法治揚州的量化評估研究

征國忠

摘 要：法治建設(shè)作為客觀存在的社會現(xiàn)象，應(yīng)該可以運用各種方式加以觀察和量化評估。近年來，不僅眾多國際組織的相關(guān)評價指標都直接或間接涉及國家與地區(qū)的法治評價，國內(nèi)部分地區(qū)也開始試行區(qū)域性的法治指標體系。通過吸納先進的經(jīng)驗與成果，運用科學(xué)的法治評估理論方法和指標體系，對揚州法治建設(shè)水平進行描述，并運用指標體系對該區(qū)域的法治水平做出整體的、統(tǒng)一的說明與評估。

關(guān)鍵詞：法治；量化評估；研究

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0130-03

前言

數(shù)字化管理在我國經(jīng)濟領(lǐng)域已經(jīng)得到廣泛運用并逐步擴展到各項社會管理活動中。法治建設(shè)作為客觀存在的社會現(xiàn)象，應(yīng)該可以運用各種方式加以觀察和量化評估。近年來，國內(nèi)外部分地區(qū)或國際組織已經(jīng)開始研究或施行本地區(qū)的法治評估指標體系。法治評價指標體系是反映法治的本質(zhì)要求、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的重要指標組成的評價系統(tǒng)，作為法治評價指標體系的一級系統(tǒng)指標，各個指標的權(quán)重之和為百分之百；同時，為了對一級系統(tǒng)指標情況做出更好的判斷，在每一個一級指標下，再選擇若干與之聯(lián)系密切的因素作為二級評價系統(tǒng)指標，最后，以一個比較直觀的分數(shù)也就是法治指數(shù)來評價當(dāng)?shù)氐姆ㄖ螤顩r。

一、法治量化評估的可行性和必要性

地方法治是指在依法治國建設(shè)社會主義法治國家的總體框架下，各地落實依法治國方略，執(zhí)行國家法律并在憲法、法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)創(chuàng)制和實施地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的法治建設(shè)活動和達到的法治狀態(tài)。地方法治建設(shè)是依法治國基本方略的具體生動實踐，是促進地方法治建設(shè)，提高地方各項事業(yè)法治化水平的重要載體，也是地方法治建設(shè)的進一步推進體現(xiàn)。

運用評價指標對經(jīng)濟社會發(fā)展或政府績效進行評估是近年來國內(nèi)外學(xué)界和政府機構(gòu)十分關(guān)注的工作。民主指數(shù)、法治指數(shù)、幸福指數(shù)、公共誠信指數(shù)、政府透明指數(shù)、職務(wù)犯罪預(yù)防指數(shù)、人的全面發(fā)展指數(shù)、社會和諧指數(shù)等評價標準逐漸進入了公眾的視野。法治量化評估作為試圖通過指標來展示法治建設(shè)的成果和問題，為推進法治建設(shè)提供理論支持的社會實踐，在方式和起源上發(fā)端于美國。通過指數(shù)對民主、法治、治理與發(fā)展的程度進行評估是近十多年來國際學(xué)術(shù)界的熱點之一，尤其是運用法治指數(shù)來評價一國或地方的法治水平更是近年來法治實踐的新舉措、新探索。

2005年世界銀行正式提出了“法治指數(shù)”這個概念并設(shè)計出一套法治指數(shù)，用以評判一國人民守法意識的意愿及對該國法律制度的信任程度。2008年美國律師協(xié)會的世界正義工程項目在維也納推出的法治指數(shù)據(jù)說是全球范圍內(nèi)第一個全方位的法治指數(shù)，該指數(shù)基于《世界人權(quán)宣言》以及一些其他相關(guān)國際法律文件對法治的要求，評價了法治的100多項變量，關(guān)注的重點不僅是理論上的法治架構(gòu)，更是現(xiàn)實的法治狀況。以世界銀行和世界正義工程指數(shù)為代表，主要興起于國際社會及西方發(fā)達國家的此類評估實踐都致力于提供一套具有國別比較作用的評估方法，形成了各自的評估測量方法而在世界范圍內(nèi)形成了影響力和示范效應(yīng)，引發(fā)了法治指數(shù)運動，成為各國各地區(qū)進行評估的模本。

