國家重點監(jiān)控企業(yè)環(huán)境統(tǒng)計直報數據質量存在問題及改進建議

王 鑫，趙學濤，呂 卓，王軍霞，周 冏，安海蓉，楊威杉，趙勁松

1.中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質量控制重點實驗室，北京 100012

2.環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012

3.中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872

隨著經濟社會發(fā)展，環(huán)境管理領域的不斷拓展以及公眾對環(huán)境信息需求的不斷加大，中國的環(huán)境統(tǒng)計工作正面臨日趨嚴峻的挑戰(zhàn)，環(huán)境管理和公眾對環(huán)境統(tǒng)計數據質量和時效性的要求越來越高，迫切需要發(fā)展完善現行環(huán)境統(tǒng)計體系和技術方法，提升環(huán)境統(tǒng)計體系的運轉效率和數據質量。該文結合上述需求，立足中國現行環(huán)境統(tǒng)計體系存在的問題，歸納和分析了建立環(huán)境統(tǒng)計直報系統(tǒng)對提升環(huán)境統(tǒng)計數據質量，提高環(huán)境統(tǒng)計工作效率的優(yōu)勢，并就如何進一步改進直報系統(tǒng)提出了建議。

1 學術界對數據質量問題的認識

1.1 數據質量

數據質量是反映數據情況的一個綜合性概念，它包括數據的多個屬性，目前在學術討論中尚未形成一個統(tǒng)一的概念。學者們普遍認可的做法是對數據質量的屬性予以描述。世界上很多國家和國際組織的統(tǒng)計機構都對數據質量的屬性進行了解釋(表1)［1］，綜合各地對數據質量的描述發(fā)現，準確性、及時性、一致性、可獲得性是普遍認為的構成數據質量的4個基本要素。

表1 不同國家(或地區(qū))或國際組織的統(tǒng)計數據質量定義

1.2 環(huán)境數據質量

1.2.1 環(huán)境數據存在的問題

綜合文獻調研結果來看，環(huán)境數據質量問題主要表現在2個方面:一是環(huán)境數據本身質量不高，如統(tǒng)計報表中常常出現單位填錯、數據之間邏輯關系不合理等低級錯誤;另一方面是環(huán)境數據與宏觀經濟數據不一致，如統(tǒng)計調查對象與統(tǒng)計部門掌握的調查數量差距較大、污染物排放量與實際產生污染物的行業(yè)或部門的活動規(guī)模相差較大、環(huán)境質量數據與群眾的直觀感受不一致等。

1.2.2 分析環(huán)境數據質量存在問題的原因

各政府統(tǒng)計機構和學者致力于分析環(huán)境數據質量存在上述問題的根本原因，認為其根源主要在于2個方面:一是統(tǒng)計技術方法不完善，統(tǒng)計能力不足。許多學者建議改革統(tǒng)計調查方法，加強抽樣調查、統(tǒng)計推算等多種調查方法的有機結合。董廣霞等［2］認為，環(huán)境統(tǒng)計缺乏有效的數據審核手段，環(huán)境統(tǒng)計數據質量不高。齊珺等［3］認為，針對目前的問題，應借鑒US EPA的做法，污染源管理采用最佳可行控制技術(BACT)，加強對基層環(huán)境統(tǒng)計工作的督查，實行環(huán)境統(tǒng)計專人負責制。

另一原因是在體制機制和制度層面，許多學者認為統(tǒng)計填報過程中的人為干預是造成數據質量問題的根本原因。國家統(tǒng)計局政府統(tǒng)計數據質量研究課題組［4］認為統(tǒng)計管理體制、統(tǒng)計制度方法、統(tǒng)計基礎工作、統(tǒng)計外部干擾等是影響政府統(tǒng)計數據質量的重要因素;趙學剛等［5］認為，外部體制環(huán)境對統(tǒng)計部門的影響這一因素在中國尤為顯著，很多時候統(tǒng)計部門受到地方政府的干擾及同級部門之間源于考核指標的競爭，而犧牲了統(tǒng)計數據的真實性;游明倫［6］認為，當前統(tǒng)計數據質量控制的難點在于統(tǒng)計數據源頭質量控制難、統(tǒng)計數據的誤差控制難、影響和干擾統(tǒng)計數據質量的人為因素控制難、統(tǒng)計數據質量控制成本高、統(tǒng)計體制不順等;余根錢［7］從統(tǒng)計工作的各階段對數據質量控制進行了深入研究，提出了建立數據質量抽查制度、統(tǒng)計推算參數調查制度、加強對發(fā)布數據質量管理等數據質量控制建議。

