對深化中國行政管理體制改革的幾點思考

柏必成

摘 要：鮮明地提出要積極穩(wěn)妥地推進行政體制改革必須用馬克思主義公共民主和公共服務(wù)的思想進行指導。著重在健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)三個方面，對深化中國行政體制改革必須用馬克思主義公共民主和公共服務(wù)的思想進行指導進行闡述。

關(guān)鍵詞：行政管理體制；改革；公共民主；公共服務(wù)

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0260-02

一、行政管理體制改革應體現(xiàn)公共民主發(fā)展的要求

公共民主是在不斷向前發(fā)展的，這是一個客觀的必然的趨勢，在我們社會主義國家更是如此。而實現(xiàn)和促進公共民主的發(fā)展，則需要相關(guān)制度作為保障。因此，行政管理體制改革應能體現(xiàn)和適應公共民主發(fā)展的要求，應將公共民主的發(fā)展作為一個重要的目標。

在中國當前的時代背景下，民眾的民主意識和行使民主權(quán)利的能力都已有了很大的提高，相應地民眾對于公共民主產(chǎn)生了更為強烈的訴求，更多的人希望參與到公共事務(wù)中來，更多的人要求在涉及自身利益的公共決策中表達自身的意愿。民眾的這種民主訴求為公共民主的發(fā)展提供了一個重要的動因，也意味著公共民主的發(fā)展成為了一個歷史的潮流，而這一歷史潮流能否得以順利推進，與行政管理體制改革的成敗有著十分密切的關(guān)系。行政管理體制的改革應能大大促進公共民主的發(fā)展，而公共民主的發(fā)展本身也是衡量行政管理體制改革取得成功的一個重要標準。

具體來講，為了體現(xiàn)和適應公共民主發(fā)展的要求，行政管理體制改革主要應努力做到以下兩個方面：一方面，行政管理體制改革應以民眾的利益為落腳點。公共民主的實質(zhì)是公共利益，行政管理體制改革只有切實地維護和增進民眾的利益，才能真正稱得上是促進了公共民主的發(fā)展。因此，行政管理體制改革應順應民心、合乎民意，根據(jù)民眾的利益訴求變革不科學、不合理的政府職能配置、行政方式、決策方式等。比如，在政府職能改革方面，政府要進一步厘定行政職能的邊界，退出本應由市場和社會有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，堅決杜絕與民爭利的現(xiàn)象存在，并且應基于民眾的利益大力加強政府的社會管理和公共服務(wù)職能。另一方面，行政管理體制改革應為民眾參與公共事務(wù)提供更有利的條件。公共民主的實質(zhì)公共利益，公共民主的目的維護和增進公共利益，而維護和增進公共利益的一個重要途徑就是民眾對公共事務(wù)的參與，這同時也是公共民主應有之義。民眾對公共事務(wù)的參與不僅是指狹義上的參與權(quán)，而且也指民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，這些權(quán)力的行使需要一定的制度加以保障，需要一定的制度來創(chuàng)造更為有利的條件，而行政管理體制改革則可以而且也有必要提供這樣的保障和條件。比如在公共決策體制的改革方面，政府的決策過程日益開放化和透明化，更多地發(fā)揮了民眾在公共決策中的作用。又比如，在公共預算體制的改革方面，中國的一些地方已實行了參與式預算改革，從而使預算資金的分配真正成為公共選擇的過程。2006年3—12月，國家財政部劃撥?？?，在哈爾濱和無錫進行參與式預算試點。所謂參與式預算，就政府拿出一部分涉及人民群眾切身利益的公共項目建設(shè)資金，讓受益地區(qū)的社會公眾參與項目決策過程。

二、行政管理體制改革應著眼于為民眾提供相對均等化的基本公共服務(wù)

公共民主需要公共服務(wù)加以落實，民眾的基本權(quán)利也需要公共服務(wù)加以保障。因此，使民眾都能享受到基本的公共服務(wù)（即實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化），是社會主義國家公共民主的一個必然要求，相應地也是對社會主義國家行政管理體制改革的一個基本要求。

