西方國(guó)家行政改革實(shí)踐及發(fā)展模式探究

孫國(guó)良

摘 要：西方國(guó)家的行政改革實(shí)踐始于20世紀(jì)70年代末，改革基本上圍繞著私有化、縮減政府規(guī)模、削減公共開支、轉(zhuǎn)變政府職能等目標(biāo)展開，所采取的具體措施也基本以績(jī)效控制、私有化、政府再造和公共服務(wù)市場(chǎng)化等手段為主。結(jié)合西方國(guó)家行政改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和未來發(fā)展模式，可將西方行政改革的模式歸納為四種：市場(chǎng)式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式和解制型政府模式。

關(guān)鍵詞：私有化；重塑政府；基本模式

中圖分類號(hào)：D5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）19-0210-03

一、西方國(guó)家行政改革實(shí)踐

20世紀(jì)70年代末至80年代初，以撒切爾夫人為首的英國(guó)保守黨政府率先發(fā)起了將國(guó)營(yíng)企業(yè)私有化的政府改革運(yùn)動(dòng)。隨后，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)如浪潮般席卷了包括美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、西班牙、意大利、希臘、雅典等幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家，并持續(xù)至今。其中，英國(guó)和美國(guó)的行政改革實(shí)踐最具代表性。

（一）英國(guó)的行政改革實(shí)踐

英國(guó)政府卓有成效的改革實(shí)踐可以追溯到20世紀(jì)70年代末，以撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政為標(biāo)志，后歷經(jīng)梅杰政府和布萊爾政府時(shí)期，并持續(xù)至今。其中，以撒切爾執(zhí)政時(shí)的私有化改革和“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”改革最具代表性。撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政之初，為了遏制低迷的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)，擺脫沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，她從改革政府官僚體系入手，制定了一系列的改革舉措。這些舉措在隨后近三十年的改革實(shí)踐中取得了顯著的效果，為英國(guó)帶來了巨大的變化，因此成為世界各國(guó)爭(zhēng)相學(xué)習(xí)和借鑒的對(duì)象?；仡櫽?guó)的行政改革實(shí)踐，將其采取的具體措施歸納如下：

1.私有化。私有化是英國(guó)政府改革的一項(xiàng)重要舉措，其直接的表現(xiàn)方式就是將國(guó)有企業(yè)出售給私人，讓私人擁有經(jīng)營(yíng)。撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政時(shí)，英國(guó)的財(cái)政赤字已相當(dāng)嚴(yán)重，從1949—1976年的二十八年間，英國(guó)就有二十三年處于財(cái)政赤字的狀態(tài)，僅1976年的財(cái)政赤字就高達(dá)65億多英鎊。究其原因，除了較大的軍費(fèi)開支、政府的日常支出和社會(huì)福利支出之外，對(duì)國(guó)有企業(yè)的巨額補(bǔ)貼也是不可忽視因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從戰(zhàn)后初期到1974年，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼已達(dá)到180億美元。因此，在效率小組對(duì)政府的財(cái)政支出進(jìn)行審查之后，私有化就以改革方案的形式被提了出來。在撒切爾當(dāng)政的11年中，英國(guó)的私有化改革取得了顯著效果，“政府出售了40多家大型國(guó)有企業(yè)，包括英國(guó)石油公司、英國(guó)天然氣公司、美洲豹汽車公司、英國(guó)電訊公司、英國(guó)鋼鐵公司、英國(guó)航空公司和勞斯萊斯公司以及其他許多小型公司和價(jià)值1.25億英鎊的公共住房單位。到1987年，出售這些公有資產(chǎn)每年能夠收回5萬億英鎊的資金，這些資金幫助撒切爾夫人平衡了她任期后四年的財(cái)政預(yù)算（到1994年，累計(jì)總額達(dá)到75萬億美元）[1]。此外，這場(chǎng)私有化改革涉及到的領(lǐng)域和部門也較多，不僅政府服務(wù)部門，如教育衛(wèi)生部門，也涉及到尖端技術(shù)部門，如英國(guó)宇航工業(yè)公司；還涉及到處于壟斷地位的重要國(guó)家能源領(lǐng)域，如英國(guó)石油公司。

