旅游景區(qū)地方公共產(chǎn)品性質(zhì)分析

姜真林，蘇志平，朱 珠

（江蘇科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江212005）

20世紀(jì)80年代以前，旅游景區(qū)作為非營利性單位，一直堅持“低票價政策”，但一般也不免費。20世紀(jì)80年代之后，景區(qū)門票逐漸由政府指導(dǎo)定價向市場化定價轉(zhuǎn)變，但直到90年代末景區(qū)門票價格上漲幅度仍然不大。2000年9月，國家發(fā)改委將20個國家級特殊游覽參觀點的門票定價權(quán)下放到地方后，全國范圍內(nèi)以世界遺產(chǎn)為代表的高品質(zhì)旅游景區(qū)的門票紛紛漲價，其余一些等級較低的景區(qū)亦紛紛效仿［1］。不斷上漲的景區(qū)門票價格引發(fā)了景區(qū)經(jīng)營管理者與旅游消費者之間激烈的爭論。在許多旅游景區(qū)紛紛漲價形勢下，杭州西湖風(fēng)景區(qū)管委會于2002年探索試行“免費西湖模式”［2］，之后其影響力逐漸擴(kuò)大。目前，我國旅游景區(qū)門票價格呈多元化格局，部分旅游景區(qū)的大幅漲價與部分城市公園的免費開放形成了兩種截然相反的趨勢。

部分景區(qū)門票價格上漲后，專家學(xué)者們關(guān)于旅游景區(qū)門票價格的研究論文數(shù)量大幅增加，內(nèi)容涉及國內(nèi)景區(qū)門票價格偏高的實證分析、景區(qū)門票價格上漲的理由及其合理性、影響景區(qū)門票價格的因素、景區(qū)門票價格形成機(jī)制以及定價模式等［3］?！懊赓M西湖模式”出現(xiàn)后，專家們又對公園類公共物品免費前后的性質(zhì)變化、公園免費開放的條件、免費公園的經(jīng)營模式等展開了廣泛探討。典型的觀點如：國家公園的產(chǎn)品性質(zhì)是變化的，不收門票、瞬時消費量不大時是純公共產(chǎn)品，收門票、瞬時消費量不大時為準(zhǔn)公共產(chǎn)品等［4］；風(fēng)景名勝區(qū)是準(zhǔn)公共物品，確切地講是俱樂部產(chǎn)品；風(fēng)景名勝區(qū)可以由國家統(tǒng)一經(jīng)營管理，亦可以采用“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”按市場方式經(jīng)營管理［5］。兩權(quán)分離的觀點已對實踐產(chǎn)生了重大影響，但市場化經(jīng)營導(dǎo)致的高門票與局部環(huán)境破壞，也引起了文化環(huán)保界人士和相關(guān)學(xué)者的激烈批評。有學(xué)者明確指出：世界遺產(chǎn)和國家重點風(fēng)景名勝區(qū)分權(quán)管理是產(chǎn)生世界上最高景區(qū)門票價格的根源，存在制度缺陷［6］。

可以預(yù)見，關(guān)于旅游景區(qū)管理體制以及門票價格的爭論還會繼續(xù)下去。本文認(rèn)為：由于現(xiàn)實中的旅游景區(qū)總是具體坐落于某一地區(qū)，因而具有地方公共產(chǎn)品性質(zhì)，地方公共產(chǎn)品的經(jīng)典理論——蒂布特模型對理解旅游景區(qū)的需求與供給、門票價格有借鑒意義。

一、地方公共產(chǎn)品理論與旅游景區(qū)的地方公共產(chǎn)品性質(zhì)

（一）地方公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是指任何一個人對該產(chǎn)品的消費都不會減少其他人對該產(chǎn)品消費的產(chǎn)品，非競爭性和非排他性是公共產(chǎn)品的兩大基本特征。理論上最優(yōu)公共產(chǎn)品的供給量可由“薩繆爾森條件”及“林達(dá)爾均衡”來確定，實際上由于公共產(chǎn)品本身的特殊性使得其供給難以由市場機(jī)制解決。