1.2.3 提高環(huán)境統(tǒng)計數據質量的關鍵

解決環(huán)境統(tǒng)計數據質量問題的關鍵是要保證環(huán)境統(tǒng)計工作的相對獨立性，從機制體制和制度設計上減少數據形成過程中的人為干預。

從制度層面看，需要建立一套相對獨立的數據采集直報系統(tǒng)，減少上報環(huán)節(jié)。隨著信息化水平的提高，統(tǒng)計數據網絡直報日趨成為統(tǒng)計工作的發(fā)展趨勢和熱點。國際上，幾乎所有發(fā)達國家的國家環(huán)境統(tǒng)計部門均建立有專門的網絡直報系統(tǒng)，產污主體會依據相關法律法規(guī)要求主動上報基本信息，環(huán)境統(tǒng)計部門依據上報信息通過開展數據校核、同行評議等手段，確保上報數據的準確性、一致性。中國國家統(tǒng)計局于2012年2月啟用了企業(yè)一套表聯網直報系統(tǒng)“四大工程”，主要包括基本單位名錄庫、企業(yè)一套表制度、數據采集處理軟件系統(tǒng)、聯網直報系統(tǒng)，通過減少數據逐級上報傳輸的中間環(huán)節(jié)，力求采集原始真實的統(tǒng)計數據，被認為是統(tǒng)計理念的重大革新，是提高統(tǒng)計能力的基礎和提高統(tǒng)計數據質量的關鍵［8］。

為減少上報過程中對數據的人為干預，提升數據質量和時效性，環(huán)境保護部國家重點監(jiān)控企業(yè)網絡直報(以下簡稱“國控源”直報)于2013年第3季度起在全國范圍內試運行，包括國家重點監(jiān)控企業(yè)以及省控、市控重點污染源等上萬家企業(yè)通過網絡在線季度報送污染物排放情況，近4 000個環(huán)保部門開展了數據在線審核。結合該套系統(tǒng)試運行中發(fā)現的問題，從數據質量控制角度對進一步完善國家重點監(jiān)控企業(yè)網絡直報系統(tǒng)、提升環(huán)境數據質量提出了建議。

2 現行環(huán)境統(tǒng)計年報數據質量問題及原因分析

經過30多年的發(fā)展，環(huán)境統(tǒng)計工作不斷成熟，管理制度日趨完善，包括報表制度、技術要求、審核細則在內的技術體系不斷深化，環(huán)境統(tǒng)計軟件功能不斷增強，環(huán)境統(tǒng)計數據對環(huán)境管理的支撐力度也不斷增強。但不可否認，環(huán)境統(tǒng)計數據質量仍有較大的提高空間。

根據2012年全國環(huán)境統(tǒng)計第一次上報數據的審核反饋意見，環(huán)境統(tǒng)計數據主要存在4個方面的典型問題:一是環(huán)境統(tǒng)計調查單位普遍存在缺報、虛報、錯報現象，各地不同程度存在符合重點調查條件的新建項目未納入環(huán)境統(tǒng)計調查范圍、已關閉企業(yè)虛報以及調查對象數量銳減等情況;二是基表數據存在較多邏輯關系錯誤，數據庫中存在分項加和不等于總計、污染物產生量數據小于排放量等邏輯錯誤;三是數據異常值較多，單個企業(yè)的指標數據過大或過小，超過正常范圍，某些社會能源經濟指標甚至超過全國總數;四是某些統(tǒng)計指標，特別是非重點污染指標，數據波動較大，存在數據突變或不合理性。

由此可見，從數據問題性質來看，環(huán)境統(tǒng)計數據質量問題多集中在邏輯關系、異常值等企業(yè)源頭低級錯誤，這些問題對匯總數據影響大，但是易于識別;再者就是規(guī)范性問題，主要是指重點調查名錄庫的規(guī)范創(chuàng)建問題;最難解決的是數據的合理性問題，這種問題量大面廣，除了深化擴展指標間合理性校核的審核關系外，更重要的是數據填報和審核人員要具有較好的環(huán)境統(tǒng)計素養(yǎng)，熟悉企業(yè)、企業(yè)所在行業(yè)的產排污特征和具體排放情況。

數據質量問題產生的主客觀原因很多，但是從操作和技術層面看，主要有5個方面:

1)數據審核任務不明確，分級審核職責落實不到位。環(huán)境統(tǒng)計確定了逐級審核、數據聯合會審等制度，但是由于缺乏各自明確的審核目標、審核內容，導致各級環(huán)保部門均根據相同的環(huán)境統(tǒng)計審核細則開展數據審核，審核工作量大，審核重點不突出，審核工作重復，以致很多地方環(huán)保部門在數據審核中敷衍懈怠，寄希望于上級環(huán)保部門發(fā)現問題，數據逐級審核或會審制度流于形式，審核重心下移，所有問題包括本應在源頭解決的低級錯誤等集中在國家級審核層面，數據審核效率低下;同時由于數據上報時間緊，企業(yè)無法針對發(fā)現的問題逐一核實修改，環(huán)保部門也來不及細致檢查整改情況匆忙形成最終數據庫。

2)數據審核手段單一，審核細則不全面。由于數據報告期時間緊、填報和審核任務重等原因，統(tǒng)計數據的現場檢查和巡查沒有作為一項工作制度得到長期有效的開展，環(huán)境統(tǒng)計數據審核多采取企業(yè)自審、環(huán)保部門會審、計算機審核方式。另外，現有的審核規(guī)則不全，指標間的審核關系較少，不能有效提高數據準確性。

3)軟件審核功能不完善，審核缺乏系統(tǒng)性。強大的審核軟件模塊能夠使數據審核事半功倍。環(huán)境統(tǒng)計軟件系統(tǒng)中的審核功能主要由審核細則組成，審核主要著重于發(fā)現問題，沒有考慮后續(xù)的解決方案。比如，企業(yè)和環(huán)保部門通過系統(tǒng)查出企業(yè)不符合某項邏輯性或合理性錯誤，同時給出了提示。但是這種提示并不影響企業(yè)數據的填報，也不能強制性要求企業(yè)核實整改數據。

4)人為原因導致數據庫之間缺乏一致性。基于考核評比需要的人為因素是影響統(tǒng)計數據質量的最根本原因，其中最明顯的表現形式就是數據庫之間不一致。調查單位、各級環(huán)保部門基于自身利益需要，各個層面在一定程度上均存在虛報、代報、人為修改數據現象，從而導致針對同一張企業(yè)表，企業(yè)存檔蓋章的紙質報表、企業(yè)上報的紙質報表、環(huán)保部門數據庫之間數據不盡一致，甚至上下級環(huán)保部門數據庫也有差別。

5)環(huán)境統(tǒng)計人員素質普遍不高。環(huán)境統(tǒng)計與經濟社會統(tǒng)計的區(qū)別在于數據獲取的復雜性，比如COD排放量核算時需要多種參數，與行業(yè)類別、生產工藝、生產狀況、污染治理設施的運行情況都密切相關，這對企業(yè)和環(huán)保部門統(tǒng)計人員提出了很高的要求。但在實際工作中，環(huán)境統(tǒng)計普遍作為邊緣部門不受領導重視，有能力的人不愿干統(tǒng)計，沒能力的人干不了統(tǒng)計。特別是基層的環(huán)境統(tǒng)計人員流動頻繁，往往是資歷較淺的人員或者新人負責環(huán)境統(tǒng)計工作。

3 國控源直報的優(yōu)勢

國控源直報是指數據采集、審核、反饋、匯總等環(huán)節(jié)均通過網絡在線運行。這種方式除可以實現數據的適時傳輸、提高時效性外，對數據審核來說，最大的優(yōu)勢還在于數據的全過程監(jiān)控。國控源直報系統(tǒng)部署在一臺服務器上，所有的數據操作均保存網絡痕跡，包括系統(tǒng)用戶登陸IP地址、企業(yè)數據填報和備注、數據審核操作處理、企業(yè)數據修改歷史，這種方式可以對正在執(zhí)行的操作進行監(jiān)控，也可以回溯已經發(fā)生的操作，每條企業(yè)數據都有自己的數據歷史可查。

相對于逐級上報體系而言，國控源直報系統(tǒng)規(guī)范了名錄庫管理和直報數據審核流程，見圖1。

圖1 環(huán)境統(tǒng)計直報工作流程圖

首先按照“先有庫，再有數”的原則，環(huán)保部門分級創(chuàng)建和定期更新重點調查名錄庫，同時由地方環(huán)保部門每季度清查核實，除企業(yè)停產、關閉、季節(jié)性生產原因外，調查單位名錄庫的其他企業(yè)均要按時上報數據。其次數據報送審核過程嚴把質量關。企業(yè)報送數據按照先自審、再提交的原則，企業(yè)端填報數據后，必須先經過填報界面的系統(tǒng)校驗，不符合檢驗規(guī)則的數據必須整改通過后才能提交至環(huán)保部門;各級環(huán)保部門對數據逐級審核、驗收，數據審核是環(huán)保部門的“規(guī)定動作”，數據不允許不經過審核后直接提交，同時數據審核過程嚴格依照國家制定的審核模板，甚至地方環(huán)保部門可以自己定制嚴于國家審核內容的審核模板，對不符合審核規(guī)則的企業(yè)數據，環(huán)保部門打回數據至企業(yè)，由企業(yè)整改，數據經過市、省、國家三級審核后，才能最終確定。