2.公共服務(wù)市場(chǎng)化。私有化運(yùn)動(dòng)和政府再造方案的實(shí)施，讓撒切爾和她的團(tuán)隊(duì)看到了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)于改善公共服務(wù)質(zhì)量的可行性和緊迫性。于是，在1991年，英國(guó)政府發(fā)表了《競(jìng)爭(zhēng)以求質(zhì)量》的白皮書，宣布將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的提供系統(tǒng)之中。白皮書規(guī)定，政府部門每隔三年（現(xiàn)在是五年）對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況加以審驗(yàn)，以確定是否整個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和某些部門予以撤銷或出售。如果決定讓工作部門繼續(xù)運(yùn)作，政府部門會(huì)告知該執(zhí)行機(jī)構(gòu)多少業(yè)務(wù)必須參加競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，讓政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)或私人公司來完成公共服務(wù)的提供。1995年9月，英國(guó)政府稱，通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過競(jìng)標(biāo)的業(yè)務(wù)已達(dá)到26億英鎊，每年為政府節(jié)約5億多英鎊的資金。

（二）美國(guó)的行政改革實(shí)踐

美國(guó)是世界上最早關(guān)注政府行政現(xiàn)象的一個(gè)國(guó)家，早在1887年，著名的學(xué)者伍德羅·威爾遜就發(fā)表了《行政學(xué)研究》的文章，主張將行政從政治中剝離出來并對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)的研究。受這一理念的促使，美國(guó)在20世紀(jì)初開始便嘗試著從行政視角對(duì)政府進(jìn)行改造。其中，以里根總統(tǒng)時(shí)期的民營(yíng)化改革和克林頓總統(tǒng)時(shí)期的“重塑政府”改革的成效最為顯著，引起世界范圍內(nèi)許多國(guó)家的學(xué)習(xí)和借鑒。

1.民營(yíng)化改革。這里的“民營(yíng)化”是指政府利用私人部門（包括營(yíng)利和非營(yíng)利）來執(zhí)行公共項(xiàng)目，其內(nèi)容不僅包括把公有資產(chǎn)賣給私人企業(yè)，而且也包括與私人供應(yīng)商和非營(yíng)利組織訂立契約來提供服務(wù)、聘用顧問人員、分配政府贈(zèng)券、給予補(bǔ)貼、出售特許權(quán)、特許設(shè)立政府企業(yè)及其他一些選擇。1978年，里根政府上臺(tái)時(shí)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于嚴(yán)重衰退中，他把癥結(jié)歸于聯(lián)邦政府過度膨脹，稅負(fù)沉重，對(duì)私有企業(yè)控制過多，因而阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，他的政府團(tuán)隊(duì)提出了“經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃”，主張通過訂立合同外包給私人公司的方式來提供本該由政府提供的服務(wù)，希望以此提高生產(chǎn)率。里根總統(tǒng)還組建了“格瑞斯委員會(huì)”對(duì)私營(yíng)部門的成本控制進(jìn)行調(diào)查，尋找提高公共物品和服務(wù)有效性的途徑。這一時(shí)期聯(lián)邦政府規(guī)章條例的增長(zhǎng)率下降了至少25%，政府規(guī)定的文牘工作時(shí)間每年減少3億小時(shí)以上。