隨著地方法治工作的深入，如何科學(xué)總結(jié)過去的經(jīng)驗、評價現(xiàn)在的工作，把握未來工作的方向，成為法治工作能否深入的重要課題；國外社會指標運動傳入中國，為建立法治狀況評價指標體系提供了可能的技術(shù)手段。法治指標是一種特殊的社會指標，它是指法律制度本體和運行狀況的數(shù)量特質(zhì)，可以作為判斷社會法治狀況的依據(jù)。法治指數(shù)是科學(xué)合理衡量依法治理工作成敗的重要準則，是依法治理工作向縱深發(fā)展的客觀要求，其具有導(dǎo)向、描述和評價功能和檢測預(yù)測作用。法治評價指數(shù)為建設(shè)地方法治提供動力，法治指數(shù)將作為看得見、摸得著的標尺，變虛為實，變抽象為具體，把法治內(nèi)在要求轉(zhuǎn)化為一個個可以測評的指標。一方面，每個指標具體客觀，讓每個參與者都有清晰的努力目標，另一方面，指標體系又綜合成一個全方位的目標體系，要獲得好的分值，需兼顧各項要求。

隨著社會復(fù)雜程度的提高，直接經(jīng)驗作為信息來源與判斷基礎(chǔ)所發(fā)揮的作用縮小了而法治指標等數(shù)字符號所代表的信息發(fā)揮的作用更大了。法治評價指標作為一種評價尺度，通過對其進行分析比較可以針對不同地區(qū)和不同時期的法治運行狀況做出適當(dāng)?shù)呐袛嗪驮u價。法治評價指標猶如自動化控制的各種儀表所顯示的數(shù)字，人們通過這些指標指數(shù)的比較、分析而定期或者隨時監(jiān)測整個法治或法治的某一方面的運行情況以便探索法治建設(shè)的發(fā)展變化規(guī)律，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并可能對未來發(fā)展變化趨勢做出預(yù)測。

建立地方法治的評價體系，衡量一個地方的法治狀況，不僅是一個值得深入探討的理論問題，而且它將在實踐上為地方法治建設(shè)明確目標、指明方向。法治建設(shè)問題是極為復(fù)雜的，如果只用幾個法治評價指標是不能滿足研究的需要和目的的，必須建立比較完善的法治評價指標體系。因此，建立一套科學(xué)的地方法治評價體系尤為必要，將為全面掌握地方法治建設(shè)工作狀況及其產(chǎn)生的社會效果提供第一手資料，為科學(xué)評價地方法治化水平提供客觀參考依據(jù)。

二、國內(nèi)外法治量化評估的實踐

不僅眾多國際組織的相關(guān)評價指標都直接或間接涉及國家與地區(qū)的法治評價，國內(nèi)部分地區(qū)也開始試行區(qū)域性的法治指標體系，例如北京、上海、余杭、無錫、北京、成都等省市都先后出臺了本地區(qū)的法治指標體系或法治政府考核標準，浙江余杭地區(qū)2008年8月公布的余杭地區(qū)法治指數(shù)更是在全國引起很大反響。

1.世界正義工程的法治指數(shù)。美國律師協(xié)會的世界正義工程項目于2008年7月在維也納推出的法治指數(shù)據(jù)說是全球范圍內(nèi)第一個全方位的法治指數(shù)，其首發(fā)儀式吸引了來自105個不同國家與15個學(xué)科近500名專家學(xué)者的參加。該指數(shù)基于《世界人權(quán)宣言》以及一些其他相關(guān)國際法律文件對法治的要求，評價了法治的100多項變量，關(guān)注的重點不僅是理論上的法治架構(gòu)，更是現(xiàn)實的法治狀況。該指數(shù)認為法治應(yīng)該包括如下四方面的內(nèi)容：一是政府及其官員對法律負責(zé)；二是法律清晰、公開、穩(wěn)定、公平并保護包括公民人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的基本人權(quán)的法律；三是法律的制定實施過程公正、有實效并便于參與；四是法律受到尊重并由代表社會基本結(jié)構(gòu)的、獨立的、德才兼?zhèn)涞穆蓭?、代表或者?zhí)法官員實施。

