當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的問(wèn)題及對(duì)策研究

尚靜

摘 要：當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度普遍存在著家庭養(yǎng)老能力減弱、土地養(yǎng)老功能退化、無(wú)規(guī)范的養(yǎng)老保障制度環(huán)境及現(xiàn)行養(yǎng)老保障建設(shè)過(guò)程中的過(guò)度依賴(lài)等問(wèn)題?；谏鲜鰡?wèn)題，我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平，不同人群的養(yǎng)老方式，不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀來(lái)進(jìn)行分層、分類(lèi)設(shè)計(jì)和分步實(shí)施，努力建設(shè)與各地區(qū)的非均衡經(jīng)濟(jì)水平相協(xié)調(diào)的多樣化、分層次的動(dòng)態(tài)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）34-0106-02

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)存在的問(wèn)題

1.家庭養(yǎng)老模式功能簡(jiǎn)化。人口老齡化迅速到來(lái)，加重了家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，老年供養(yǎng)人數(shù)的上升，使中青年的勞動(dòng)人口壓力加大。我國(guó)大部分老年人口都分布在農(nóng)村，專(zhuān)門(mén)用于養(yǎng)老的開(kāi)支使很多農(nóng)村家庭無(wú)法承擔(dān)。特別是從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，政府實(shí)施了控制人口不斷膨脹的計(jì)劃生育基本政策，雖然取得了顯著的效果，但同時(shí)我們看到這一政策對(duì)家庭養(yǎng)老模式產(chǎn)生了非常大的影響，主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是家庭規(guī)模的變化。家庭內(nèi)部人數(shù)和勞動(dòng)力的減少，使家庭收入必然減少，贍養(yǎng)老人所需的物質(zhì)要求無(wú)法保障。二是家庭結(jié)構(gòu)的變化。家庭內(nèi)部結(jié)構(gòu)向小型和集中化發(fā)展，供養(yǎng)人口大幅下降，出現(xiàn)嚴(yán)重的供求失衡。

2.土地養(yǎng)老功能退化。自我國(guó)實(shí)施養(yǎng)老保障制度以來(lái)，農(nóng)民這個(gè)大群體一直未被納入到養(yǎng)老保障體系之內(nèi)，從政府到農(nóng)民等各個(gè)階層都認(rèn)為農(nóng)民既然已經(jīng)有了土地，就完全可以不再需要為其提供其他專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老政策和制度?，F(xiàn)實(shí)情況表明如果僅僅依靠土地根本無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代的養(yǎng)老需求。原因如下，首先土地養(yǎng)老的效果如何很大程度上取決于農(nóng)民的收成好壞，而我國(guó)氣候現(xiàn)象多樣自然災(zāi)害頻發(fā)，土地收入并不可觀，難以滿(mǎn)足養(yǎng)老需求。其次，失地農(nóng)民人數(shù)不斷上升。自改革開(kāi)放以來(lái)，得以快速發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)企業(yè)占用了大面積的耕地，目前我國(guó)的農(nóng)民人均耕地面積與世界人均耕地面積相差越來(lái)越大，在人口稠密地區(qū)更是如此。耕地的減少無(wú)疑會(huì)直接影響農(nóng)民的收入水平。再次，近些年我國(guó)隨意征地現(xiàn)象嚴(yán)重。許多地方政府不按法律政策的規(guī)定就隨意征收土地，導(dǎo)致農(nóng)村集體的土地所有權(quán)徒有虛名，造成了無(wú)地可耕的景象。

3.保障范圍狹窄且不健全。就目前我國(guó)的養(yǎng)老保障現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)村養(yǎng)老面臨的一個(gè)突出問(wèn)題就是保障范圍極其狹窄的問(wèn)題。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是農(nóng)村居民總體參保人數(shù)較少；二是參保的主體主要集中在村干部領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的職工階層，純農(nóng)戶(hù)屈指可數(shù)。與保障范圍狹窄相關(guān)的另一個(gè)重要問(wèn)題就是各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，現(xiàn)實(shí)情況看來(lái)，我國(guó)目前有能力和愿意參加農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的農(nóng)民，大多數(shù)都來(lái)自經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，這些居民整體來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)條件較好較富裕，而貧困地區(qū)的農(nóng)民則無(wú)能力無(wú)意愿參加。

4.管理缺乏規(guī)范性，基金保值增值存在困難。就目前來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障基金都是以縣級(jí)為單位進(jìn)行統(tǒng)一集中的管理，但由于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)起步較晚，技術(shù)不發(fā)達(dá)，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理不完善，基金管理不成體系，監(jiān)管出現(xiàn)漏洞、執(zhí)行不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，使很多地方政府在管理和使用養(yǎng)老保障金時(shí)出現(xiàn)了挪用、盜用的不良情況。這將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害廣大人民群眾的利益，使政府和人民遭受巨額的損失，同時(shí)影響了政府的威信，降低了農(nóng)民參加養(yǎng)老保障的積極性和自愿性。同時(shí)，由于我國(guó)的養(yǎng)老保障在管理方面沒(méi)有形成規(guī)范的系統(tǒng)，農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的管理與運(yùn)營(yíng)由各個(gè)主管部門(mén)各自負(fù)責(zé)，多個(gè)主體的管理必然造成運(yùn)轉(zhuǎn)成本上升、資金有效利用率較低的弊端，出現(xiàn)責(zé)任時(shí)則相互推諉和扯皮。