3.1 實行數據分級審核，強化數據源頭控制

根據審核關系強弱，企業(yè)、市、省、國家環(huán)保部門4級審核各有側重。其中，在企業(yè)端杜絕邏輯性、異常值等強制型審核問題，逐條核實解釋備注型審核問題，核實提示型審核問題;市級針對企業(yè)層面逐條處理所有備注型審核問題及解釋;省級從區(qū)域層面解決指標突變等提示型審核關系;國家級主要從區(qū)域匯總層面進行總體數據判斷。數據審核重心在企業(yè)和市級，審核時間相對較長。

3.2 量化環(huán)保部門審核任務，加強審核職能監(jiān)督

國控源直報建立了工作審核制度，監(jiān)督各級環(huán)保部門的直報工作履職情況。一是明確了環(huán)保部門審核的“規(guī)定性動作”，均要執(zhí)行數據審核模板，對發(fā)現的問題進行處理;二是對省、市級環(huán)保部門直報數據現場檢查覆蓋率提出了定量要求，在確保數據質量的同時，利于提高環(huán)境統(tǒng)計人員的業(yè)務水平;三是適時公布省、市直報工作進展情況，包括企業(yè)上報率、企業(yè)停報率、企業(yè)打回處理率等，通過相關指標督促監(jiān)督環(huán)保部門工作。

3.3 強化后期數據整改，確保數據審核成效

對于審核發(fā)現的問題，企業(yè)或者市級環(huán)保部門一定要有反饋響應，數據經核實整改或備注解釋并經環(huán)保部門審核通過后才能作為最終數據，否則系統(tǒng)將該企業(yè)數據作為缺報處理。

3.4 建立了統(tǒng)一數據庫，有助于提高政府統(tǒng)計公信力

環(huán)境統(tǒng)計年報數據逐級上報，數據庫離線分級儲存管理。直報數據庫部署在一臺電腦上，由環(huán)保部統(tǒng)一管理，一方面實現了企業(yè)數據的全網共享和“一套數據”，避免了年報中企業(yè)、各級環(huán)保部門數據庫的不統(tǒng)一，另一方面“一套數據”的形成過程也是統(tǒng)計各參與主體的博弈過程，充分的數據“爭辯”對提高數據質量不無益處。

4 進一步提升直報系統(tǒng)運行效率的建議

4.1 直報系統(tǒng)運行中存在的問題

國控源直報工作從2013年第3季度在全國試運行以來，先后完成了第3、第4季度全國1萬多家國控企業(yè)直報數據報送、審核工作，2014年直報工作也在有序開展。直報系統(tǒng)運行中，除技術制度不完善、軟件系統(tǒng)問題較多外，還存在一些突出問題:一是對于企業(yè)直報行為的約束手段較為缺乏。由于數據上報頻次高、工作時效性強等原因，一些企業(yè)直報工作出現了懈怠跡象，某些地方甚至問題比較突出。二是管理制度不完善。盡管明確了各級環(huán)保部門在直報工作中的任務分工，同時要求每年完成一定比例的數據現場核查，但目前來看，各級數據現場核查工作基本未開展，直報工作的監(jiān)督管理處于空白。三是基層環(huán)境統(tǒng)計能力較為薄弱。環(huán)統(tǒng)隊伍建設不足，工作經費緊張，環(huán)統(tǒng)人員工作量大，企業(yè)開展統(tǒng)計工作難度大，難以適應直報工作要求。四是環(huán)境統(tǒng)計數據質量有待進一步提高，統(tǒng)計數據對環(huán)境管理的支撐作用發(fā)揮不足。