基本公共服務(wù)中的“基本”應包括兩層含義：第一層是在范圍上的含義，即基本公共服務(wù)包括有哪些公共服務(wù)類型?；竟卜?wù)涉及到民眾的基本權(quán)利，其外溢性顯著，效益溢出的范圍廣泛，屬于典型的純公共產(chǎn)品。比如，教育總體而言是一種具有外溢的公共產(chǎn)品，但高等教育就不是一種純公共產(chǎn)品，基礎(chǔ)教育則是一種純公共產(chǎn)品，是一種基本公共服務(wù)。第二層是在質(zhì)量上的含義，即基本公共服務(wù)應達到什么樣的一種水平?；竟卜?wù)應滿足于民眾在公共服務(wù)上的最低消費，民眾在消費這種公共服務(wù)后不再因需求得不到滿足而明顯的緊張感。滿足不了民眾的最低消費就意味著這種公共服務(wù)并沒有達到“基本”的標準，反之超出民眾最低消費水平的公共服務(wù)也不具備基本的含義，但卻是建立在“基本”之上的。當然，隨著環(huán)境的變化，基本公共服務(wù)在范圍和質(zhì)量上也發(fā)生著調(diào)整，比如，在國家經(jīng)濟比較落后的情況下的基本公共服務(wù)到了國家經(jīng)濟增長到一定水平時，就已經(jīng)在質(zhì)量上難以達到基本的要求，而無法滿足民眾在該公共服務(wù)上的最低消費?！熬然眲t要求一個國家的民眾能平等地享受到基本公共服務(wù)，它主要強調(diào)對民眾基本權(quán)利的保障，也就是說，一個國家的公民無論居住在哪個地區(qū)、相對經(jīng)濟地位如何，都有平等享受國家最低標準的基本公共服務(wù)的權(quán)利。

改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟連年快速增長。但在經(jīng)濟發(fā)展中也出現(xiàn)了一些危害社會公平的不和諧因素，產(chǎn)生了諸如就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會治安等較為突出的社會問題。在這種背景下，黨的十六屆三中全會提出了科學發(fā)展觀，黨的十六屆六中全會專門研究了構(gòu)建社會主義和諧社會的若干重大問題，并頒布了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》?？茖W發(fā)展觀的提出與和諧社會的構(gòu)建體現(xiàn)出了基本公共服務(wù)均等化的要求，只有實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，才能真正促進社會主義民主的發(fā)展。

實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化需要行政管理體制進行相應的改革。首先，積極促進“經(jīng)濟建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型。政府應將職能的重心放在為民眾和企業(yè)提供公共服務(wù)上，應將更多的精力放在公平正義的維護和促進上。其次，積極探索更為科學合理的公共服務(wù)供給途徑和方式。政府引入多元化的公共服務(wù)主體，應有效借鑒其他組織的管理工具和管理方式，從而不斷提高公共服務(wù)的供給水平、不斷提高公共資金的使用效率。

近年來，我們的行政管理體制改革在促進基本公共服務(wù)的均等化方面已取得了顯著的進展。比如中國政府在農(nóng)村的職能從“汲取”到“給予”和“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅的取消上，體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革上，也體現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育上等多個方面。經(jīng)過這種職能的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民得到了更多的實惠，農(nóng)民的基本權(quán)利得到了更為有力的保障，農(nóng)民當家作主的地位也得到了更為有效的維護。

總的來看，基本公共服務(wù)的均等化對中國而言仍是一個尚未實現(xiàn)的目標，中國通過行政管理體制改革以促進基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)依然艱巨，但中國在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均化等方面已經(jīng)取得的成績讓我們看到了更多希望，讓我們對公共民主的發(fā)展也更堅定了信心。

