統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化進程中寶山區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式研究

卜佳慧

摘 要：城市社區(qū)是創(chuàng)造現(xiàn)代文明的載體和依托，城市社區(qū)管理模式的改革與創(chuàng)新是新時期社會管理創(chuàng)新的重要部分。寶山區(qū)位于上海近郊，是中心城區(qū)的拓展區(qū)。在上海城市化進程和城市擴張中，積聚了大量的經(jīng)濟和社會問題，在此過程中，寶山區(qū)積極探索鎮(zhèn)管社區(qū)模式，推進基層社會管理體制改革創(chuàng)新，是城市社區(qū)管理模式的新探索。

關(guān)鍵詞：社區(qū)管理；創(chuàng)新模式；鎮(zhèn)管社區(qū)

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0099-02

寶山區(qū)作為上海最早推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的近郊區(qū)，在社區(qū)發(fā)展、社區(qū)管理方面進行了有益探索。在大力促進城鄉(xiāng)一體化的進程中，寶山區(qū)近郊城鎮(zhèn)化進程尤為迅速，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，大片行政村轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民區(qū)，社區(qū)居民成分多元，社區(qū)管理面臨新挑戰(zhàn)。尤其是上海大型居住社區(qū)（比如羅店、顧村等地）的開發(fā)建設(shè)，要在短時間內(nèi)，在二三十萬平方米的地方大規(guī)模地導(dǎo)入大量人口，這必然會給當(dāng)?shù)氐恼畮砭薮蟮奶魬?zhàn)和考驗。也就是說，這種大型居住區(qū)的管理模式將是一種新的管理模式，它的出現(xiàn)，可以說困難前所未有，機遇前所未有。

一、現(xiàn)階段寶山區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的現(xiàn)狀

社區(qū)管理模式主要是指，由社區(qū)各相關(guān)管理機構(gòu)及其各種特定的管理職能組成的社區(qū)管理活動得以有效開展的物質(zhì)載體和運作方式。它是在對社區(qū)管理實踐進行反思和概括的基礎(chǔ)上得出的具有代表意義的典范形式或是可以使人參照執(zhí)行的標準樣式。而寶山區(qū)的大型居住區(qū)社區(qū)管理模式正是對一種新的社區(qū)管理模式的實踐運用，我們稱之為鎮(zhèn)管社區(qū)模式。鎮(zhèn)管社區(qū)的管理模式，學(xué)術(shù)界尚無明確定義。也可以說，它是在特殊的背景下所產(chǎn)生，也是適應(yīng)特殊時期發(fā)展需要的一種過渡性社區(qū)管理模式?，F(xiàn)階段，大多數(shù)理論研究者和相關(guān)社區(qū)管理職能部門通常把“鎮(zhèn)管社區(qū)”界定為在保持鎮(zhèn)建制和鎮(zhèn)行政區(qū)劃基本不變的前提下，以鎮(zhèn)為管理主體，參照城市社區(qū)管理方式，綜合運用各種管理資源，對社區(qū)實施管理的一種模式。

寶山區(qū)要在顧村和羅店兩個鎮(zhèn)先后建立大型居住區(qū)，現(xiàn)在顧村的大型居住區(qū)已初具規(guī)模。顧村大型社區(qū)總面積約18平方公里，規(guī)劃人口約30萬人。顧村鎮(zhèn)以馨佳園基地為試點，在鎮(zhèn)與居委會間形成“中間管理層”，強化對馨佳園社區(qū)的管理，建立鎮(zhèn)——居委會聯(lián)合服務(wù)中心——居委會三級社區(qū)管理模式。鎮(zhèn)層面成立社區(qū)工作聯(lián)席會議，由鎮(zhèn)社管辦分管鎮(zhèn)長任第一召集人，穩(wěn)定、城建分管鎮(zhèn)長任第二召集人，各職能科室共同參與。居委會聯(lián)合服務(wù)中心下設(shè)綜合辦公室、物業(yè)科、社區(qū)事務(wù)受理站、文化活動分中心，鎮(zhèn)派駐綜合執(zhí)法分隊。加強條線協(xié)作，成立社區(qū)工作聯(lián)席會議，搭建起聯(lián)合服務(wù)中心、政府部門和屬地單位間的溝通平臺。同時，鎮(zhèn)給予居委會聯(lián)合服務(wù)中心獨立的經(jīng)費預(yù)算，保障足夠的運轉(zhuǎn)經(jīng)費。