然而，1956年查爾斯·米爾斯·蒂布特（Charles M.Tiebout）在其論文《一個關(guān)于地方支出的純理論》中創(chuàng)新性地指出：中央和地方在公共產(chǎn)品的提供上存在重大差別［7］，地方公共產(chǎn)品僅僅在有限的區(qū)域內(nèi)具有非競爭性和非排他性，在區(qū)域內(nèi)是純公共產(chǎn)品，但在區(qū)域之間它像一個私人產(chǎn)品，該區(qū)域之外的人不獲得收益。道路、公園、排水管和類似的便民設(shè)施僅僅在局部區(qū)域內(nèi)是公共產(chǎn)品，不同地方的公共產(chǎn)品之間如同私人產(chǎn)品一樣是存在競爭性的。

蒂布特在其論文中首先指出存在具有消費者和投票者雙重身份的人以及與雙重身份者打交道的政府，然后設(shè)立如下一系列嚴(yán)格的假設(shè)：1）雙重身份者能充分流動，并流向那些能最好地滿足他們既定偏好模式的社區(qū)；2）雙重身份者擁有關(guān)于社區(qū)間稅收-公共產(chǎn)品服務(wù)組合差異的完全信息，并能對這些差異做出反應(yīng)；3）有許多社區(qū)可供雙重身份者選擇居??；4）不考慮對就業(yè)機(jī)會的限制，假定所有人都靠股息維持生活；5）在各個社區(qū)之間，所提供的公共服務(wù)不存在外部經(jīng)濟(jì)或外部不經(jīng)濟(jì)；6）管理者根據(jù)某社區(qū)原有住戶的偏好來設(shè)定社區(qū)服務(wù)模式；7）每一社區(qū)通過吸引或減少住戶居民的方法，達(dá)到以最小平均成本為他們提供服務(wù)的最優(yōu)社區(qū)規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，蒂布特運用邏輯推理得出：通過“以足投票”公共偏好顯示機(jī)制，雙重身份者將在各個社區(qū)選擇能使其效用最大化的公共服務(wù)與稅收的組合，產(chǎn)生類似于私人市場的最優(yōu)配置［8］。

蒂布特于1968年英年早逝，而后又有經(jīng)濟(jì)學(xué)家對其模型進(jìn)行了拓展與完善，同時亦有經(jīng)濟(jì)學(xué)家對它的局限性作了分析?？陀^地講，蒂布特構(gòu)建的地方公共產(chǎn)品模型是有理論和現(xiàn)實意義的，但不足之處主要是模型與現(xiàn)實相差較大。

（二）旅游景區(qū)的地方公共產(chǎn)品性質(zhì)

英國社會學(xué)家約翰·厄里曾指出：旅游就是一個消費地方的過程，除此無其他［9］。地方性是一個地方所具備的有別于其他地方的獨特性，自然地理環(huán)境的獨特性是自然形成的，社會文化方面的獨特性一般需要長期的積累并通過世代相傳才逐漸為一個地方所有。地方獨特性作為特定地理空間中獨特的屬性或要素一般不屬于地方中某一特定私人，而是地方公共產(chǎn)品。旅游開發(fā)應(yīng)在挖掘地方特色要素基礎(chǔ)上構(gòu)建具有吸引力的旅游產(chǎn)品，那些千篇一律的、“無地方性”的星級酒店和交通工具只是保證旅游活動得以順利進(jìn)行的支撐條件，并不能從根本上影響旅游地的吸引力和競爭力［10］。

旅游景區(qū)作為旅游業(yè)的核心產(chǎn)品總是具體位于某一地區(qū)的特定位置，由于游客的旅游活動涉及“吃、住、行、游、購、娛”等多方面，旅游景區(qū)與純公共物品或全國性公共產(chǎn)品（如國防）有所不同，當(dāng)?shù)鼐用袷芤娉潭雀?，外地游客受益程度低，具有顯著的地方公共產(chǎn)品特征；對于具有“突出普世價值”的自然、文化遺產(chǎn)類景區(qū)，在資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)意義上只能屬于它所在的地區(qū)、屬于它所在的國家，而不能屬于某一世界組織，遺產(chǎn)類景區(qū)的所有權(quán)應(yīng)由地方政府和中央政府共同所有。依托遺產(chǎn)發(fā)展旅游吸引游客并帶動住宿、餐飲相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，受益的主要還是遺產(chǎn)所在地地區(qū)。許多反對景區(qū)高門票的專家認(rèn)為：遺產(chǎn)類資源應(yīng)為全體國民享有，不能僅為少數(shù)具有較高付費能力的人享有。實際上，即使遺產(chǎn)類景區(qū)降低門票價格甚至免費，區(qū)外游客也難以與遺產(chǎn)所在地區(qū)居民享受相同的公益性，區(qū)外不同距離、不同收入人群從遺產(chǎn)景區(qū)獲得的收益或福利亦難以相同。因此，大部分旅游景區(qū)具有地方公共產(chǎn)品特征，國家級遺產(chǎn)類景區(qū)也與遺產(chǎn)所在地有著更緊密的聯(lián)系。