2.香港法治指數(shù)。香港的法治指數(shù)在香港社會服務(wù)聯(lián)會的倡導(dǎo)及贊助下，于2005年開展和實施，得分為75分，這是中國第一個法治指數(shù)。該項目以體制性的進路，以質(zhì)化和量化相混合的方法來確定特定地區(qū)的法治指數(shù)。該項研究是以體制性的進路來對法治進行研究的。這種對法治的理解著重于看政府依法行為的程度。這些政府的運行和建立是通過某些基本法律建立起來的，并且完全要求其根據(jù)已經(jīng)公布和制定的法律程序來運作，從而確保法治社會目的的達成。另一種關(guān)于法治的研究方式主要是重視法律的實質(zhì)內(nèi)容，主要看已經(jīng)制定的相關(guān)法律對人類所公認的基本人權(quán)和價值的確立和保護。

3.浙江余杭的法治指數(shù)?！胺ㄖ斡嗪肌钡脑u估結(jié)構(gòu)可以用“149”來概括。“1”是一個余杭法治指數(shù)，是通過數(shù)字的方式對年度余杭法治發(fā)展水平進行的最直觀的評價?！?”即四個評估層面，分別為區(qū)本級總指標、區(qū)級機關(guān)指標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道指標、農(nóng)村社區(qū)指標。通過從高到低縱向深化和橫向展開對各政府機關(guān)部門逐個評估方法，使評估體系既能得出反映余杭整體法治狀況的總指標，又能對政府各具體部門的績效具體考核，還能具體落實到鄉(xiāng)以下的基層政權(quán)機關(guān)的量化考核?！?”主要指制定面向市民的9種調(diào)查問卷，這些調(diào)查問卷的內(nèi)容涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、民主政治參與、安全感和滿意度等九個方面，然后通過對這些調(diào)查問卷的分析整理，得出的結(jié)論作為客觀數(shù)據(jù)提供給評審者參考。

上述三個項目中，世界正義工程采取的是一個偏重客觀測量方法的評價系統(tǒng)，這是因為該項目的評價對象為各個國家，主觀測量方法無法保證其評價的客觀性。而香港法治指數(shù)計劃和余杭法治評價項目，都是以主觀評價方法為主，同時輔之以客觀評價的方法?？陀^評價一般用來反映所研究的社會現(xiàn)象中客觀存在的事物及其狀況說明客觀現(xiàn)象是什么。主觀評價是通過數(shù)量來表現(xiàn)人們對客觀事物的感受愿望和態(tài)度的評價方法，這類評價一般通過問卷來測定人們的感受評價和態(tài)度。在筆者看來，進行地方法治評價，采取客觀評價和主觀評價相結(jié)合的方法是較為妥當(dāng)?shù)摹＿@是因為，法治是一個動態(tài)的過程，它依賴于人（尤其是執(zhí)法者）的規(guī)則意識的培養(yǎng)和守法意識的提高。法律的實施需要借助于人力和物力，但單純地計算司法人員、司法裝備、犯罪率等，并不能完全反映一個地方的法治水平。法治水平的提升，關(guān)鍵在于法律得到有效的遵守。因此，評價地方法治時，以客觀評價和主觀評價相結(jié)合，是比較科學(xué)合理的。我們應(yīng)當(dāng)認識到，人的主觀評價，有時會發(fā)生一些偏差，例如，在調(diào)查時，可能當(dāng)年發(fā)生的一起惡性刑事案件，會導(dǎo)致受訪者對當(dāng)年的司法工作給予負面的評價。因此，在評價時，應(yīng)當(dāng)以客觀的評價為主，適當(dāng)降低主觀評價比例以防數(shù)據(jù)的過分失真和過大偏差。

此外，北京、上海等大城市也在建立城市法治評價體系方面進行了有益的探索，如北京市社科規(guī)劃項目《城市法治環(huán)境評價體系與方法研究》的階段性成果中認為，城市法治環(huán)境評價體系由立法、執(zhí)法與司法、國家投入、公民權(quán)益保障等四個一級指標及15個具體指標組成評價體系。

江蘇省南京市在2012年制定了南京市法治建設(shè)績效評估指標體系，包含了六大類別：民主政治、市場監(jiān)管、民生權(quán)益、公共服務(wù)、城市管理、公眾評價，46項具體指標。此外，無錫市制定了省內(nèi)首個法治城市創(chuàng)建評估指標體系內(nèi)容包括推進民主政治建設(shè)，提高黨委依法執(zhí)政能力；加強地方法制建設(shè)，依法保障城市發(fā)展等9個方面，總共131個具體指標。

