新時期行政體制改革的歷程

戴安林

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！?/p>

中共十一屆三中全會以來，為了切實轉(zhuǎn)變政府職能，我國的行政體制先后進行了7次重大改革。

第一次是1982年的改革。這是改革開放以后首次進行的重大行政體制改革。改革主要集中在政府機構(gòu)改革和干部人事制度建設(shè)兩個方面。一是改革國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制。減少了副總理的人數(shù)，設(shè)置了國務(wù)委員，由國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員和秘書長組成國務(wù)院常務(wù)會議；二是根據(jù)重疊的機構(gòu)撤銷、業(yè)務(wù)相近的機構(gòu)合并的原則，精簡國務(wù)院機構(gòu)，裁減合并了一批經(jīng)濟部門，大大減少了直屬機構(gòu)。國務(wù)院部門由100個減少到61個；三是打破領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，建立干部退休制度，使一大批老干部退出了一線；四是按照革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的干部“四化”方針，選拔了一大批年輕的領(lǐng)導(dǎo)干部充實到各級領(lǐng)導(dǎo)崗位，各級領(lǐng)導(dǎo)班子干部的職數(shù)也基本實現(xiàn)了規(guī)范化的要求。

中央一級黨政機構(gòu)改革基本完成后，省、直轄市、自治區(qū)政府隨后也進行了較大規(guī)模的改革。省以下地方政府機構(gòu)改革采取“先試點、后推廣”的原則進行。

為打破城鄉(xiāng)間的壁壘，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，中共中央發(fā)出改革地區(qū)體制、實行市管縣體制的通知，1982年末首先在江蘇試點，次年開始在全國范圍內(nèi)試行。

第二次是1988年的改革。這次改革最大的特點是明確提出了政府職能轉(zhuǎn)變這個關(guān)鍵性問題，改變了以往的就機構(gòu)論機構(gòu)的做法。這標(biāo)志著我國的政府機構(gòu)改革，突破只注重數(shù)量增減、單一的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的局限，開始關(guān)注轉(zhuǎn)變政府職能這一行政體制改革的關(guān)鍵因素。政府轉(zhuǎn)變職能包括5個方面的內(nèi)容，即由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理、由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理、由部門管理轉(zhuǎn)向全行業(yè)管理、由“管”字當(dāng)頭轉(zhuǎn)向服務(wù)監(jiān)督、由機關(guān)辦社會轉(zhuǎn)向機關(guān)后勤服務(wù)工作社會化。

經(jīng)過這次改革，國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)由72個精簡為68個。這種精簡不同于以往的是區(qū)分了不同情況，在機構(gòu)、職能和編制上有增有減。這次改革是開始按照政企分開的原則轉(zhuǎn)變政府職能，著重宏觀管理和間接管理。

第三次是1993年的改革。這次改革的原則是轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率。任務(wù)是精簡機構(gòu)、進一步轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系。改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強化社會管理部門，將一部分專業(yè)經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)管理機構(gòu)或經(jīng)濟實體，減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，宏觀上管好，微觀上放開。

這次改革，國務(wù)院各部門精簡20%的人員，地方各級政府機構(gòu)在實有人數(shù)的基礎(chǔ)上精簡25%的機關(guān)人員，當(dāng)時各級政府共有近1000萬名機關(guān)工作人員，應(yīng)裁員200多萬名。在改革結(jié)束時，裁員目標(biāo)基本實現(xiàn)。

第四次是1998年的改革。這次改革的目的，是解決政府機構(gòu)龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義嚴(yán)重等弊端，密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系。這次改革的目標(biāo)是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化的國家行政干部隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政體制。