改革開放前，我國旅游景區(qū)大部分屬全民所有，景區(qū)收益歸國家，實行收支兩條線管理；但是名義上“清清楚楚的國家所有景區(qū)”在某種程度上處于“所有者缺位”和“財產(chǎn)無主”狀態(tài)，實際控制權(quán)與收益權(quán)相分離造成的產(chǎn)權(quán)殘缺使得地方政府的管理積極性差、管理資金短缺、對景區(qū)保護(hù)狀況差［11］90。改革開放后，我國將風(fēng)景名勝區(qū)的管理權(quán)力下放，實行屬地管理，促進(jìn)了地方政府對公共景區(qū)控制權(quán)和收益權(quán)的統(tǒng)一，強(qiáng)化了旅游景區(qū)的地方公共產(chǎn)品特征。

二、旅游景區(qū)門票定價機(jī)理

（一）公共產(chǎn)品的需求與供給

與私人產(chǎn)品類似，公共產(chǎn)品均衡應(yīng)由公共產(chǎn)品的需求和供給兩方面同時決定。但因公共產(chǎn)品的非排他性導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)人”傾向于隱瞞自己的偏好而搭便車，公共產(chǎn)品的需求面臨偏好的顯示和偏好的加總；由于公共產(chǎn)品供給者和使用者之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，居民缺乏為選擇合適的公共管理者而獲取信息的渠道，公共管理者也缺乏有效提供公共產(chǎn)品的積極性：公共產(chǎn)品供給存在有效激勵問題。針對公共產(chǎn)品需求和供給存在的上述問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開展了多方面的探索，蒂布特模型便是其中之一。蒂布特模型中“用腳投票”過程與不同地區(qū)政府間的競爭行為較好地解決了地方公共產(chǎn)品的偏好顯示及供給激勵問題。蒂布特模型提出的“稅收價格”揭示了人們?yōu)橄碛霉伯a(chǎn)品或服務(wù)所必須付出的代價，其效用——費用——收稅的分析思路為地方公共產(chǎn)品的需求與供給分析指明了方向。我國有學(xué)者研究指出：需求實際上是消費者在對各種商品進(jìn)行效用評價的基礎(chǔ)上受預(yù)算約束所做出的消費選擇，需求可看成是個人或社會對產(chǎn)品的評價，公共產(chǎn)品的需求分析可轉(zhuǎn)換為對公共產(chǎn)品的價值評價，公共產(chǎn)品的供給實質(zhì)上要求解決好公共產(chǎn)品供給激勵問題，公共產(chǎn)品的評價與激勵分析框架可以作為公共產(chǎn)品需求與供給分析的邏輯基礎(chǔ)［12］13-14。

（二）旅游資源、旅游景區(qū)價值評估

國外從20世紀(jì)50年代起，就有經(jīng)濟(jì)學(xué)家、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家對旅游資源、旅游景區(qū)價值評估進(jìn)行了理論和技術(shù)研究，形成了一些較為公認(rèn)的研究成果。

