以“六治”完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

李明

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一改革總目標(biāo)，必然要求高校在國(guó)家深化改革的總框架下和總過(guò)程中，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、特別是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，提升自身治理水平，提高辦學(xué)能力。

在2014年全國(guó)教育工作會(huì)上，袁貴仁部長(zhǎng)作了題為“深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的講話，明確提出了完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的任務(wù)。需要從哪些方面去完善呢？筆者以為，要著力從法治、德治、共治、學(xué)治、廉治、崗治等方面去完善。

以法治完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

依法治校雖然取得了很大成績(jī)，但仍普遍存在很多不足之處。例如，有的學(xué)校制度體系對(duì)眾多有關(guān)高校工作的法律法規(guī)和黨規(guī)黨法條文的對(duì)應(yīng)、接軌及貫徹沒(méi)有完全到位；有的學(xué)校制度體系不健全，未覆蓋到學(xué)校所有工作領(lǐng)域、工作層級(jí)；有的學(xué)校制度設(shè)計(jì)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，工作人員有過(guò)大的自由裁量權(quán)；有的學(xué)校對(duì)制度體系多年不清理、交叉重疊，系統(tǒng)性、邏輯性欠缺；有的學(xué)校對(duì)制度的執(zhí)行不夠嚴(yán)格，一些制度形同虛設(shè)，不能起到規(guī)約作用；有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治精神，對(duì)法律法規(guī)、規(guī)章制度合意的執(zhí)行，不合意的就曲解甚至不執(zhí)行；有的領(lǐng)導(dǎo)干部程序意識(shí)淡漠，隨意變通既定程序；有的學(xué)校沒(méi)有形成法律顧問(wèn)機(jī)制，對(duì)重大問(wèn)題和群眾利益問(wèn)題的決策及管理的合法性缺少規(guī)范的審核機(jī)制，致使某些管理事務(wù)和利益保障偏離法制精神，出現(xiàn)本可以避免的上訪、信訪和訴訟案。

完善依法治校的重點(diǎn)，是各校都要健全一個(gè)于法周延的，全面、系統(tǒng)、科學(xué)的學(xué)校制度體系，這個(gè)體系應(yīng)以大學(xué)章程為核心，層層伸展、面面俱到，使學(xué)校全部工作有章可循。因此，作為制度核心的大學(xué)章程，其本身內(nèi)容是否充分地貫徹了法治精神，是否與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中事關(guān)高校工作的所有法律、法規(guī)、部門規(guī)章相容，是否與中國(guó)共產(chǎn)黨黨規(guī)黨法相容，就顯得尤為關(guān)鍵。

健全學(xué)校制度體系對(duì)各校來(lái)說(shuō)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷協(xié)同的過(guò)程，高校應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：一是制定學(xué)校章程，為建立現(xiàn)代學(xué)校制度奠定基礎(chǔ)；二是伴隨學(xué)校管理重心下移，應(yīng)健全完善院系各項(xiàng)制度，使學(xué)校規(guī)章制度能夠在基層落實(shí)；三是圍繞教育教學(xué)改革，健全完善招生考試、學(xué)籍管理等方面的制度；四是適配國(guó)家科技創(chuàng)新體系建設(shè)和《加快推進(jìn)高等學(xué)?？萍汲晒D(zhuǎn)化和科技協(xié)同創(chuàng)新若干意見(jiàn)（試行）》，進(jìn)一步健全完善產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、科技成果開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化、學(xué)術(shù)誠(chéng)信、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等系列制度；五是及時(shí)響應(yīng)全黨全國(guó)快速推進(jìn)的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，健全完善會(huì)議、差旅、接待、培訓(xùn)、辦公用房、公務(wù)用車、科研經(jīng)費(fèi)等方面的管理制度，健全完善干部作風(fēng)建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)制度，健全完善黨風(fēng)廉政建設(shè)和責(zé)任追究等系列制度。