顧村大型居住區(qū)的管理模式，是上海新時期城市化快速推進過程中的全新實踐和探索，例如社區(qū)服務(wù)重心下移、社區(qū)各種資源達到共享、各部門管理職能明晰、社區(qū)服務(wù)項目全面優(yōu)化、社區(qū)管理運作機制日益順暢、專業(yè)的社工組織加入等。針對顧村鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的探索和實踐，取得了以下幾個方面的成效：一是“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的核心作用，鎮(zhèn)居民區(qū)黨委在鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，具體領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨建工作，實現(xiàn)黨的組織和工作在社區(qū)的全覆蓋。二是“政府負責(zé)”的服務(wù)作用。從現(xiàn)有的管理幅度和人口規(guī)模來看，鎮(zhèn)域社區(qū)的規(guī)模和中心城區(qū)的街道類似，管理模式不同，作為一種扁平化的架構(gòu)，不單獨設(shè)立一級，人員也比較精簡。三是“社會協(xié)同”的社區(qū)共治。社區(qū)共治是鎮(zhèn)管社區(qū)的必由之路?！版?zhèn)管社區(qū)”的運行方式以共商共治為主，通過共商共治，積極整合區(qū)域內(nèi)各方面的資源，開展社區(qū)建設(shè)。四是“公眾參與”的自治理念。鎮(zhèn)管社區(qū)打破了原來由街鎮(zhèn)行政區(qū)域所劃分的社區(qū)界限，與傳統(tǒng)單獨成立街道的行政化體制也有本質(zhì)上的區(qū)別。治理主體和治理方式都發(fā)生了顯著變化，凸顯了基層治理的“民主”、“自治”的方向。

二、寶山區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的問題

顧村大型居住區(qū)的工作組織架構(gòu)已基本形成，管理范圍正日益擴大，管理任務(wù)日趨繁重。從調(diào)研的情況來看，還存在著以下幾點不足和問題：

（一）鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式中的管理體制和運行機制問題

這種新的管理模式尚處于基層自發(fā)探索階段，缺乏相關(guān)法理支撐，它的工作機構(gòu)設(shè)置、人員配備和職責(zé)定位都不盡相同。社區(qū)管理職能界定不夠清晰，部門間分工不明確，條塊之間缺乏協(xié)調(diào)機制。作為居民區(qū)的管理主體，社區(qū)居委會本應(yīng)在社區(qū)管理中發(fā)揮著重要作用，但是在實際的工作中，社區(qū)干部往往把主要精力放在應(yīng)付檢查、評比活動上，社區(qū)居委會職能出現(xiàn)偏差。在處理社群矛盾方面，缺乏政府與社區(qū)居民溝通的多種渠道，一些涉及社區(qū)居民利益的、迫切需要解決的問題往往得不到回復(fù)，導(dǎo)致社區(qū)居民參與社區(qū)管理積極性不高。

（二）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不配套

社區(qū)公共設(shè)施綜合配套和管理不能完全跟上社區(qū)發(fā)展需求。大規(guī)模動遷安置和大批量外來人口向中心城區(qū)拓展區(qū)及郊區(qū)涌入，形成各種類型的大型居住社區(qū)。這些行政化主導(dǎo)下的大型居住區(qū)域內(nèi)由于地理位置偏僻等原因，市場要素參與提供服務(wù)的基礎(chǔ)和意愿薄弱，同時由于擴張速度的加快，導(dǎo)致本區(qū)域的公共服務(wù)和管理明顯不能匹配，尤其是醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等配套問題突出都存在著運行經(jīng)費缺口大、人員匱乏、質(zhì)量降低等問題。

（三）社區(qū)居民的融合程度不高

社會融合，是指新移民在居住、就業(yè)、價值觀念和生活方式等各個方面融入城市社會、向城市居民轉(zhuǎn)變的過程，這個過程的進展程度可以用新移民與城市居民的同質(zhì)化水平來衡量。大型居住區(qū)里大量導(dǎo)入的人口，來自不同的地方、不同階層，尤其是外來人口，希望獲得與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊恼?、?jīng)濟和生活地位，希望接受更為人性化的管理和服務(wù)。但由于經(jīng)濟條件、生活習(xí)慣、思維方式、社會關(guān)系以及語言等方面的差異，加之上海公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施資源的相對緊張，當(dāng)前上海的確還存在著流動人口的社會融合問題。群體之間的心理疏離導(dǎo)致生活中的交往互動不足，容易形成群體間的隔離和矛盾，更容易導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。

（四）社區(qū)工作隊伍不穩(wěn)定

社區(qū)管理是一項實踐活動和一門科學(xué)，需要大批專業(yè)的工作者，這些人的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)關(guān)系到社區(qū)管理質(zhì)量好壞，影響到社區(qū)對所屬居民的凝聚力。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于居委會和其他社區(qū)工作組織的待遇與薪金不高，所以難以留社區(qū)所需的大量人才，導(dǎo)致大多數(shù)參與社區(qū)的工作人員主要以中老年為主，社區(qū)干部的專業(yè)化和職業(yè)化水平不高。新型社區(qū)的出現(xiàn)，使社區(qū)管理與服務(wù)工作對象更加復(fù)雜、內(nèi)容更加廣泛、難度更大，急需一批有理論和技能、工作能力強、文化程度高、熱愛社區(qū)工作的優(yōu)秀人才。同時，社區(qū)居委會社區(qū)信息化發(fā)展明顯滯后于中心城區(qū)的社區(qū)居委會，影響到當(dāng)?shù)氐娜丝诠芾?、治安維穩(wěn)、社區(qū)服務(wù)等工作。

