關(guān)于集體林權(quán)的法律制度研究

吳靜

摘 要：目前，我國(guó)集體林權(quán)制度改革已經(jīng)完成了前期的改革即確權(quán)頒證，正在進(jìn)行后期配套制度的改革。經(jīng)過大規(guī)模的登記發(fā)證及林權(quán)流轉(zhuǎn)，并未如預(yù)期般對(duì)社會(huì)投資林業(yè)和林業(yè)集約經(jīng)營(yíng)起到明顯推動(dòng)作用，林農(nóng)增收效果不明顯，在林權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，也出現(xiàn)了一些有損林業(yè)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的情況。究其原因，有政策的不適當(dāng)、執(zhí)行的不徹底、管理的不到位等因素。但重要的根源在于集體林產(chǎn)權(quán)的法律制度存在一些不完備、不合理之處。法律制度滯后于改革需要已經(jīng)成為集體林改革推進(jìn)的障礙，有必要對(duì)其進(jìn)行梳理和調(diào)整。

關(guān)鍵詞：集體林；林權(quán)；制度

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）34-0140-03

我國(guó)集體林權(quán)制度改革從2003年開始，2008年在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開。改革的目的是在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到戶，明晰山林權(quán)屬，落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體，放活林業(yè)經(jīng)營(yíng)，落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)，重新確定集體林地的生產(chǎn)關(guān)系，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主、多種經(jīng)營(yíng)形式并存的集體林管理體制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)的積極性，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力。

經(jīng)過幾年的改革，前期的改革即確權(quán)工作已經(jīng)完成，大規(guī)模的林權(quán)登記發(fā)證以及林權(quán)流轉(zhuǎn)之后，穩(wěn)步進(jìn)入了森林持續(xù)經(jīng)營(yíng)的正常軌道。但是，各地已進(jìn)行的確權(quán)頒證和林權(quán)流轉(zhuǎn)并未對(duì)社會(huì)投資林業(yè)和林業(yè)集約經(jīng)營(yíng)起到明顯推動(dòng)作用，林農(nóng)增收效果也不甚明顯，在林權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，還出現(xiàn)了一些有損林業(yè)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的情況。究其原因，產(chǎn)權(quán)制度存在不完善、不合理之處是重要根源：林權(quán)權(quán)能的不清晰；砍伐制度的限制；抵押權(quán)的不明確以及林權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的不完善等，都使得林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利不能得到很好的保障，經(jīng)濟(jì)利益難以落實(shí)。因此目前工作的重點(diǎn)應(yīng)是后期配套制度的改革。

一、集體林權(quán)制度存在的問題

（一）對(duì)林權(quán)的限制過多

林權(quán)，是林木、林地權(quán)屬的簡(jiǎn)稱，是權(quán)利主體依法享有的對(duì)森林、林木和林地的所有權(quán)或使用權(quán)。從法律界定上，中國(guó)的林權(quán)概念是比較明確的，即國(guó)家、集體擁有林地的所有權(quán)，個(gè)人可以按照法律的規(guī)定取得林地的使用權(quán)；國(guó)家、集體和個(gè)人都可以擁有林木的所有權(quán)。在集體林權(quán)制度改革的操作上，國(guó)家強(qiáng)調(diào)要明晰產(chǎn)權(quán)，以確保國(guó)家、集體和林農(nóng)形成不同的利益分配。但實(shí)際上，當(dāng)林權(quán)所有者行使產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利時(shí)，部分權(quán)能又受到了各種限制，產(chǎn)權(quán)的概念十分模糊。

1.林地所有權(quán)的限制

《中華人民共和國(guó)土地管理法》（后稱《土地法》）第8條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。按《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)的權(quán)能包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。但農(nóng)民集體對(duì)林地的收益和處分的權(quán)能卻受到了限制。

《土地法》第2條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。并規(guī)定，國(guó)家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋刂鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?duì)于征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償數(shù)額為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至八倍。征地補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。