以德治完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

僅僅依法治校并不能獨(dú)自成就完善的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。制度體系由人制定，靠人運(yùn)行。相同的制度體系，不同的人運(yùn)行下來(lái)，效果可能大相徑庭。拋卻人的能力大小之原因，復(fù)雜瑣碎的治校理教行為，除了由制度規(guī)約的部分，大量的是由道德、習(xí)慣所規(guī)約的。而制度和道德、習(xí)慣所達(dá)到的效果究竟是“善治”還是“惡治”，學(xué)校制度和治理行為中所蘊(yùn)含、所遵奉、所推廣的價(jià)值觀起著決定性作用。

以德治校的含義：一是學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度應(yīng)滲透、貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以及與之相符合的學(xué)校主流價(jià)值觀；二是學(xué)校各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域的治校理教行為應(yīng)支持社會(huì)主義核心價(jià)值觀和學(xué)校主流價(jià)值觀的推廣和踐行，使正確行為得到鼓勵(lì)，錯(cuò)誤行為受到制裁和譴責(zé)。

目前存在的問(wèn)題是，一些制度在執(zhí)行結(jié)果上實(shí)際鼓勵(lì)的價(jià)值觀，與其在初衷上所欲推行的正確價(jià)值觀并不那么吻合。例如，對(duì)科研工作做考核評(píng)價(jià)，本意是促進(jìn)科研人員追求真理、創(chuàng)新誠(chéng)信的價(jià)值觀，但在評(píng)價(jià)指標(biāo)上的重量化指標(biāo)輕定性指標(biāo)、重結(jié)果指標(biāo)輕過(guò)程指標(biāo)，卻滋長(zhǎng)了科研工作的浮躁甚至浮夸。另外，高校少數(shù)干部、教職工的思想和行為偏離正確價(jià)值觀的現(xiàn)象也是存在的，如上下級(jí)關(guān)系庸俗化、師生關(guān)系人身依附化、學(xué)術(shù)研究脫離實(shí)際的食洋不化等，對(duì)高校內(nèi)部治理都會(huì)產(chǎn)生不好的后果，甚至產(chǎn)生惡劣的影響。

因此，必須高度重視德治在完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的不可或缺性，把正確價(jià)值觀融入學(xué)校治理制度和治理行為中，浸透整個(gè)治理體系中，以德率治、以法規(guī)治。

以共治完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

“治理”與“管理”內(nèi)涵不同，“治理”著眼各利益方之間責(zé)權(quán)利的劃分、制衡以及利益方對(duì)事務(wù)的參與和協(xié)同；“管理”是在特定治理模式下，管理者為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而采取的行為，“治理”必然含有“共治”的要求。完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)本質(zhì)要求，就是要完善高校的“共治”。

這方面有大量的問(wèn)題需要關(guān)注和進(jìn)一步探索。比如，黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)之間，權(quán)限如何劃分、制衡和協(xié)同？這并不是一個(gè)已經(jīng)徹底解決好的問(wèn)題。相反，各校在其中的自由理解空間和自由裁量空間都不小，由此造成的權(quán)力失衡、合力不足也不在少數(shù)。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力各自權(quán)限如何劃分、制衡和協(xié)同？這不是簡(jiǎn)單設(shè)立一個(gè)學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)就完全能解決的。校方管理權(quán)力和師生群眾參與管理權(quán)力如何劃分、制衡和協(xié)同？這也不是簡(jiǎn)單一個(gè)教代會(huì)、學(xué)代會(huì)就完全能解決的。至于學(xué)生家長(zhǎng)、社會(huì)用人單位、學(xué)校所在地區(qū)、校友對(duì)學(xué)校治理的參與，也欠缺深入成熟的研究探索。近年來(lái)，一些學(xué)校進(jìn)行了設(shè)立董事會(huì)、理事會(huì)的探索，管理重心下移學(xué)院、強(qiáng)化基層學(xué)術(shù)管理的探索，實(shí)行大部制、提高管理效率的探索，設(shè)立跨院學(xué)部、強(qiáng)化學(xué)科協(xié)同的探索等，這些都涉及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的部分重構(gòu)。