三、法治揚州建設(shè)的量化評估

2008年，余杭區(qū)在國內(nèi)大陸地區(qū)發(fā)布了首個“法治指數(shù)”，開創(chuàng)了地方法治建設(shè)的先河。近年來，揚州市經(jīng)濟、政治、社會建設(shè)等方面快速發(fā)展，市委、市政府針對經(jīng)濟發(fā)展等方面制定出了一套較全面的考核評價體系，但比較科學(xué)全面的法治建設(shè)考核評價體系尚未建立。揚州市委提出在憲法和法律的框架內(nèi)，依據(jù)法治江蘇建設(shè)綱要，圍繞經(jīng)濟建設(shè)中心，推進民主政治，建設(shè)法治政府，完善司法體制，強化公權(quán)監(jiān)督，提高公民法律素質(zhì)，規(guī)范城市管理和社會保障體系，全力提升城市綜合競爭力，全面提高我市政治、經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)的法治化管理水平，打造富民強市的優(yōu)良法治環(huán)境，建設(shè)文明安全和諧的社會秩序，為把揚州建設(shè)成為古代文化與現(xiàn)代文明交相輝映的名城提供法治保障。課題組在吸納世界權(quán)威指數(shù)、香港指數(shù)與余杭指數(shù)、成都和無錫的經(jīng)驗與成果的同時，通過運用科學(xué)的法治評估理論方法和指標體系，將法治狀況轉(zhuǎn)化為具體的直觀的數(shù)字形式，對揚州政府部門及政治經(jīng)濟社會領(lǐng)域的法治水平進行描述，并運用指標體系對該區(qū)域的法治水平做出整體的、統(tǒng)一的說明與評估。

1.法治評估指標的設(shè)計原則。第一，科學(xué)性與目的性相結(jié)合的原則。要求設(shè)計法治指標體系必須首先確定明確的目的，即該指標體系要用于做什么，要達到的目的，由此，才能決定選擇哪些指標，確定怎樣的指標體系。如香港法治指數(shù)在建構(gòu)時就確立了這樣的目標：試圖起到“比較香港和其他社會法治發(fā)展”的作用。所謂科學(xué)性，指的是評估體系指標的確定和數(shù)據(jù)不是隨心所欲的，而是有客觀依據(jù)的，是通過反復(fù)的定性和定量分析得出的結(jié)果，應(yīng)保證各指標之間的合理搭配，注意指標權(quán)重的科學(xué)性。同時，評價指標只有具備科學(xué)性才能為科學(xué)決策提供可靠依據(jù)，因此，依據(jù)明確的目的設(shè)計指標體系，確定其名稱、含義和口徑范圍等在理論上必須有科學(xué)依據(jù)，沒有理論作為基礎(chǔ)不僅沒有說服力，更經(jīng)不住時間和實踐應(yīng)用的考驗。

第二，可行性與可比性相結(jié)合的原則。要求設(shè)計的法治指標在技術(shù)和經(jīng)濟上要有獲得的可能性，不要憑空設(shè)計在現(xiàn)有條件下無法獲得的指標。要考慮評價指標的可靠性和靈敏性，需要具有能夠及時捕捉法治環(huán)境變動方向且具有較高可信度功能的指標，在法治環(huán)境發(fā)生變化時，能明顯地表現(xiàn)出這種變化的征兆或特征。要求設(shè)計法治指標時在目的一定的前提下，同時也要求法治指標在不同的時間或地區(qū)范圍上具有可比性。

第三，客觀指標與主觀指標相結(jié)合的原則?？陀^指標是指用來反映所研究的法律現(xiàn)象客觀存在狀況的指標，是對法律現(xiàn)象本來面貌的客觀反映。主觀指標則是指人們對客觀法律現(xiàn)象的感受，也稱感覺指標，表現(xiàn)為人們的心理狀態(tài)、情緒愿望和滿意程度等。主觀指標是通過數(shù)值來表現(xiàn)個體的人對事物的認識和評價，是人們對地方法治績效的主觀反映，主要是指滿意度，主觀指標是對無法采用客觀指標量化的內(nèi)容進行的實質(zhì)性評價，因而在法治建設(shè)狀況評價指標體系的設(shè)計中也是必不可少的組成部分。在設(shè)計指標時注意搭配好主觀指標和客觀指標的比例關(guān)系，盡可能使用現(xiàn)行的統(tǒng)計指標，減少主觀指標和設(shè)計新指標。