從以上規(guī)定可以看出：國(guó)家征用林地，作為林地所有權(quán)人的農(nóng)民集體只能接受而無權(quán)協(xié)商，只能對(duì)林地的征收補(bǔ)償費(fèi)表達(dá)意見而無權(quán)對(duì)征收決定提出異議。這些規(guī)定從根本上否定了此種情形下農(nóng)民集體對(duì)林地的處分權(quán)。從補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方式來看，也僅是對(duì)使用權(quán)和收益權(quán)的補(bǔ)償，并非對(duì)所有權(quán)的補(bǔ)償。

2.林木所有權(quán)的限制

集體林改將林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)落實(shí)到戶，農(nóng)民成為林木的所有權(quán)人。林木所有者獲取收益的主要方式是砍伐、交易和使用。由于林地與耕地的不同，林地除了具有經(jīng)濟(jì)功能還具有生態(tài)功能，國(guó)家基于生態(tài)保護(hù)的初衷，對(duì)林木的砍伐和流通，進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。

我國(guó)目前森林采伐管理制度主要包括采伐限額制度、年度木材生產(chǎn)計(jì)劃制度、采伐許可制度、森林采伐方式及伐后更新制度等。這些規(guī)定散見于《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《森林采伐更新管理辦法》等法律法規(guī)中?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》第29條規(guī)定，國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。第30條規(guī)定，國(guó)家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計(jì)劃。年度木材生產(chǎn)計(jì)劃不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額，計(jì)劃管理的范圍由國(guó)務(wù)院規(guī)定。并規(guī)定采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐。農(nóng)村居民采伐自留山和個(gè)人承包集體的林木，由縣級(jí)林業(yè)主管部門或者其委托的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。這些法律規(guī)定，將采伐的許可權(quán)，牢牢控制在政府手中。這些制度對(duì)保護(hù)生態(tài)資源起到了一定的作用，但這種保護(hù)卻是建立在犧牲權(quán)利人相關(guān)權(quán)益的基礎(chǔ)上。林木生產(chǎn)周期長(zhǎng)，耗費(fèi)人力物力大，但經(jīng)營(yíng)的成果卻難以變現(xiàn)，給林業(yè)經(jīng)營(yíng)者帶來極大的壓力。同時(shí)，相關(guān)部門掌握對(duì)林業(yè)生產(chǎn)來說至關(guān)重要的審批權(quán)，也為權(quán)力尋租創(chuàng)造了很大的空間。

（二）林權(quán)抵押的法律尚不健全

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以自己承包的土地權(quán)利作為抵押物，為自己和他人的債務(wù)提供擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人到期不能償還債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以就該抵押物的價(jià)值優(yōu)先受償。該抵押權(quán)是基于林權(quán)而設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)。為促進(jìn)林業(yè)規(guī)模性發(fā)展，解決林業(yè)資金問題，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》明確指出：在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可依法對(duì)擁有的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對(duì)其承包的林地、林木可以開發(fā)利用。林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在該政策性文件中得到確認(rèn)。但是，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)此卻沒有明確。

《擔(dān)保法》第34條明確了四荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，第37條規(guī)定了不得抵押的財(cái)產(chǎn)包括“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”。對(duì)于家庭承包經(jīng)營(yíng)的責(zé)任山使用權(quán)（林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）能否抵押未做明確規(guī)定。《土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押做了區(qū)別規(guī)定，對(duì)家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有明確允許，也沒有明確禁止，而對(duì)四荒地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確了抵押的流轉(zhuǎn)方式。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》對(duì)擔(dān)保物權(quán)的種類做出了明確的列舉，其中并未規(guī)定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，由于物權(quán)法規(guī)定了“物權(quán)法定”的基本原則，即物權(quán)的種類和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，由此可以推論，物權(quán)法沒有規(guī)定的權(quán)利內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)視為法律禁止所為，也就是說，《物權(quán)法》對(duì)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押采取了禁止態(tài)度。

