美國資源型城市轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗與啟示

□鄭娟爾

作為礦產(chǎn)資源豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，美國的一些資源型城市已通過多年的發(fā)展實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，如休斯敦、洛杉磯、匹茲堡是美國轉(zhuǎn)型較為成功的3個資源型城市。另外一些則未能避免人走城衰的命運(yùn)，如西弗吉尼亞煤礦帶的諾戴爾鎮(zhèn)、堪薩斯州的特萊塞鎮(zhèn)、加利福尼亞的伯帝鎮(zhèn)的經(jīng)驗教訓(xùn)值得我們深思。

休斯敦位于美國南部德克薩斯州。1901年，休斯敦發(fā)現(xiàn)油田，1929年石油進(jìn)入全面開發(fā)時期，1947年墨西哥灣石油的大量開發(fā)促進(jìn)了休斯敦的經(jīng)濟(jì)騰飛。19世紀(jì)60年代以后，石油開采業(yè)整體下滑。為避免城市衰退，休斯敦采取了一系列措施，具體可概括為“延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、拓展海外市場、發(fā)展高新技術(shù)、建立多元產(chǎn)業(yè)、完善投資環(huán)境”5個方面。一是大力發(fā)展石油開采和加工的下游產(chǎn)業(yè)；二是積極拓展國際市場，將石油工業(yè)延伸到海外；三是利用阿波羅宇航計劃和休斯敦大學(xué)，大力推進(jìn)高科技研發(fā)、新能源開發(fā)利用和人力資源培訓(xùn)，使休斯敦成為美國國家航空航天局航天中心所在地、美國第一大醫(yī)療中心和太陽能城市；四是利用區(qū)位和交通優(yōu)勢，積極發(fā)展金融服務(wù)等高層次的第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；五是采取鼓勵性措施改善城市投資環(huán)境，吸引企業(yè)前來投資。如休斯敦市為企業(yè)投資提供4種減稅方案，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展減稅計劃、再發(fā)展減稅計劃、住房減稅計劃和棕地減稅計劃。棕地減稅計劃主要適用于在土壤、地表水或地下水存在環(huán)境污染的棕地地區(qū)的重新開發(fā)活動。德克薩斯州也提供多種方案吸引新企業(yè)或者鼓勵企業(yè)擴(kuò)大業(yè)務(wù)。對于那些持有貶值地產(chǎn)或者坐落于特殊區(qū)域（例如再投資區(qū)域）的公司則給予其他地產(chǎn)稅收優(yōu)惠。

洛杉磯的情況與休斯敦類似，主要依賴產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的多元產(chǎn)業(yè)體系的建立來促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型。此外，洛杉磯非常重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水電等戰(zhàn)略資源的開發(fā)利用，不僅成功地治理了地面水污染，海水水質(zhì)也保持良好，還將軍工廠和加油站污染的地下水抽出處理后再壓入地下。洛杉磯注重以土地資源的合理利用和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來引導(dǎo)城市科學(xué)發(fā)展。如利用地價和級差地租驅(qū)動工業(yè)從高成本的內(nèi)城向外城轉(zhuǎn)移，并帶動周邊新區(qū)的發(fā)展，如南邊的橙縣、西北的查特沃斯－卡諾加公園和溫圖拉縣兩大產(chǎn)業(yè)新區(qū)等。這些新區(qū)又帶動了其周邊縣城的發(fā)展。目前，洛杉磯剩余的可用土地幾近耗盡，城市發(fā)展開始走“精明增長”道路，鼓勵允許在廢棄的地點(diǎn)建造住房、鼓勵集約用地和商業(yè)空間立體發(fā)展、允許利用老區(qū)空地發(fā)展，開展發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、鼓勵土地混合使用以及在交通節(jié)點(diǎn)附近加大建筑密度等。