4.2 改進建議

4.2.1 加強直報系統(tǒng)運行機制建設

直報系統(tǒng)建立的根本目的是滿足環(huán)境管理決策對數據時效性的要求，提升和改善環(huán)境數據質量。當前直報系統(tǒng)的運行模式是和常規(guī)的逐級上報系統(tǒng)并行，對于調查對象而言，相當于要進行雙重填報。對各級環(huán)境統(tǒng)計管理部門來說，也意味著雙倍的工作量。應盡快處理好兩者關系，有所取舍。如果不能從運行機制上解決直報系統(tǒng)與現行逐級上報系統(tǒng)的關系，數據上報主體和各級統(tǒng)計管理機構缺乏積極性、主動性，不僅影響直報系統(tǒng)運行，而且會影響目前的逐級上報系統(tǒng)正常運轉。在現行統(tǒng)計體制下，關鍵是以減輕調查者和管理者負擔為根本出發(fā)點，改革和創(chuàng)新環(huán)境統(tǒng)計工作運行機制，從體制機制、人員和經費運行保障方面加強對包括直報系統(tǒng)在內的環(huán)境統(tǒng)計工作支持力度，為直報系統(tǒng)運行提供切實保障。

4.2.2 強化環(huán)境統(tǒng)計考核，落實填報主體和各級環(huán)保部門數據責任

在現行的體制下，落實環(huán)境統(tǒng)計數據質量責任的有效途徑是建立環(huán)境統(tǒng)計考核機制，將統(tǒng)計考核結果與各級環(huán)境管理機構和地方政府環(huán)境質量責任的履行成效掛鉤，通過考核工具提升各級政府對環(huán)境統(tǒng)計工作的重視程度。同時，通過對政府的考核，強化各填報主體的數據質量責任，建立追責機制，將數據質量責任落實到各個主體。建議建立數據質量外部評議制度，先期在環(huán)保系統(tǒng)內部開展不同行政單元之間數據互評，評議結果向全系統(tǒng)通報。待時機成熟，邀請社會機構(第三方)加入年度環(huán)境統(tǒng)計數據質量評估，評估結果向全社會公布。

4.2.3 定期培訓和輪訓相結合

針對基層填報主體和環(huán)境統(tǒng)計人員業(yè)務知識不熟練的狀況，建議由國家環(huán)境統(tǒng)計主管機構編制專門的統(tǒng)計報表填報手冊或技術指南，通過網絡或紙質出版物，向全社會公布，方便各填報主體和基層人員參閱。同時，可以制作專門的多媒體文件，針對特定內容進行網絡教學或現場教學。針對各級政府環(huán)境統(tǒng)計技術人員，建議建立定期培訓和輪訓制度，每年開展培訓和輪訓，逐步提高環(huán)境統(tǒng)計隊伍的工作水平。

4.2.4 加強直報數據分析應用

數據分析是統(tǒng)計數據管理的一個重要環(huán)節(jié)，也是把統(tǒng)計數據變?yōu)闆Q策參考的重要過程。對數據的分析應用不足是目前環(huán)境統(tǒng)計工作存在的一個突出問題，由于以高成本獲得的數據長期以來缺乏深入細致的分析，不僅浪費了社會資源，而且也不能發(fā)現數據質量問題。建議結合環(huán)境管理和社會公眾信息需求，強化直報數據的分析應用工作，并結合年度環(huán)境統(tǒng)計培訓和輪訓，推動各級環(huán)境統(tǒng)計機構分析應用工作的開展。

4.2.5 加強直報系統(tǒng)信息共享

隨著公眾環(huán)境意識的提高，公眾等對環(huán)境管理和了解周邊環(huán)境信息的需求也日漸提高。環(huán)境統(tǒng)計管理部門不能因公民受教育水平的差異而回避信息公開，而是應針對公眾關心的環(huán)境問題，結合直報系統(tǒng)成果，積極主動準確及時地定期發(fā)布相關信息，提升公眾對直報工作的關心和參與程度，從而達到提升和完善直報系統(tǒng)本身的目的。

5 結論

國控重點源聯網直報是中國環(huán)境統(tǒng)計報表制度未來發(fā)展的重要方向，能夠解決現行逐級上報體系中因人為因素所導致的數據質量誤差，減少各級數據填報人員的工作負擔，提升整個環(huán)境統(tǒng)計系統(tǒng)的效率。

加快聯網直報系統(tǒng)建設，除了具備軟件、硬件配置，為系統(tǒng)運行提供最基本的物質保障的同時，更重要的是統(tǒng)計管理理念、制度和方法創(chuàng)新。需要進一步強化保障直報系統(tǒng)運行的制度保障和機制建設，充分調動各級統(tǒng)計部門和企業(yè)統(tǒng)計人員的積極性，同時更需要在技術層面，通過強化培訓和信息共享，提升各級統(tǒng)計人員的能力。

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