若與國(guó)外高校相比，我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不完善，還表現(xiàn)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，糾偏機(jī)制不夠健全。任何制度和政策都會(huì)有慣性，也都會(huì)產(chǎn)生偏離。目前，高校內(nèi)部通常的糾偏機(jī)制有：決策論證和決策程序、提案和意見(jiàn)辦理、信訪處理、事故處理、更換領(lǐng)導(dǎo)人等。頭一個(gè)糾偏機(jī)制是主動(dòng)機(jī)制，后四個(gè)糾偏機(jī)制是倒逼機(jī)制。主動(dòng)機(jī)制較少的現(xiàn)狀，反映出高校內(nèi)部治理的共治參與不夠，無(wú)論黨委和校長(zhǎng)辦公會(huì)決策、教代會(huì)討論通過(guò)，還是學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)討論審議，都還是精英治理。廣大教職工參與共治的制度供應(yīng)不足，使得在糾偏過(guò)程中，倒逼機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)，糾偏的結(jié)果往往免不了一定的沖突和硬著陸。

相比之下，國(guó)外一些大學(xué)在解決這個(gè)問(wèn)題時(shí)比較成熟，如牛津大學(xué)，其校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)中，設(shè)有一個(gè)聯(lián)合評(píng)議機(jī)構(gòu)，由學(xué)校資深人員2，000余人組成，校長(zhǎng)是機(jī)構(gòu)主席，但無(wú)任何實(shí)際權(quán)力。此機(jī)構(gòu)任何成員不同意學(xué)校理事會(huì)決策，都可以提出提議，有不低于20人的附和，經(jīng)教務(wù)長(zhǎng)審批同意，就可在機(jī)構(gòu)中發(fā)起辯論，成員自由參加，也可進(jìn)而發(fā)起投票。如果是嚴(yán)重問(wèn)題，辯論者可投票通過(guò)發(fā)起全體人員的辯論，如果多數(shù)人對(duì)理事會(huì)決策投了不贊成票，決策就不能實(shí)施。這樣的糾偏機(jī)制，從短期看，似乎沒(méi)有效率，因?yàn)樽鳑Q定要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的討論和咨詢。但從長(zhǎng)期看，非常有好處，因?yàn)樽鳛閷W(xué)校主體辦學(xué)力量的教職人員，會(huì)有更多的職業(yè)認(rèn)同感和責(zé)任感去參與學(xué)校管理，投入學(xué)校工作；作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人，會(huì)更加重視決策的責(zé)任和可能的后果，減少不當(dāng)決策的失誤。當(dāng)然，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)不能照搬照抄，但其中蘊(yùn)含的啟發(fā)和可借鑒之處，我們是可以深入思考并開(kāi)展相應(yīng)探索的。

以學(xué)治完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

在完善共治中，一個(gè)突出的重點(diǎn)是應(yīng)完善學(xué)治。我國(guó)大學(xué)行政化色彩濃重，學(xué)術(shù)權(quán)力不彰是比較普遍的現(xiàn)象。另外，教育教學(xué)以教師講授和教育管理為中心，而不是以學(xué)生自主學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)為中心，這也是比較普遍的現(xiàn)象。不少學(xué)校既有的內(nèi)部治理，是與大學(xué)行政化相輔相成的，是與以教師講授為中心相輔相成的。完善學(xué)治的基本含義就是在這兩方面，應(yīng)做出根本的改善；而完善學(xué)治的目的，就是要為高校提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和知識(shí)創(chuàng)新能力提供完善的體制機(jī)制支持。

彰顯學(xué)術(shù)權(quán)力在辦學(xué)中的作用，有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題要處理好。一是要健全以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的校、院兩級(jí)學(xué)術(shù)組織（體系）；二是要明確學(xué)術(shù)組織的組成、權(quán)限和運(yùn)行規(guī)則；三是要明晰學(xué)術(shù)組織和職能管理部門之間的關(guān)系；四是要明晰學(xué)術(shù)組織和校、院決策機(jī)構(gòu)以及校、院長(zhǎng)之間的關(guān)系；五是要明確學(xué)術(shù)組織及其成員在處理學(xué)術(shù)事務(wù)中的政治、倫理責(zé)任，特別是維護(hù)憲法精神和推動(dòng)學(xué)術(shù)進(jìn)步的責(zé)任。說(shuō)到底，就是要通過(guò)共治的制度安排，讓水平高、政治強(qiáng)、有事業(yè)心、有責(zé)任心的學(xué)術(shù)專家引領(lǐng)學(xué)校的學(xué)術(shù)事業(yè)進(jìn)步，而不是學(xué)校的辦學(xué)事務(wù)都由行政權(quán)力說(shuō)了算。