匹茲堡曾是美國的“鋼都”。從19世紀(jì)50年代一直到20世紀(jì)上半期，匹茲堡在美國的鋼鐵工業(yè)中一直處于壟斷地位。但從20世紀(jì)70年代開始，由于資源開始枯竭，匹茲堡大批鋼鐵企業(yè)停產(chǎn)、工人失業(yè)、環(huán)境污染嚴(yán)重，一度成為“煙霧之都”。經(jīng)過多年的努力，目前的匹茲堡多次被評為全美最適宜居住城市。其轉(zhuǎn)型成功的經(jīng)驗可概括為四條：“治理環(huán)境污染、建立多元產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)科技研發(fā)、實(shí)施城市改造”。環(huán)境治理方面的主要舉措是將能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)由以煤炭為主向以天然氣為主轉(zhuǎn)變，以達(dá)到控?zé)熌康摹?941年發(fā)布的煙霧控制法令規(guī)定消費(fèi)者必須使用無煙煤或無煙設(shè)備，并規(guī)定了排放標(biāo)準(zhǔn)。由于二戰(zhàn)的影響，該法令于1947年10月正式施行，并取得顯著效果。在此基礎(chǔ)上，市政府積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展金融保險、法律、醫(yī)療保健、工程設(shè)計等各種服務(wù)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，使匹茲堡從一個單純依靠鋼鐵制造業(yè)的城市轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€擁有現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的綜合性城市。在這過程中，匹茲堡大學(xué)、卡內(nèi)基－梅隆大學(xué)等國際知名學(xué)校對匹茲堡的轉(zhuǎn)型起了重要作用，尤其是人力資源教育培訓(xùn)、醫(yī)療和機(jī)器人制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等。城市建設(shè)方面，既注重歷史古建筑的保護(hù)，又注重城市面貌的更新，在廢棄的工業(yè)區(qū)建起嶄新的現(xiàn)代民宅社區(qū)和商業(yè)中心，為本市貧窮居民提供了廉價住房，并吸引年輕的科技人才前來定居。

雖然美國有不少轉(zhuǎn)型成功的資源型城市，但也有很多小型礦業(yè)鎮(zhèn)放棄產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，成為被人遺棄的“鬼城”。如西弗吉尼亞煤礦帶的諾戴爾鎮(zhèn)、堪薩斯州的特萊塞鎮(zhèn)、加利福尼亞的伯帝鎮(zhèn)等。這些小鎮(zhèn)的共同特點(diǎn)是因為礦產(chǎn)資源的發(fā)現(xiàn)而導(dǎo)致人群迅速集聚，隨著資源的逐步衰竭、開采成本的提高導(dǎo)致開采企業(yè)搬離，服務(wù)業(yè)和商業(yè)迅速衰退。同時，環(huán)境污染也是導(dǎo)致城市衰退的主要原因，如特萊塞鎮(zhèn)于1981年被美國環(huán)境保護(hù)局列為美國污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。截至2010年，特萊塞只剩下170名居民。隨著政府批準(zhǔn)一項“買斷計劃”，出資買下居民產(chǎn)權(quán)，讓他們搬離特萊塞，這個鎮(zhèn)子成為名副其實(shí)的“鬼城”。

對我國的啟示及建議

我國資源型城市數(shù)量眾多，分布廣泛。根據(jù)國務(wù)院新印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013～2020年）》，我國有262個資源型城市，而且主要是礦業(yè)城市。資源型城市對我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出過巨大貢獻(xiàn)。未來新“四化”建設(shè)所需求的巨量能源原材料，以及農(nóng)村人口的市民化，依然需要大量的資源型城市提供及承載。但資源型城市普遍存在歷史包袱重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、城市功能不完善、就業(yè)及貧困問題突出、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制亟待健全等問題。這些問題的解決需要發(fā)改、財政、國土、社保等各部門的共同努力。借鑒國外資源型城市轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，筆者從土地管理的角度提出幾點(diǎn)政策建議。