5.相關(guān)法律法規(guī)不完善。當(dāng)前各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況稍做修改后制定的。其法規(guī)法律層次低，缺乏約束力。特別是對(duì)保險(xiǎn)基金的占有、盜用和挪用等行為，沒(méi)有規(guī)定有效的限制和懲罰措施。目前農(nóng)村保障基金管理中的違規(guī)行為相當(dāng)普遍。

二、解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)問(wèn)題的對(duì)策研究

1.大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的收入水平。一是按照我國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展要求，集中快速地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，較大幅度地提高農(nóng)民的收入水平。二是逐步縮小我國(guó)的城鄉(xiāng)差異，提高農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障水平。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，根據(jù)本地實(shí)際實(shí)施放寬城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制的政策，逐步消除二元結(jié)構(gòu)的身份制弊端，將對(duì)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障產(chǎn)生積極影響。在實(shí)施引導(dǎo)我國(guó)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須保證農(nóng)村老人的生活來(lái)源和所得養(yǎng)老金不會(huì)因勞動(dòng)力的輸出而受影響。同時(shí)，加大國(guó)家財(cái)政扶持力度，當(dāng)前工農(nóng)業(yè)發(fā)展失衡，國(guó)家在政策制定上要向農(nóng)村傾斜，促使農(nóng)業(yè)人員實(shí)現(xiàn)平等收入和公平待遇，農(nóng)民的收入水平和生活水平得到改善后，才會(huì)有多余的財(cái)力和精力投入到養(yǎng)老保障的計(jì)劃中[1]。

2.堅(jiān)持以人為本、公平正義的基本理念。在農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題上，政府要堅(jiān)持以人為本、公平正義的基本理念，農(nóng)民也要加強(qiáng)自身的權(quán)利意識(shí)。政府不僅是這一理念的執(zhí)行者和推動(dòng)者，也是責(zé)任的主體。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的政府責(zé)任主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先是經(jīng)濟(jì)的責(zé)任。我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障作為一種公共產(chǎn)品，是農(nóng)民在達(dá)到法定年齡時(shí)得以維持基本生活的重要舉措，需要政府加大財(cái)政投入給以支持。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善得力于充足的資金保證，政府作為農(nóng)村養(yǎng)老的責(zé)任主體，有義務(wù)按照國(guó)家和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)養(yǎng)老保障承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)力和物力，它對(duì)所有農(nóng)民負(fù)有最終責(zé)任。

其次是法律的責(zé)任。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的發(fā)展需要政府加強(qiáng)相關(guān)的法律建設(shè)，以便為養(yǎng)老事業(yè)的順利推行營(yíng)造完善的法制環(huán)境。由于農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)涉及的領(lǐng)域較多、范圍較廣、管理實(shí)施難度較大，對(duì)信息交流和信用協(xié)調(diào)的要求都非常高。因此，政府必須充分利用自身的政治優(yōu)勢(shì)，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障的相關(guān)法律、法規(guī)，保障農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的順利進(jìn)行。

再次，加強(qiáng)相關(guān)宣傳和道德建設(shè)的責(zé)任。在農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度建設(shè)中，政府既要提供充足的經(jīng)濟(jì)支持，還要提供良好的文化環(huán)境，不斷加強(qiáng)相關(guān)輿論宣傳和道德建設(shè)。當(dāng)前許多民眾仍然對(duì)老年人存在消極看法和落后觀念，這就需要政府及時(shí)加強(qiáng)尊老、敬老、愛(ài)老思想的宣傳引導(dǎo)及教育，使愛(ài)老、養(yǎng)老逐漸成為人們的普遍共識(shí)。

農(nóng)民自身的權(quán)利意識(shí)主要表現(xiàn)在當(dāng)前我國(guó)的家庭和社會(huì)都不能完全滿(mǎn)足老年人的需求，尋求自我保障非常有必要。老年人不應(yīng)只是養(yǎng)老保障體系中的被動(dòng)接受者，更應(yīng)該是養(yǎng)老保障建設(shè)的積極參與者。為自己未來(lái)養(yǎng)老儲(chǔ)備資源，將是年老后可獲得的最可靠的保障來(lái)源。因此，提早樹(shù)立養(yǎng)老的危機(jī)感和緊迫感，有意識(shí)地積累養(yǎng)老資源，是自己對(duì)自己負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，也是個(gè)體對(duì)自己的養(yǎng)老所承擔(dān)的無(wú)法推卸的責(zé)任。這正符合當(dāng)代政府倡導(dǎo)的以人為本的理念。