2.重塑政府?？肆诸D時(shí)期，美國(guó)政府的改革方向發(fā)生了變化，他認(rèn)為政府改革的實(shí)質(zhì)不是要在規(guī)模上確定建立大政府還是小政府，而是“建立一個(gè)比原來小而更關(guān)心人民的政府；一個(gè)效率更高而浪費(fèi)更少的政府；一個(gè)把權(quán)力從聯(lián)邦層次盡可能下放到州和地方層次的政府；一個(gè)當(dāng)私營(yíng)部門能把工作做得更好時(shí)，依賴私營(yíng)部門企業(yè)家的政府；一個(gè)少些繁文縟節(jié)多些鼓勵(lì)的政府?！盵2] 于是，在1993年3月克林頓政府組建了“全國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)”，任命副總統(tǒng)戈?duì)栔鞒衷撐瘑T會(huì)，全面推行重塑政府的計(jì)劃。這項(xiàng)計(jì)劃包括四項(xiàng)內(nèi)容：“第一，減少官僚體制的繁文縟節(jié)；第二，顧客至上；第三，充分授權(quán)下級(jí)以取得實(shí)績(jī)；第四，建設(shè)花費(fèi)少而工作好的政府?？肆诸D總統(tǒng)在重塑政府運(yùn)動(dòng)中共簽署了90個(gè)相關(guān)法案和50個(gè)總統(tǒng)行政命令，各政府部門制定了數(shù)千條顧客服務(wù)準(zhǔn)則。重塑政府運(yùn)動(dòng)在美國(guó)取得了良好的效果，截至1997年，美國(guó)政府共精簡(jiǎn)聯(lián)邦公務(wù)員252 000人，約占總數(shù)的12%，預(yù)算支出減少1 080億元。政府的服務(wù)質(zhì)量與私營(yíng)企業(yè)之間的差距也大大縮小，80%的服務(wù)項(xiàng)目得到了公眾的肯定，有相當(dāng)部分政府的服務(wù)水平達(dá)到了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)?！盵3]endprint

二、西方行政改革的基本模式

從20世紀(jì)80年代開展的西方行政改革實(shí)踐來看，不同政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景下的行政改革內(nèi)容是不盡相同的，并且每個(gè)國(guó)家在不同時(shí)期所采用的改革戰(zhàn)略和行動(dòng)方式也是不一樣的。但從總體上講，西方國(guó)家的行政改革模式有呈現(xiàn)出某些共性的特征，學(xué)者蓋伊·彼得斯將其歸納為四種模式：市場(chǎng)式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式和解制型政府模式。

（一）市場(chǎng)式政府模式

市場(chǎng)式政府模式的理論基礎(chǔ)是官僚制弊端的存在和相信市場(chǎng)作為社會(huì)資源分配機(jī)制的效率，核心思想是用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制去改革政府，以達(dá)到減少施政成本、提高管理效能的目的。該理論模式認(rèn)為傳統(tǒng)的政府管理效率低、成本高，其主要原因是缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但從管理的本質(zhì)來看，政府部門的管理與私營(yíng)部門的管理是沒有什么不同的，因此，政府應(yīng)該引入私營(yíng)部門的管理方法來改善自身的管理。在具體的改革內(nèi)容上，市場(chǎng)式政府模式主張：第一，在結(jié)構(gòu)上，建立扁平化而非金字塔式的政府組織結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)政府官僚機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是它的規(guī)模過于龐大和復(fù)雜，且兼具壟斷特性，缺乏外部監(jiān)督。這種機(jī)構(gòu)由于過分依賴規(guī)章制度和權(quán)力的控制作用，幾乎對(duì)外界環(huán)境不能做出有效反應(yīng)，于是導(dǎo)致了官僚機(jī)構(gòu)的低效和浪費(fèi)。針對(duì)這一弊端，市場(chǎng)式政府模式提出了下放決策和執(zhí)行權(quán)力的對(duì)策，主張將龐大的政府部門分解為若干可以相互競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)作部門，把大量的服務(wù)職能下放給低層機(jī)構(gòu)，甚至可以轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)部門承擔(dān)，迫使政府部門改變壟斷控制的特性，從而達(dá)到降低成本、提高效率和改善服務(wù)質(zhì)量的目的。這一模式要求政府在組織結(jié)構(gòu)上逐步減少部門和層級(jí)，使多層的金字塔式結(jié)構(gòu)變?yōu)閷蛹?jí)少的扁平化結(jié)構(gòu)。第二，在管理方法上，對(duì)政府官員實(shí)行合同聘任制和績(jī)效工資制。這種做法主要是效仿私營(yíng)部門的管理方法，目的是為了打破傳統(tǒng)政府終身雇傭制和照章辦事的行為模式?？?jī)效工資制是按照私營(yíng)部門的標(biāo)準(zhǔn)來確定官員們的工資，將個(gè)人的績(jī)效與工資所得掛鉤，強(qiáng)調(diào)對(duì)于不同的工作給予不同的報(bào)酬，以此來調(diào)動(dòng)政府官員的工作積極性，提高行政效率。第三，在決策上，以市場(chǎng)信息為依據(jù)，由具有企業(yè)家精神的部門領(lǐng)導(dǎo)做出決策。由于市場(chǎng)式政府模式主張將權(quán)力下放給具有企業(yè)家精神的部門來行使，因此，其決策也必然以市場(chǎng)反饋的信息為基礎(chǔ)，由具有企業(yè)家精神的政府官員做出。該模式將公民當(dāng)作市場(chǎng)上的普通顧客來對(duì)待，強(qiáng)調(diào)公民的經(jīng)濟(jì)角色和權(quán)利。第四，在公共利益的實(shí)現(xiàn)上，要以公民需求為中心，采取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供。市場(chǎng)式政府模式認(rèn)為，評(píng)價(jià)政府的標(biāo)準(zhǔn)是政府所提供的公共服務(wù)成本是都低廉，為此政府可以成立多家競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，以公共需要為依據(jù)，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則來開展工作。同時(shí)，政府還應(yīng)把公民視為“消費(fèi)者”，通過公民在市場(chǎng)服務(wù)中進(jìn)行自由選擇來實(shí)現(xiàn)公共利益。