方法上要內(nèi)部測評與外部測評相結(jié)合，定量指標為主、定性分析為輔。指標體系設(shè)計應(yīng)具有層次性，指標權(quán)重分配要合理。地方法治量化評估的基本構(gòu)成涵蓋測評主體、測評對象、指標體系、測評程序、建議反饋等。

2.法治量化評估的主體。法治指標體系的評價結(jié)果不僅僅是通過簡單的自我評價得出，而應(yīng)該是由多層次的評價主體構(gòu)成，測評主體應(yīng)包括政府部門、公民和專家學(xué)者。在國外，為了增強法治評估的民主化與可信度，法治評估往往是由獨立的第三方機構(gòu)組織實施，并由多個層面的利益相關(guān)者參與。如果是政府主導(dǎo)績效評估式的法治評估，參與人員是清一色的政府工作人員，數(shù)字即使真實不造假，也難有說服力；如果第三方主持評估，那么參與評估者往往體現(xiàn)多元化特點，混合式的多元主體，能夠避免單一主體評估的形式化和局限性。世界銀行、世界正義工程以及余杭法治指數(shù)等法治評估的研究與實踐都呈現(xiàn)出第三方評估特色。余杭法治指數(shù)由浙江大學(xué)法學(xué)院、中國法治研究院牽頭組織課題組和評審組完成。余杭區(qū)的法治評估參與主體有政府工作人員、政府工作服務(wù)對象、專家學(xué)者等各種人員。香港與余杭在評估人員的組成上都同時包括了“內(nèi)部組”和“外部組”，這種內(nèi)外主體相結(jié)合、各個層次相關(guān)主體合作完成評估的混合式多元主體評估模式，可以保證法治指數(shù)的公信度。揚州的法治評估還可以借鑒余杭的做法，也由第三方機構(gòu)組織實施評估比較合適。

3.法治量化評估指標體系具體設(shè)計。法治是一個多維性的概念，可以從多角度理解，所以，法治評估的指標通常由多角度的指標構(gòu)建成一個指標體系。法治指標是用來判斷各項政府措施合法程度的基準，是衡量法治體系的標尺。作為一個評價系統(tǒng)，法治評價指標應(yīng)該反映法治的限制權(quán)力、保障權(quán)利本質(zhì)要求，由具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的一系列政治、經(jīng)濟、社會法治狀況指標所組成。通過這組指標體系，測量出總體法治水平，從中找出存在的突出問題和解決對策。世界正義工程的“法治指數(shù)”、香港地區(qū)的“法治指數(shù)”和余杭區(qū)的“法治指數(shù)”將立法、司法、執(zhí)法等指標涵蓋其中，揚州將這幾類指標作為普遍適用的內(nèi)容加以利用外，同時要增加針對揚州法治建設(shè)存在的問題，如揚州不是國務(wù)院確定的較大的市，不具有立法權(quán)，農(nóng)村人口比重較大，如失地農(nóng)民的保障、失業(yè)再就業(yè)、征地拆遷、工業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護等等，用以監(jiān)測法治實踐中的薄弱環(huán)節(jié)評價指數(shù)，為進一步建設(shè)法治揚州提供幫助。

我們認為揚州的法治評價可以分階段進行，在現(xiàn)有的法治城市創(chuàng)建基礎(chǔ)上可以借鑒成都等地做法，作為“政府推動型”法治背景下的法治評價指標體系，可以先對政府依法行政情況進行評價。因為，國務(wù)院對于政府推進依法行政，建設(shè)法治政府已經(jīng)提出來比較明確的要求，評價的內(nèi)容相對比較具體。而且，行政分支的法治狀況是一個地方或者國家地區(qū)總體法治狀況極其重要的方面。參考國內(nèi)其他地方的做法，在政府推動或主導(dǎo)評價時應(yīng)該采取以客觀評價為主，主觀評價為輔的評價方法。