3.構(gòu)建多層次的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前我國(guó)農(nóng)村人口類(lèi)型不再是單一的農(nóng)民了，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐漸出現(xiàn)了農(nóng)民工、失地農(nóng)民、經(jīng)營(yíng)型農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民等多種類(lèi)型的人群。要想實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的全覆蓋，就要針對(duì)不同的人群開(kāi)展有針對(duì)性的養(yǎng)老保障模式，因地制宜地制定相關(guān)養(yǎng)老保障政策。就農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，流動(dòng)性大是他們的特點(diǎn)，當(dāng)他們由城市返回農(nóng)村時(shí)如何做好養(yǎng)老保障賬戶(hù)的銜接是我們需要考慮的重要問(wèn)題。現(xiàn)在我國(guó)村鎮(zhèn)企業(yè)日益增多，很多農(nóng)民選擇在附近的企業(yè)工作，那么這一類(lèi)農(nóng)民的養(yǎng)老保障怎么進(jìn)行、由誰(shuí)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用都是需要有專(zhuān)門(mén)的政策來(lái)加以規(guī)定，才能得以規(guī)范化操作的。

4.基金運(yùn)營(yíng)和管理的科學(xué)化、規(guī)范化，拓寬養(yǎng)老金保值增值渠道。為了防止某個(gè)時(shí)期我國(guó)財(cái)政收入不足，國(guó)家需要事先籌集部分資金，作為農(nóng)村養(yǎng)老保障的儲(chǔ)備基金。就發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不僅法律上規(guī)定了政府每年應(yīng)向儲(chǔ)備基金注資，更關(guān)鍵的是要開(kāi)辟多種渠道，籌措養(yǎng)老儲(chǔ)備基金。隨著我國(guó)物價(jià)水平的不斷上漲，如何實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋凳菙[在我們面前的一道難題。我們既要管好每一分“養(yǎng)老錢(qián)”，也要確保其保值增值。這樣我們就要選擇是養(yǎng)老金封閉式運(yùn)行還是開(kāi)放式運(yùn)行。封閉運(yùn)行是為了確?；疬\(yùn)行的安全，但是面對(duì)目前我國(guó)的物價(jià)水平其不利于保值增值；開(kāi)放運(yùn)行是為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，但是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)難以掌控會(huì)給養(yǎng)老金的運(yùn)作帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于這種情況，國(guó)家應(yīng)該建立統(tǒng)一的新農(nóng)保養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)，由這樣的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一運(yùn)作全國(guó)的新農(nóng)保養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。

農(nóng)村養(yǎng)老保障的基金是我國(guó)占人口多數(shù)的農(nóng)民的保命錢(qián)，需要引起相關(guān)保障部門(mén)的重視，在管理和基金監(jiān)督上采取行動(dòng)。要建立長(zhǎng)效的、具有法律效力的基金管理體制和監(jiān)督機(jī)制?？梢越⒈Ｕ匣鸬墓芾聿块T(mén)和監(jiān)督部門(mén)，集中管理，共同監(jiān)督。建立相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度、預(yù)算編制、資金投資管理等相關(guān)規(guī)定，成立部門(mén)管理養(yǎng)老保障基金的收支和預(yù)算的執(zhí)行[2]。同時(shí)建立基金監(jiān)督委員會(huì)，包括政府的審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)和省人大等相關(guān)部門(mén)，將基金納入專(zhuān)門(mén)部門(mén)存管，以確?；鸬谋O(jiān)管和防止挪用、浪費(fèi)，還要嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)保基金的保值增值，以達(dá)到監(jiān)督政策法規(guī)的執(zhí)行和資金收支的運(yùn)營(yíng)，確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的利益。

同時(shí)，要理順部門(mén)職責(zé)分工，加強(qiáng)和規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)管理，并逐步實(shí)行養(yǎng)老金的集中支付，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立和完善保險(xiǎn)基金的審查審計(jì)機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督作用，從而保證基金征收、管理、發(fā)放和監(jiān)督的有效分離，彼此之間相互制約，以確保農(nóng)保基金的完全和完整。

5.加大立法和相關(guān)的政策制定與銜接。有法可依才能使農(nóng)村養(yǎng)老保障的運(yùn)營(yíng)具有規(guī)范性；有法可依才能給予農(nóng)村居民穩(wěn)定性?？梢钥紤]制定關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障基本法律，同時(shí)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度應(yīng)遵循的原則、主要內(nèi)容、基金來(lái)源及支付標(biāo)準(zhǔn)、基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管、機(jī)構(gòu)的管理、各利益主體的權(quán)利義務(wù)等做出明確的規(guī)定，使之有法可依[3]。由于我國(guó)農(nóng)村存在很大的地域差異，地方政府必須要根據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)情況，在全國(guó)性法律法規(guī)的框架內(nèi)，在與全國(guó)性養(yǎng)老保險(xiǎn)法律不沖突的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和具體規(guī)定，同時(shí)也可以為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法的完善積累經(jīng)驗(yàn)。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，出現(xiàn)了純農(nóng)民、農(nóng)民工和失地農(nóng)民的分化，針對(duì)不同身份的農(nóng)民，應(yīng)制定不同的養(yǎng)老保障制度，這將為我國(guó)整個(gè)養(yǎng)老保障事業(yè)的建設(shè)和完善提供動(dòng)力。

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