（三）產(chǎn)權(quán)的保護(hù)措施存在缺陷

林權(quán)制度除了包括林權(quán)的確認(rèn)和流轉(zhuǎn)以外，還應(yīng)當(dāng)包括林權(quán)的保護(hù)?！渡址ā返?9條規(guī)定，盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失由林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價(jià)值三倍以上十倍以下的罰款。沒收盜伐的林木在執(zhí)法實(shí)踐中存在一定問題。一是林木被沒收后，林木所有人只能通過民事訴訟追回自己的損失，不僅成本較大，而且費(fèi)時(shí)費(fèi)力，即使勝訴最終也難以真正得到賠償，有損林木所有人的利益。另外此條規(guī)定不利于打擊盜伐林木的行為，這是因?yàn)楫?dāng)被侵害人發(fā)現(xiàn)自己被盜伐的林木還未從作案現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)移時(shí)，一般不會(huì)向林業(yè)部門投訴，只有這樣才能拿回被盜伐的林木，減少損失，否則，林木就會(huì)被林業(yè)行政主管部門沒收。此類對(duì)盜伐行為的處理規(guī)定不利于追回林農(nóng)的損失，保障林農(nóng)的權(quán)益，也不利于追究和懲罰盜伐林木的行為人，維護(hù)正常的林業(yè)秩序。

（四）林權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序缺乏公示效力

為促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展，國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)林業(yè)投資和流轉(zhuǎn)。為此，必須保障林權(quán)流轉(zhuǎn)的安全性和穩(wěn)定性。林權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是林地林木所有權(quán)或其派生權(quán)利的轉(zhuǎn)移，其本質(zhì)是一種物權(quán)行為。在流轉(zhuǎn)過程中雙方的權(quán)利和義務(wù)都發(fā)生了變化，為有效保護(hù)交易安全和經(jīng)營(yíng)者的利益，必須要建立公平合理的物權(quán)變動(dòng)模式。

對(duì)于物權(quán)的變動(dòng)，《物權(quán)法》原則上采取債權(quán)形式主義，即當(dāng)事人的合意僅發(fā)生債的效力，與登記、交付的公示方法相結(jié)合才共同發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。同時(shí)以法律特別規(guī)定為限采取登記對(duì)抗主義。登記對(duì)抗主義意味著不登記當(dāng)事人也可取得物權(quán)，一旦第三人因登記取得物權(quán)或享有優(yōu)先于受讓人的權(quán)利，那么已經(jīng)取得的物權(quán)應(yīng)當(dāng)讓位于登記權(quán)利人或享有更優(yōu)先權(quán)利的人?！段餀?quán)法》第127條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第129條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。這說明，比照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其變動(dòng)采用的是登記對(duì)抗主義，即登記不是物權(quán)變動(dòng)的必要程序。同時(shí)《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》等涉及林權(quán)變動(dòng)的專門性法律法規(guī)也并未把登記作為一種強(qiáng)制性的物權(quán)變動(dòng)方式，加之相關(guān)政府職能部門不夠健全、對(duì)登記工作重視不夠等主客觀原因，造成集體林權(quán)登記確權(quán)工作存在著“一林多證”、“有地?zé)o證”、“有證無地”、“一林多買”等問題。林權(quán)的流動(dòng)，若不采用登記的公示方法，難以讓社會(huì)公眾了解林地林木的真實(shí)歸屬，在轉(zhuǎn)讓中容易引起集體林權(quán)屬的糾紛，不利于搞活林業(yè)經(jīng)濟(jì)。

二、完善集體林權(quán)制度的方法

（一）改革林地征用制度，切實(shí)保障農(nóng)民集體林地所有權(quán)

合理征用林地，首先需要明確界定“公共利益”的范疇。要排除借公共利益之名隨意征用農(nóng)民林地的行為，須以法律條款明確列舉公共利益包括的種類，對(duì)國(guó)家征收行為進(jìn)行嚴(yán)格限制。屬于法律規(guī)定的范疇之內(nèi)，才可以征收。其次應(yīng)賦予林權(quán)主體與國(guó)家平等協(xié)商的權(quán)利，弱化政府的行政權(quán)力。對(duì)于林地征收事宜，國(guó)家應(yīng)與林權(quán)主體平等對(duì)話，讓林權(quán)主體可以參加到征地談判中，對(duì)征地的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行平等協(xié)商，以確保自己的權(quán)益。第三是應(yīng)當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民失去賴以謀生的土地后，要保障其擁有維系生存的物質(zhì)條件，需要根據(jù)林地的價(jià)值來確定補(bǔ)償價(jià)格，使其獲得相應(yīng)的對(duì)價(jià)，同時(shí)進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。對(duì)于征地及補(bǔ)償?shù)娜^程，應(yīng)公開透明化，保證農(nóng)民的知情權(quán)，使農(nóng)民充分獲得有關(guān)信息，并可以通過第三方監(jiān)督的方式，來保障征收過程的合法公正。