以學(xué)生為中心完善內(nèi)部治理，要與深化教育教學(xué)改革、建立以學(xué)生自主學(xué)習(xí)為中心的教學(xué)模式相銜接。由此，在學(xué)生參與學(xué)校事務(wù)，在培養(yǎng)方案、教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)安排，在教育教學(xué)資源建設(shè)和提供配置，在學(xué)生的入學(xué)、修課、考試、學(xué)籍管理，在教師的教學(xué)內(nèi)容和方法、教學(xué)評(píng)價(jià)，在教學(xué)質(zhì)量控制，在學(xué)生學(xué)習(xí)和生活服務(wù)，在教師教學(xué)發(fā)展等一系列方面，都要作出相應(yīng)的制度機(jī)制改變。使學(xué)生在大學(xué)求學(xué)期間，能夠?qū)ψ约旱某砷L(zhǎng)有更多的選擇空間和發(fā)言權(quán)，以促成學(xué)生個(gè)性化發(fā)展、全面發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，提高學(xué)生實(shí)踐能力、創(chuàng)新能力。

以廉治完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

高校時(shí)不時(shí)曝出的腐敗案、違紀(jì)案、失德案等，提示我們，決不能把黨風(fēng)廉政問(wèn)題僅作為黨建問(wèn)題看待和對(duì)待，一定要把廉治作為完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的組成要素和本質(zhì)要求對(duì)待?，F(xiàn)在一所公立高水平的大學(xué)每年所花財(cái)政經(jīng)費(fèi)達(dá)數(shù)億、十幾億甚至更多，所擁有的設(shè)施、政策等辦學(xué)資源龐大，廉治還是奢治、腐治，關(guān)系著學(xué)校發(fā)展方向和興衰成敗，關(guān)系著接班人的培養(yǎng)工作。

廉治的含義是，高校內(nèi)部所有公權(quán)不論大小、不論由誰(shuí)行使，所有學(xué)校資源不論形態(tài)、不論由誰(shuí)掌管，其運(yùn)行使用、合作轉(zhuǎn)讓，都應(yīng)受到有預(yù)設(shè)、有組織的有效制約、監(jiān)管和監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不易腐。完全做到并不容易，需要在權(quán)力和資源的內(nèi)控上，做好既注重安全又注重效率的一整套制度機(jī)制設(shè)計(jì)。

與全國(guó)一樣，對(duì)黨政一把手行使權(quán)力形成有效的制約、監(jiān)督無(wú)疑應(yīng)是廉治的重中之重?，F(xiàn)在提出的一個(gè)重要舉措就是黨政一把手不得直接分管人、財(cái)、物，這是重要的，但決不能把此當(dāng)成對(duì)一把手權(quán)力進(jìn)行內(nèi)部制約和監(jiān)督的全部。道理很簡(jiǎn)單，如大學(xué)校長(zhǎng)的基本職責(zé)是組織領(lǐng)導(dǎo)全校行政工作，行使著指揮和管理職能，即使不直接分管人、財(cái)、物，通過(guò)指揮行政系統(tǒng)也依然對(duì)人、財(cái)、物資源的配置和使用有很大的指揮和管理權(quán)。因而有效制約和監(jiān)督，離不開(kāi)建好完善系統(tǒng)的具有內(nèi)控功效的內(nèi)部管理制度。只有把大大小小的權(quán)力都關(guān)進(jìn)了制度的籠子，把多多少少、形形色色的公有資源，都加上了安全鎖，才能使得上至一把手，下至具體工作人員，都不敢腐、不能腐、不易腐，清正校園才真正有保障。