一般認(rèn)為，自然旅游資源價值構(gòu)成如圖1所示，可分為使用價值和非使用價值，使用價值又分為直接使用價值和間接使用價值。直接使用價值包括直接滿足游客旅游需求的旅游價值以及科學(xué)研究價值和歷史文化教育價值；間接使用價值是指不直接進(jìn)入生產(chǎn)和消費過程、卻能為生產(chǎn)和消費的正常進(jìn)行提供必要支持條件的環(huán)境生態(tài)價值。非使用價值可進(jìn)一步劃分為：1）選擇價值，指人們?yōu)閷碛袡C(jī)會消費該自然旅游資源而愿意支付的費用；2）遺產(chǎn)價值，指人們?yōu)楸Ｕ虾蟠M自然旅游資源權(quán)利而進(jìn)行的支付；3）存在價值，指人們出于對自然及生物多樣性的尊重、因為自然旅游資源的存在而體現(xiàn)出的支付意愿［13］。

圖1 自然旅游資源價值構(gòu)成

對公共品價值評估方法分兩類，分別為顯示性偏好方法和表達(dá)性偏好方法。顯示性偏好方法是通過觀察消費者的行為推導(dǎo)出他們對公共品的評價，包括旅行費用法、資產(chǎn)選擇法和投票評價法等，主要適用于公共產(chǎn)品的“使用價值”評估；表達(dá)性偏好法是從提問調(diào)查中了解消費者對公共產(chǎn)品的評價，包括條件價值法、心理學(xué)評價法，主要適用于公共產(chǎn)品的“非使用價值”評估［12］47-48；上述方法中最適合旅游資源價值評估的方法為旅行費用法（TCM）和條件價值法（CVM）。

旅行費用法基于如下假設(shè)：游客到某特定景區(qū)游覽即使不支付門票，前往該景區(qū)也必須支付一定的費用如交通費、食宿費等，而且要占用一定的時間；距景區(qū)較遠(yuǎn)的游客會較少地使用（消費）旅游地的旅游產(chǎn)品，而較近的游客則會較多地消費該旅游產(chǎn)品。在應(yīng)用條件價值法詢問受訪者支付意愿時，專家學(xué)者們發(fā)現(xiàn)：離景區(qū)比較近的居民支付意愿比較高，而離景區(qū)較遠(yuǎn)的居民和外地游客支付意愿則很低。很難想象一個對景區(qū)毫無所知或者不可能出游景區(qū)的人會愿意出錢保護(hù)景區(qū)。TCM法與CVM法都反映出旅游景區(qū)的地方公共產(chǎn)品特征：由于地方公共品旅游景區(qū)位于某一特定的區(qū)位，其服務(wù)能力會隨著距離和交通成本的遞增而逐漸衰減，從而自然形成一個邊界；客觀存在的交通成本導(dǎo)致的排他性和競爭性損害了公共產(chǎn)品的純度，使得地方公共品旅游景區(qū)與私人產(chǎn)品具有一定的相似性。總之，旅游景區(qū)存在一個有效的空間服務(wù)范圍或界限，地方公共產(chǎn)品特征明顯。

我國學(xué)者從20世紀(jì)90年代開始對旅游資源公共品價值評估理論和技術(shù)開展研究。如薛達(dá)元等應(yīng)用TCM技術(shù)計算長白山自然保護(hù)區(qū)的旅游價值［14］，應(yīng)用CVM技術(shù)評估長白山自然保護(hù)區(qū)生物多樣性的非使用價值［15］；陳浮、張捷建立風(fēng)景區(qū)旅游價值貨幣化核算基本框架，并應(yīng)用TCM和CVM技術(shù)評估了九寨溝風(fēng)景區(qū)的旅游價值［16］。