（二）參與式政府模式

參與式政府模式認(rèn)為，傳統(tǒng)官僚組織的結(jié)構(gòu)和管理方式是影響行政效率發(fā)揮的主要障礙。因此，該模式主張放權(quán)于基層官員和服務(wù)對(duì)象，讓長(zhǎng)期被排斥在政策過程之外的基層團(tuán)體、政治力量和社會(huì)公眾通過共同協(xié)商的方式參與到政府的管理活動(dòng)中來。該模式涉及的主要內(nèi)容有：第一，在結(jié)構(gòu)上，政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該是扁平化的。與傳統(tǒng)官僚組織的金字塔型結(jié)構(gòu)相對(duì)，參與式政府模式主張?bào)w系寬松、中間層級(jí)少、信息傳遞快的組織結(jié)構(gòu)形式，給基層組織更多的決策權(quán)力，讓它們能夠積極主動(dòng)參與到政府的管理中，進(jìn)而提高管理效率。彼得斯認(rèn)為，如果政府基層人員在決策中可以發(fā)揮更多的洞察力和專業(yè)能力，那么他們就會(huì)因此受激勵(lì)而提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這就要求政府在組織結(jié)構(gòu)上做出變革，用扁平化的組織結(jié)構(gòu)替代金字塔式的組織結(jié)構(gòu)。第二，在管理上，讓基層官員更多參與管理。參與式政府模式強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的參與管理，尤其是讓基層官員更多地加入到權(quán)力資源的分配中來。在信息獲取途徑上，強(qiáng)調(diào)自下而上的信息獲取途徑，以此增加行政決策科學(xué)性和有效性。在人事管理方面，強(qiáng)調(diào)全面質(zhì)量管理，以小組和集體為單位進(jìn)行評(píng)估和獎(jiǎng)懲，進(jìn)而提高行政效率和效能。第三，在決策上，主張自下而上的分權(quán)方式進(jìn)行決策。參與式政府模式不贊成依據(jù)傳統(tǒng)的自上而下的集權(quán)方式進(jìn)行決策，主張通過分權(quán)的方式讓基層團(tuán)體、政治力量和社會(huì)公眾參與決策，以此來最大限度地體現(xiàn)和滿足公眾的利益。第四，在公共利益的實(shí)現(xiàn)上，主張最大限度地吸收基層政府官員和社會(huì)公眾參與到政策的制定中，以滿足社會(huì)需求為根本，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（三）彈性化政府模式

