工作中發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題。

綜合中央巡視組今年以來(lái)巡視反饋情況，七個(gè)被巡視點(diǎn)均暴露出領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方面的共性問(wèn)題。安徽省發(fā)現(xiàn)“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在選人用人等方面以權(quán)謀私”，山西省“用人上的不正之風(fēng)仍然存在”，新華社“選人用人不盡合理，人事檔案管理不嚴(yán)”，三峽集團(tuán)“選人用人工作問(wèn)題比較突出，工作程序缺失，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人員帶病上崗，一些關(guān)鍵崗位長(zhǎng)期不交流”；湖南省干部選拔任用問(wèn)題更為突出，“對(duì)一些干部使用把關(guān)不嚴(yán)，干部任用工作領(lǐng)導(dǎo)打招呼、拉票跑要之風(fēng)較為突出，機(jī)構(gòu)改革滯后，干部超編超配問(wèn)題嚴(yán)重”。在第二輪巡視中，河南“買官賣官問(wèn)題突出，跑官要官、拉票賄選問(wèn)題一度也比較嚴(yán)重；干部帶病提拔問(wèn)題時(shí)有發(fā)生”；山東“有的地方買官賣官問(wèn)題比較嚴(yán)重，‘帶病提拔、跑官要官問(wèn)題仍然存在，一些干部為了獲得升遷，熱衷于找‘關(guān)系，‘拉票現(xiàn)象嚴(yán)重”；寧夏也被查出“帶病提拔”問(wèn)題。

催生拉幫結(jié)伙

“票選”是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要方式，或者說(shuō)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的第一道關(guān)口，跨越了這一關(guān)才可能得到考察、任用。由于民主推薦或測(cè)評(píng)時(shí)在圈內(nèi)進(jìn)行，這種所謂的民主推薦或測(cè)評(píng)事實(shí)上就是在轄區(qū)或部門內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)干部選領(lǐng)導(dǎo)干部”、“干部選干部”、“官選官”。

1995年中共中央組織部發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》里首次規(guī)定了黨委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)任用時(shí)參加民主推薦或民主測(cè)評(píng)的人員范圍，即“黨委成員，人大常委會(huì)、政府、政協(xié)的黨組成員或者全體領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)成員，人民法院、人民檢察院、黨委工作部門、政府工作部門、人民團(tuán)體的主要領(lǐng)導(dǎo)成員，下一級(jí)黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)成員及其他需要參加的人員?！贝撕螅摋l例結(jié)果兩次修改，參加民主推薦和測(cè)評(píng)的人員資格和范圍都沒(méi)有發(fā)生變化。黨政工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部也就是中央國(guó)家機(jī)關(guān)司局長(zhǎng)、省級(jí)機(jī)關(guān)處長(zhǎng)、市（州）科長(zhǎng)、縣級(jí)股長(zhǎng)民主推薦或測(cè)評(píng)的人員范圍或資格，按照《暫行條例》或2003年修改后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，“由本部門的領(lǐng)導(dǎo)成員、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員、直屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)成員和其他需要參加的人員參加；本部門人數(shù)較少的，可以由全體人員參加?！?014年修改了的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》增加了“動(dòng)議”這一環(huán)節(jié)，提出了二次推薦。為了防止以票取人，修改后的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例雖然規(guī)定了“推薦結(jié)果作為選拔任用的重要參考”，廢除了民主測(cè)評(píng)過(guò)半的剛性要求，但按照“群眾公認(rèn)度不高”不得列為考察對(duì)象的規(guī)定，一些地區(qū)還是提出了底線標(biāo)準(zhǔn)，如某城市市委組織部?jī)?nèi)部規(guī)定擬提拔對(duì)象須在民主測(cè)評(píng)中獲得三分之一的贊成票。

由此可見(jiàn)，民主推薦或測(cè)評(píng)這種“票選”由于是在圈內(nèi)進(jìn)行的，是典型的機(jī)關(guān)內(nèi)循環(huán)，即使有體外循環(huán)比如從學(xué)校、工廠、企業(yè)調(diào)任黨政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)任職的，但由于數(shù)量較少，比例不高，也改變不了這一基本格局。

必然導(dǎo)致官多兵少

級(jí)別管制下的公務(wù)員制度，越往基層職務(wù)、級(jí)別越低，越到上層職務(wù)、級(jí)別越高。如果說(shuō)縣官這個(gè)“七品芝麻官”是中央國(guó)家機(jī)關(guān)最低的官，中國(guó)縣及以下累計(jì)了中國(guó)公務(wù)員制度安排中的絕對(duì)多數(shù)“兵”，隨著行政層級(jí)的升高，“兵”越來(lái)越少。以國(guó)務(wù)院某直屬局為例。根據(jù)國(guó)發(fā)〔2008〕12號(hào)文件，該局設(shè)9個(gè)司，編制112人，設(shè)局長(zhǎng)1名、副局長(zhǎng)4名，正副司長(zhǎng)職數(shù)30名（含總工程師1名、機(jī)關(guān)黨委專職副書記1名）。按此規(guī)定，司局長(zhǎng)以上共35名，約占編制總數(shù)的31.25%，也就是說(shuō)差不多每三人就有1個(gè)實(shí)職副司級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，按照非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)不得超過(guò)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)1/3的比例，該局可以設(shè)置10個(gè)巡視員、副巡視員。副巡視員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是作為班子成員對(duì)待的，依此該局班子成員達(dá)到45人，約占編制總數(shù)的40.18%。此外，司局內(nèi)還設(shè)有處（室），假定每個(gè)司局設(shè)立2個(gè)處，3個(gè)副處以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，副處以上領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)到54人，加上副局以上干部45人，該局副處以上領(lǐng)導(dǎo)干部、班子成員總數(shù)在99人，約占編制總數(shù)的88.39%，如果再加上處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，該局幾乎沒(méi)有純粹的“兵”了。并且，上面干部動(dòng)一動(dòng)，下面干部跟著動(dòng)，“一朝天子一朝臣”，但“天子”、“臣”并沒(méi)有退出機(jī)制，除非退休，何況“干部能上不能下、能進(jìn)不能出”，即使有所謂的政企旋轉(zhuǎn)門存在。正是如此，領(lǐng)導(dǎo)干部越來(lái)越多，兵越來(lái)越少就不令人意外了。

綜合上述分析，放開(kāi)級(jí)別管制，重塑中國(guó)公務(wù)員制度，既是中國(guó)公務(wù)員制度尤其是人事制度、干部制度的需要，也是建設(shè)風(fēng)清氣正的政治文明、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和服務(wù)型政府、夯實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展底部基礎(chǔ)的客觀要求。