此次機構(gòu)改革的重點是國務(wù)院組成部門。這次國務(wù)院機構(gòu)改革在以下幾個方面取得了明顯的成效。一是政企分開取得了突破性進展。撤銷了一批工業(yè)經(jīng)濟管理部門和行政性公司、總會，組建由國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局。同時建立國有企業(yè)稽查特派員制度。二是國務(wù)院組織機構(gòu)的設(shè)置及其職能配置更趨于合理。將原來由勞動、人事、民政、衛(wèi)生四個部門管理的以及由各行業(yè)部門統(tǒng)籌的社會保障工作，統(tǒng)一由勞動和社會保障部管理；將原來由幾個部門分管的藥品、藥政、藥檢等職能，統(tǒng)一由國家藥品監(jiān)督管理局管理；國家發(fā)展計劃委員會、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部和中國人民銀行由綜合經(jīng)濟部門改為宏觀調(diào)控部門；為適應(yīng)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，還加強了公共服務(wù)部門，新設(shè)立了勞動和社會保障部、國土資源部、信息產(chǎn)業(yè)部等職能機構(gòu)。三是在理順中央政府與地方政府關(guān)系方面取得新進展。將一批原由中央政府各部門管理的部分審批權(quán)和具體事務(wù)性工作下放到地方政府管理。精簡機構(gòu)和人員取得實效。國務(wù)院組成部委由40個減至29個。國務(wù)院各部門內(nèi)設(shè)司局級機構(gòu)和國務(wù)院行政編制人員也進行了大幅度的精簡。四是人員分流工作初見成效。這次機構(gòu)改革，機構(gòu)和人員調(diào)整較多，人員分流的辦法是“帶職分流，定向培訓(xùn)，加強企業(yè)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)”。

第五次是2003年的改革。這次改革的目的在于解決行政體制中的一些突出的矛盾和問題，進一步實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，為促進改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。

國務(wù)院機構(gòu)改革的主要內(nèi)容包括：按照政企分開的原則和深化國有資產(chǎn)管理體制改革的要求，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，政府部門不再承擔(dān)直接管理國有企業(yè)的職能；為提高宏觀調(diào)控的有效性，將國家發(fā)展計劃委員會改為國家發(fā)展和改革委員會；為健全金融監(jiān)管體制，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；為適應(yīng)加入世貿(mào)組織后的新形勢，促進現(xiàn)代市場體系的形成，繼續(xù)推進流通管理體制改革，組建商務(wù)部；為加強對食品的監(jiān)管，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局；為強化對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理和監(jiān)察，將國家經(jīng)貿(mào)委下屬的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)。

這次改革初步體現(xiàn)出了“大部制”的管理思路，并且強調(diào)了政府宏觀調(diào)控的有效性。

第六次是2008年的改革。這次改革的總體目標(biāo)是：按照全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的奮斗目標(biāo)，全面建立和不斷完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、民主政治體制與和諧社會要求、職能轉(zhuǎn)變到位、政府規(guī)模適度、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人員素質(zhì)優(yōu)良、權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的中國特色的行政體制，切實建立一個以人為本、施政為民的服務(wù)政府，權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)督到位的責(zé)任政府，法律完備、行為規(guī)范的法治政府，清正透明、精干有力的廉潔和高效政府。圍繞著這一總體目標(biāo)，行政體制改革的主要任務(wù)是：積極搞好行政審批制度改革，進一步深化政府機構(gòu)改革，著力完善行政干部選拔任用制度，加強政府重大事項決策機制建設(shè)，加快政府法制體系建設(shè)。

國務(wù)院機構(gòu)改革的內(nèi)容：一是合理配置宏觀調(diào)控部門職能。這次改革著力推動國家發(fā)展和改革委員會進一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控；財政部改革完善預(yù)算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善公共財政體系；中國人民銀行進一步健全貨幣政策體系，加強與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護國家金融安全。國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門建立健全協(xié)調(diào)機制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系；二是加強能源管理機構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會；三是組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。經(jīng)過調(diào)整，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門27個，直屬特設(shè)機構(gòu)1個，直屬機構(gòu)15個，辦事機構(gòu)4個，部委管理的國家局16個，直屬事業(yè)單位14個。國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個。

第七次是2013年開始的改革。這次改革的要求是：緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順職責(zé)關(guān)系，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，穩(wěn)步推進大部制改革，改善和加強宏觀管理。

國務(wù)院機構(gòu)改革的內(nèi)容：一是實行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部，組建國家鐵路局，組建中國鐵路總公司；二是組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局、國家海洋局、國家能源局。這次改革，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。