（二）放寬限額采伐管理制度，保障林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》第10條規(guī)定，實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營(yíng)管理。公益林承載森林的生態(tài)功能，商品林側(cè)重森林的經(jīng)濟(jì)功能。對(duì)于公益林，國(guó)家應(yīng)不斷完善補(bǔ)貼制度，提高補(bǔ)貼數(shù)額；對(duì)于商品林，就應(yīng)當(dāng)充分尊重林木所有人的收益和處分權(quán)，放開森林采伐限額。變林業(yè)主管部門批準(zhǔn)采伐為監(jiān)督采伐，除對(duì)危害生態(tài)和影響可持續(xù)發(fā)展的行為進(jìn)行干預(yù)外，由林木所有人自主決定對(duì)林木的處分方式。放開對(duì)林木運(yùn)輸和經(jīng)營(yíng)的層層限制，使經(jīng)濟(jì)林的經(jīng)濟(jì)效益得以充分發(fā)揮。

（三）落實(shí)林權(quán)的抵押權(quán)，為林農(nóng)籌集資金，發(fā)展林業(yè)提供更大空間

林地與耕地相比投資大、回報(bào)慢、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大。要發(fā)展林業(yè)，需要推進(jìn)林業(yè)投融資改革，充分發(fā)揮金融部門的職能，推進(jìn)林權(quán)抵押貨款，以解決林業(yè)生產(chǎn)資金不足的問題。推進(jìn)林權(quán)抵押貨款，應(yīng)首先從法律上落實(shí)林權(quán)的抵押權(quán)，以法律形式明確賦予其合法性并修改其他限制林權(quán)抵押的條款。根據(jù)物權(quán)法定原則，需在《物權(quán)法》中明確規(guī)定林權(quán)抵押權(quán)，使其成為擔(dān)保物權(quán)的一種。同時(shí)應(yīng)放開對(duì)自留山抵押的限制，并允許通過轉(zhuǎn)讓方式獲得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方申請(qǐng)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記，以便其能以林權(quán)進(jìn)行抵押貸款。林權(quán)抵押權(quán)的落實(shí)，有助于促進(jìn)林權(quán)抵押，使經(jīng)營(yíng)者獲得充足的資金進(jìn)行林業(yè)經(jīng)營(yíng)，提高資本參與投資林業(yè)的積極性。

（四）調(diào)整對(duì)盜伐林木的處理方式，確保林農(nóng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利

對(duì)于《森林法》第39條中關(guān)于盜伐林木的處理方式應(yīng)進(jìn)行修訂。被盜伐林木不應(yīng)收歸國(guó)有，而應(yīng)當(dāng)返還其所有權(quán)人。若確實(shí)無法追回，再通過民事訴訟要求賠償。此調(diào)整從立法上來說也相對(duì)簡(jiǎn)單，可將《森林法》該條第一款修改為“盜伐森林或者其他林木的.由林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)十倍的樹木，暫行扣押盜伐的樹木或者變賣所得，并處盜伐林木價(jià)值三倍以上十倍以下罰款，林業(yè)主管部門取證后應(yīng)返還林木所有權(quán)人被盜伐的林木或者變賣所得，無法追回的，由林木所有權(quán)人依法向盜伐當(dāng)事人追償”。

（五）完善林權(quán)流轉(zhuǎn)制度

規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)的行為，保障出讓方和受讓方的權(quán)益，就必須理順林地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。除應(yīng)制定專門規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律外，還應(yīng)修訂《物權(quán)法》中對(duì)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對(duì)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須采取債權(quán)形式主義，即當(dāng)事人的合意僅發(fā)生債的效力，與登記、交付的公示方法相結(jié)合才共同發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。林權(quán)的轉(zhuǎn)讓，必須經(jīng)過登記才能發(fā)生效力。只有經(jīng)過登記，才便于社會(huì)公眾了解林地的權(quán)屬情況和流動(dòng)情況，保障林權(quán)的安全性和穩(wěn)定性，才能吸引更多資本從事林業(yè)經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展。

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