三、進一步加強寶山區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的對策

（一）加強社區(qū)黨組織的建設(shè)，完善鎮(zhèn)管社區(qū)管理制度

以政府為主導(dǎo)，社區(qū)各種建設(shè)規(guī)劃、決策和法規(guī)要由政府負責(zé)制定，以保障社區(qū)依法自治的發(fā)展方向，還可以運用行政、法律的手段，管理和規(guī)范社區(qū)建設(shè)。針對新形勢下鎮(zhèn)管社區(qū)中出現(xiàn)的新情況、新問題，充分發(fā)揮黨組織在鎮(zhèn)管社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，探索黨的基層組織科學(xué)化管理途徑，打造精細化管理的黨建模式。不斷強化黨組織在社區(qū)組織中的核心地位，明確自身的職責(zé)范圍、基本權(quán)利和義務(wù)。推進鎮(zhèn)管社區(qū)資源整合，實現(xiàn)黨的組織和工作在社區(qū)的全覆蓋，建立組團式聯(lián)系服務(wù)群眾機制，激發(fā)黨組織的內(nèi)在活力，增強黨組織在社區(qū)中的凝聚力和號召力。

（二）發(fā)揮社區(qū)組織的作用，完善社區(qū)共治機制

治理理論強調(diào)，政府并不是國家唯一的權(quán)力核心，各種民間非政府組織和機構(gòu)只要其行駛的權(quán)力符合法律規(guī)范和要求，得到民眾的普遍支持，就可能成為在各個不同領(lǐng)域上的權(quán)力中心，對國家和公共事務(wù)的管理需要有不同政治合法性來源的權(quán)威組織相互支持、相互溝通、合法治理。俞可平認為，治理是各種政府、非政府、個人的組織和機構(gòu)管理國家社會事務(wù)的各種行為方式的總和。鼓勵社會力量創(chuàng)辦文體保健、養(yǎng)老助殘、社區(qū)救助、社區(qū)維權(quán)、社區(qū)服務(wù)、教育培訓(xùn)等公益性社會組織。堅持社區(qū)共治的理念，充分利用區(qū)、鎮(zhèn)和社會的管理服務(wù)資源，充分發(fā)揮社區(qū)群眾自我教育、自我服務(wù)、自我管理的積極能動性，積極創(chuàng)建社會組織和社區(qū)居民多元參與的平臺或機制，努力實現(xiàn)社區(qū)的事由社會辦。

（三）重視居民的主體作用，引導(dǎo)居民自治

社區(qū)居民是社區(qū)管理的主體，積極培育社區(qū)居民的社區(qū)意識，引導(dǎo)他們參與到社區(qū)的管理和建設(shè)中，通過各種形式，教育、啟發(fā)、引導(dǎo)居民群眾認識并維護好自己的合法權(quán)益，將“社區(qū)是我家，管理、建設(shè)靠大家”的口號變?yōu)榫用袢罕姷膶嶋H行動。推進社區(qū)事務(wù)透明化、公開化運作，定期向居民做工作總結(jié)和匯報，并貼在社區(qū)的公示欄里，方便居民閱讀。例如社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、財政支出明細、管理情況等內(nèi)容。真正落實居民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社區(qū)居民有積極性、責(zé)任意識參與社區(qū)建設(shè)。

（四）加快基礎(chǔ)設(shè)施配套，提升社區(qū)服務(wù)水平

為社區(qū)居民提高基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的工作重點。鄭杭生認為，把不斷滿足社區(qū)成員的物質(zhì)文化需求作為社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點和歸宿，把解決社區(qū)居民尤其是困難人群的基本物質(zhì)文化需求作為社區(qū)服務(wù)的首要任務(wù)，把滿足絕大多數(shù)社區(qū)成員普遍而又迫切的需要作為拓展社區(qū)服務(wù)的工作重點，把促進社區(qū)成員的全面發(fā)展作為社區(qū)服務(wù)的重要目標，把社區(qū)群眾的收益率、參與率和滿意率作為衡量社區(qū)服務(wù)發(fā)展水平的重要指標。建立長效管理機制、明確責(zé)任主體，確保各項管理服務(wù)質(zhì)量。完善就學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老設(shè)施。

（五）加強社區(qū)隊伍建設(shè)，為社區(qū)管理提供人才保障

加強對社區(qū)工作人員基本素質(zhì)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)能力、管理知識的培訓(xùn)，通過掛職鍛煉、交流培訓(xùn)、參觀考察等形式，提高社區(qū)工作人員的專業(yè)化和職業(yè)化，同時，要積極引進、儲備骨干。鼓勵現(xiàn)有各類社區(qū)公共服務(wù)人員通過培訓(xùn)、考試，及時進行轉(zhuǎn)崗、定崗。積極開展專業(yè)社會工作崗位試點探索，引進專業(yè)社工。對專職社區(qū)工作者定期進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。同時，運用法律的手段解決社區(qū)問題，積極籌備社區(qū)執(zhí)法隊伍的建設(shè)。

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