（三）旅游景區(qū)供給激勵

蒂布特模型從理論上指出了有效供給地方公共產(chǎn)品的途徑，但其前提條件與現(xiàn)實相距甚遠(yuǎn)，模型中的地方公共產(chǎn)品與其說是一種公共產(chǎn)品，還不如說更像一種私人產(chǎn)品。西方學(xué)者在其基礎(chǔ)上研究指出：影響地方政府公共產(chǎn)品供給的主要因素有中央政府和地方政府的權(quán)力分配、財政分權(quán)體制、地方稅制和轉(zhuǎn)移支付情況、官員治理結(jié)構(gòu)等。我國學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)：中國的地方公共產(chǎn)品供給問題與公共財政理論、財政管理體制改革、經(jīng)濟(jì)增長、城市化、城鄉(xiāng)一體化和勞動力流動等問題密切相關(guān)［17］。我國有學(xué)者指出，公共產(chǎn)品供給要解決好兩種激勵問題：第一，激勵人們表露他們對公共產(chǎn)品的真實偏好，進(jìn)而解決公共產(chǎn)品的資金來源問題；第二，解決公共產(chǎn)品生產(chǎn)過程中管理以及監(jiān)督等激勵問題，從而克服公共產(chǎn)品生產(chǎn)低效率問題［12］155-157。蒂布特的地方公共產(chǎn)品理論較好地解決了第一種激勵問題；我國旅游景區(qū)的分權(quán)化屬地改革在賦予各級地方政府自主供給旅游景區(qū)公共品權(quán)力方面向前邁了一大步，在一定程度上解決了第一種激勵問題。事實表明，旅游景區(qū)的地方公共產(chǎn)品特征被強(qiáng)化后，許多景區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到改善，自然和文化遺產(chǎn)得以保全，大眾旅游順利開展，人民福祉明顯提高［11］90。有學(xué)者以許多旅游景區(qū)門票價格上漲以及某些遺產(chǎn)類景區(qū)開發(fā)過程中環(huán)境資源遭到一定程度的破壞為由否認(rèn)我國旅游景區(qū)分權(quán)化屬地改革的大方向，其觀點是值得商榷的。

由于公共產(chǎn)品具體生產(chǎn)管理過程中存在公民與政府、政府與具體企業(yè)之間的委托-代理關(guān)系，公共產(chǎn)品生產(chǎn)可能存在管理激勵與成本信息失真問題，委托人除了要設(shè)計一個用來激發(fā)代理人按委托人利益而行的報酬體系外，還應(yīng)對代理人的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督與控制。對旅游景區(qū)地方公共品而言，地方政府作為公民的代理人與具體企業(yè)或景區(qū)管委會的委托人應(yīng)積極推進(jìn)信息公開，讓居民與游客清楚旅游景區(qū)性質(zhì)、地方財政收支狀況、景區(qū)收入來源及成本支出細(xì)目等，充分了解自己要付出的是什么、得到的又是什么，從而利于他們作出判斷和選擇。另外，地方政府作為旅游景區(qū)開發(fā)經(jīng)營過程中多種不同利益群體的協(xié)調(diào)者，在旅游景區(qū)公共品價格形成或調(diào)整過程中應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行公共品價格聽證制度，為避免聽證會制度流于形式，應(yīng)努力增加聽證機(jī)構(gòu)的中立性、減少來自被聽證部門的影響，制定切合實際的價格聽證會代表產(chǎn)生辦法和規(guī)定，擴(kuò)大價格聽證會的范圍、疏通意見反饋渠道，建立完善的法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督體系［18］。

（四）旅游景區(qū)門票價格制定辦法

在認(rèn)識到旅游景區(qū)的地方公共產(chǎn)品性質(zhì)，解決了旅游景區(qū)的價值評估及供給激勵問題后，理論上可初步解決景區(qū)門票定價問題。大部分旅游景區(qū)作為地方公共產(chǎn)品，其成本補償中地方財政負(fù)擔(dān)比例與消費者個人以門票方式負(fù)擔(dān)比例主要取決于地方偏好以及相鄰地區(qū)類似景區(qū)的競爭，不同景區(qū)應(yīng)根據(jù)各自特點和地區(qū)實際科學(xué)制定門票價格，不應(yīng)機(jī)械復(fù)制“某某模式”。城市型景區(qū)（如西湖）與遠(yuǎn)離城市型景區(qū)（如九寨溝），由于區(qū)位、地方財力、地方居民人數(shù)不同，即使運營、管理成本相似，門票價格也會不一樣；遺產(chǎn)類景區(qū)具有顯著的外部性且輻射受益范圍遠(yuǎn)大于地方政府的疆界，具體管理與定價應(yīng)更多考慮其外部性及其社會公益。各地方政府在制定旅游景區(qū)門票價格時，應(yīng)充分調(diào)查旅游景區(qū)的空間競爭格局，掌握其真實的需求信息和成本信息，建立旅游景區(qū)生產(chǎn)與管理成本約束機(jī)制，增強(qiáng)門票定價的透明度，完善門票定價的程序。

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