三、行政管理體制改革應避免損害政府的權(quán)威

這里的權(quán)威指的是主體影響客體的能力，它是主體的職權(quán)、客體對主體的支持度一系列復雜因素共同作用的結(jié)果。任何一個政府要有效地履行職責，必須具有相應的權(quán)威。我們提倡有限的政府，但有限政府并不等同于弱勢的政府和缺乏權(quán)威性的政府，政府的有限性與政府的權(quán)威是兩個不同的概念，政府的職能和活動領(lǐng)域是在不斷變化的，但只要存在著國家和需要政府處理的公共事務(wù)，政府的權(quán)威就是必要的，并且這種權(quán)威是不應受到損害的。

權(quán)威對應著集中，集中與民主具有統(tǒng)一性，因此政府的權(quán)威是維護公共民主的一個必要條件。只有政府具有了相應的權(quán)威，才能理更好地集中起民眾的意志，才能更好地使這種意志得到執(zhí)行與落實。如果一個政府毫無權(quán)威，既不能集中民眾的意志又不能執(zhí)行民眾的意志，那又何談?wù)残耘c代表性？又何談?wù)毮艿挠行男?？在這種情況下，一個社會必然陷入無政府主義，而無政府主義下的民主只能是一種無序的民主，一種不顧全大局、不顧長遠的民主，一種易于導致集體不理性的民主。這種民主并不是人類社會所要追求的，人類社會所要追求的是一種真正內(nèi)涵著“公共性”的民主，是基于公共利益不斷增進的民主。因此，加強政府的權(quán)威，對于公共民主的促進是有著重要意義的。

當前，中國政府的權(quán)威客觀上存在著加強的必要性。首先，中央政府對于地方政府的權(quán)威有待加強，一些地方政府對中央的政策大搞選擇性執(zhí)行和扭曲性執(zhí)行，在中央三令五申的情況下仍然頂風行事，致使中央意圖得不到實現(xiàn)、全局的利益得不到維護。其次，政府對于社會的權(quán)威有待加強。在一些地方，干群關(guān)系緊張已成為了一個很嚴重的問題，民眾因此對政府的政策產(chǎn)生了一種不支持、不合作的冷漠態(tài)度，致使政府的政策在執(zhí)行中時常遇到阻滯現(xiàn)象，即使是出于增進公共利益目的的政策也難以產(chǎn)生增進公共利益的效果。

政府權(quán)威的加強需要從多個方面著手：第一，構(gòu)建合理的政府權(quán)責體系。權(quán)力是權(quán)威的一個重要來源，沒有權(quán)力為基礎(chǔ)的權(quán)威缺乏足夠的規(guī)范性、穩(wěn)定性與合法性。但權(quán)力邊界的模糊同樣是對政府權(quán)威的一種破壞。它是易于導致權(quán)力行使主體的隨意性，而隨意性卻是對權(quán)力作用的客體無所適從，因為權(quán)力作用的客體對權(quán)力行使主體的行為缺乏一個穩(wěn)定的預期。因此，政府權(quán)威的加強要求構(gòu)建合理的政府權(quán)責體系，不僅要合理確定政府同市場與社會的權(quán)力界限，而且要合理劃分不同層級政府間的權(quán)責邊界。第二，提高政府的行政能力和行政績效。能力和績效同樣是權(quán)威的重要來源，政府只有具備良好的行政能力和行政績效，才會真正得到民眾的信任和支持；上級政府只有具備良好的行政能力和服從。一個能力低下和績效不良的政府必定是一個弱勢政府，而一個弱勢的政府必定是不可能有什么權(quán)威的可言的。

無論是構(gòu)建合理的政府權(quán)責體系也好，還是提高政府的行政能力和行政績效也好，都與政府的行政管理體制改革有著很大的關(guān)系，行政管理體制改革應能合理確定政府的權(quán)力邊界，應能不斷提高政府的行政能力和行政績效。因此，成功的行政管理體制改革不僅不會破壞政府的權(quán)威，而且還會加強政府的權(quán)威，以更好地維護和促進公共利益。當然，這需要政府的行政管理體制改革樹立一個正確的導向，行政管理體制改革不是要使政府無所作為，而是要使政府更好地有所作為。

[責任編輯 陳 鶴]