首先，以土地差別化政策促進(jìn)多元產(chǎn)業(yè)體系的建立。一是在新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)方面向重點(diǎn)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)傾斜，對資源深加工產(chǎn)業(yè)基地在用地上給予政策傾斜，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，優(yōu)化年度計劃下達(dá)方式，適當(dāng)增加資源型城市近幾年的用地計劃指標(biāo)。二是對循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、其他接替產(chǎn)業(yè)給予差別化政策，包括供地方式的差別化和地價、稅費(fèi)政策的差別化。如對以旅游產(chǎn)業(yè)為接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的資源型城市，允許其中的非永久性建筑用地，按實(shí)際地類管理，無須建設(shè)用地審批。在國家重點(diǎn)支持的循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)內(nèi)，將企業(yè)的綠化用地視為實(shí)施生態(tài)工程用地，企業(yè)享受土地優(yōu)惠政策。對西部，尤其邊疆的資源型城市利用未利用地建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)、引進(jìn)能源資源深加工項目的，在土地出讓金和土地有償使用費(fèi)方面實(shí)行優(yōu)惠。三是對限采礦種和禁止產(chǎn)業(yè)用地需求予以管控，化解產(chǎn)能過剩。四是提高建設(shè)用地審批效率，對轉(zhuǎn)型改造項目，優(yōu)先辦理用地；對地處高寒地區(qū)的資源型城市的基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程項目，在用地審批上實(shí)行差別化對待。五是以土地政策促進(jìn)大型國有資源型企業(yè)改制，原劃撥土地使用權(quán)應(yīng)繳納的土地出讓金，可用于支付分流職工安置補(bǔ)償和企業(yè)拖欠的職工債務(wù)。

其次，多措并舉推進(jìn)資源型城市礦山環(huán)境和受損土地的綜合整治。加大對資源型城市環(huán)境治理和土地復(fù)墾的資金和技術(shù)支持力度，尤其是衰退型城市。規(guī)范和推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾利用工作，將試點(diǎn)上升為制度性規(guī)范，在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)，盡量簡化程序，縮短時限。創(chuàng)新機(jī)制，解決歷史遺留的各種礦山環(huán)境問題，可采用的融資渠道有兩條：通過給予余留資源開采權(quán)、治理土地一定年期的經(jīng)營使用權(quán)，免交礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)和水土保持費(fèi)等優(yōu)惠政策吸引社會資金參與；從礦產(chǎn)資源開采中提取一定比例的資金，形成歷史礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理基金。對采礦占用耕地的，實(shí)行耕作層剝離和再利用，并允許企業(yè)將耕作層剝離的成本納入開礦成本中，以降低稅負(fù)。對于露天采礦用地改革試點(diǎn)，必須加強(qiáng)試點(diǎn)的監(jiān)督管理，督促企業(yè)及時復(fù)墾還地，從源頭上減少新的礦山地質(zhì)問題產(chǎn)生。規(guī)范城市空間用途管制，確保資源開發(fā)不影響城市環(huán)境，形成與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)的資源開發(fā)利用模式和土地利用格局。

再次，完善棚戶區(qū)改造用地政策，改善資源型城市人居環(huán)境。保障供地指標(biāo)，實(shí)行指標(biāo)單列，土地審批走綠色通道。一方面改造安置住房中涉及的經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房用地可通過劃撥方式供地；加強(qiáng)安置新區(qū)的地質(zhì)安全性和人口存在能力評價，確保新址安全可靠。另一方面統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造、采礦破壞土地的治理和城鎮(zhèn)化建設(shè)。對棚戶區(qū)和塌陷區(qū)居民實(shí)行整體移民搬遷和集中安置，并保障一定比例的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。原先的塌陷地可根據(jù)區(qū)位特征和城市規(guī)劃，進(jìn)行開發(fā)性整治。

最后，還要配合科技、教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，保障資源型城市科技研發(fā)用地和教育產(chǎn)業(yè)用地的供給，為資源型城市轉(zhuǎn)型提供有力的人才支撐。 （摘自2014年1月4日《中國國土資源報》 作者單位：國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點(diǎn)實(shí)驗室）