彈性化政府模式是要求政府有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，以回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。該模式不將政府部門當(dāng)作永久性的組織，而是一種臨時(shí)機(jī)構(gòu)。它的主要內(nèi)容有：第一，在結(jié)構(gòu)上，以靈活的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)取代僵化的永久性官僚機(jī)構(gòu)。彈性化政府模式主張?jiān)趦?nèi)部建立可選擇的結(jié)構(gòu)機(jī)制，以大量的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)取代那些擁有永久性權(quán)力的傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)，如項(xiàng)目小組、虛擬組織、工作小組等，使政府能夠不斷根據(jù)變化的環(huán)境做出反應(yīng)。第二，在人事管理上，主張用臨時(shí)雇傭來替代終身雇員制。在人事上增加短期的或臨時(shí)的雇員，任務(wù)完成后即解雇。彈性化的人事管理可以使政府快速而有效地對(duì)所面臨的危機(jī)或迅速增加的服務(wù)需求做出反應(yīng)。第三，在決策上，彈性化政府模式有利于決策創(chuàng)新。人們認(rèn)為永久性的官僚結(jié)構(gòu)能夠帶來人事和政策方面的穩(wěn)定性，給新的政策制定提供經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)知識(shí)，因此很多人都否定彈性化政府模式下決策的積極作用。其實(shí)，靈活性的特點(diǎn)可以為帶來創(chuàng)新政策理念，有利于新的、更好的政策的產(chǎn)生。第四，在公共利益的實(shí)現(xiàn)上，該模式可以降低政府的施政成本、減輕公眾稅負(fù)和保證政策的連貫性。政府的花費(fèi)越少，對(duì)社會(huì)越有利，公民承擔(dān)的稅負(fù)也就越低，從政府的公共價(jià)值取向來說，也就實(shí)現(xiàn)了公共利益。同時(shí)，彈性化政府模式可以應(yīng)對(duì)政策外在的變動(dòng)性，從而保證政策的連貫性以實(shí)現(xiàn)公共利益。

（四）解制型政府模式

解制型政府模式是通過廢除政府部門過多的規(guī)章制度，依靠政府官員的責(zé)任心和能力來從事新的創(chuàng)造性工作，從而提高辦事效率和增進(jìn)社會(huì)的整體利益。該模式涉及的主要內(nèi)容有：第一，在結(jié)構(gòu)方面，重視組織層級(jí)節(jié)制和組織領(lǐng)導(dǎo)的作用。解制型政府模式認(rèn)為層級(jí)節(jié)制的管理是必要的，但不強(qiáng)調(diào)集中化的控制結(jié)構(gòu)，而是允許單個(gè)的組織制定并執(zhí)行自己的目標(biāo)。第二，在管理上，政府組織內(nèi)部的高層領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)承擔(dān)起更多的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任。這一模式認(rèn)為，政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在一定程度上取決于組織內(nèi)部是否有著共同的文化價(jià)值，而政府的高層領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于組織的文化的形成具有至關(guān)重要的作用。因此，該模式要求政府官僚機(jī)構(gòu)的高層領(lǐng)導(dǎo)者依賴個(gè)人的價(jià)值觀念、倫理道德來實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。第三，在決策上，強(qiáng)化官員的決策作用。由于政府官員具有專業(yè)知識(shí)且與外部行政環(huán)境直接發(fā)生聯(lián)系，因此應(yīng)該擁有更大的決策權(quán)。第四，在公共利益的實(shí)現(xiàn)上，通過一個(gè)更加積極的、束縛少的政府來實(shí)現(xiàn)。解制型政府模式認(rèn)為，政府在社會(huì)中應(yīng)該扮演一種積極角色，改革只是解除政府內(nèi)部過繁的管理體制，通過取消政府內(nèi)部對(duì)工作能力的限制或制約因素，使政府的能力更好地發(fā)揮出來，更好地適應(yīng)社會(huì)的需要。endprint

上述四種模式是對(duì)西方行政改革的概括，從現(xiàn)實(shí)的改革實(shí)踐來看，有的國(guó)家可能側(cè)重于某一模式，而有的國(guó)家可能同時(shí)兼具多種模式的特征，但從總體上看，西方國(guó)家的行政改革基本上都會(huì)以上面四種模式的某些特征表現(xiàn)出來。

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The Practice of Administrative Reform and Models of the Future Developmentin Western Countries

SUN Guo-liang

（Railway Police College，Zhengzhou 450053，China）

Abstract：The practice of administrative reform in western countries dates from the 1970s，which basically centered around privatization，cutting the size of government，reducing the expense on public and transforming the functions of the government.Specific measures of reform are also based on efficiency control，privatization，government re-creation and market-oriented public service.Combined with the practice of administrative reform in western countries and models of the future development，models of administrative reform in western countries can be attributed to market-oriented government，participating government，flexible government and deregulated government.

Key words：privatization；reinventing government；fundamental mode

[責(zé)任編輯 安世友]endprint