當(dāng)前，完善廉治的一個(gè)重點(diǎn)就是要把中紀(jì)委十八屆三次全會(huì)關(guān)于落實(shí)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的部署，落實(shí)到學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中。其主旨是要全黨動(dòng)手，形成強(qiáng)大合力；其關(guān)鍵是要分清黨委、有關(guān)部門和紀(jì)委的責(zé)任，按照各級(jí)黨委擔(dān)負(fù)黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，領(lǐng)導(dǎo)班子成員根據(jù)工作分工對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等部門要把黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求融入各自工作，紀(jì)委承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，黨委和紀(jì)委要分別定期向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告等要求，制定切實(shí)可行的責(zé)任追究辦法，加大問(wèn)責(zé)工作力度，健全責(zé)任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條，有錯(cuò)必糾、有責(zé)必問(wèn)。

以崗治完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

崗治就是說(shuō)，完善高校治理要建立在崗位職責(zé)的履行和管理的基礎(chǔ)上。具體講就是要明晰并合理地設(shè)置校內(nèi)各個(gè)學(xué)術(shù)、管理、服務(wù)、經(jīng)營(yíng)等工作崗位，明晰各個(gè)崗位的職責(zé)、工作要求，明晰對(duì)干部和教職工履行崗位職責(zé)的考核。學(xué)校干部和教職工無(wú)論是誰(shuí)，都應(yīng)適應(yīng)崗位職責(zé)的要求，而不是崗位職責(zé)去遷就工作人員的要求。

僅就高校校領(lǐng)導(dǎo)崗治而言，目前校領(lǐng)導(dǎo)的崗位設(shè)置、崗位職責(zé)確定還需要進(jìn)一步完善。一是崗位設(shè)置需要進(jìn)一步明晰，現(xiàn)在的情況是，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子的黨、政職數(shù)是確定的，相應(yīng)崗位設(shè)置也比較明確，但領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部工作分工卻經(jīng)常遷就個(gè)人特點(diǎn)或個(gè)人想法，跨崗位分工、交叉分工經(jīng)常出現(xiàn)，使校領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人分工工作與所就崗位職責(zé)范圍不盡吻合；二是對(duì)新領(lǐng)導(dǎo)崗位職責(zé)的描述線條過(guò)粗，相應(yīng)的工作程序、質(zhì)量要求鮮有體現(xiàn)；三是校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)盡的保障學(xué)校法治、德治、共治、學(xué)治、廉治的責(zé)任在崗位職責(zé)中缺乏具有不同崗位特點(diǎn)的個(gè)性描述，似乎法治只與行政副校長(zhǎng)職責(zé)有關(guān)，共治只與兼任工會(huì)主席的副書記職責(zé)有關(guān)，學(xué)治只與學(xué)術(shù)副校長(zhǎng)職責(zé)有關(guān)，廉治只與紀(jì)委書記職責(zé)有關(guān)；四是任黨委常委的校領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)其應(yīng)履行的黨的職責(zé)描述不全，一般只對(duì)黨委書記、副書記、紀(jì)委書記規(guī)定了黨的職責(zé)，其他行政校領(lǐng)導(dǎo)常委應(yīng)履行的黨的職責(zé)無(wú)所描述和規(guī)定。高校的崗治不足，在高校內(nèi)部治理上必然伴生一些缺陷，如高校領(lǐng)導(dǎo)人的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)薄弱，很難出現(xiàn)教育家；內(nèi)部管理效能和效率不高；教職工職業(yè)動(dòng)力和自律不足；全員育人、全方位育人落實(shí)不到位；源于責(zé)任空窗的安全穩(wěn)定隱患時(shí)有發(fā)生；教職工積極性和學(xué)校的辦學(xué)潛力釋放不足等。

完善崗治的本質(zhì)，是落實(shí)辦學(xué)中的所有責(zé)任。通過(guò)把合理分解、無(wú)縫銜接的責(zé)任分派到各個(gè)崗位，再通過(guò)對(duì)干部和教職工履行崗位職責(zé)的管理，把學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)舉措落到實(shí)處。在這方面，目前除了對(duì)教師一般有明確的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)外，就校內(nèi)崗位職責(zé)管理而言，很多大學(xué)的確不系統(tǒng)、不健全，需要下力氣去完善。

完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，高校應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、精打細(xì)磨，多維度、多層次地抓好協(xié)同推進(jìn)，使學(xué)校真正成為有自主辦學(xué)能力、能夠自我發(fā)展、自我約束的主體。

（作者系首都醫(yī)科大學(xué)黨委書記）

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