保障性住房法律問(wèn)題調(diào)查與研究

賀歡

摘要：

住房制度改革30多年來(lái)，城鄉(xiāng)居民居住條件都有很大的改善。但是，住房制度中暴露出的問(wèn)題也不容小視，面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻，迫切需要調(diào)整完善制度安排尤其是法律制度體系，才能滿足低收入群體的居住要求。為此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行保障性住房法律問(wèn)題作簡(jiǎn)要剖析，并結(jié)合國(guó)外立法研究保障性住房法律問(wèn)題，以期對(duì)相關(guān)工作有所助益。

關(guān)鍵詞：保障性住房；濟(jì)適用房；廉租房；法律制度

中圖分類號(hào)：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2014）18-0167-02

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，住房制度也在漸進(jìn)變革。20世紀(jì)90年代以來(lái)，城鎮(zhèn)住房保障制度改革的指導(dǎo)思想逐漸明確，政府主導(dǎo)、基于公平正義、責(zé)任分擔(dān)原則，對(duì)低收入群體提供基本住房保障的制度開(kāi)始建立。

1 我國(guó)社會(huì)保障性住房發(fā)展中的主要問(wèn)題

社會(huì)保障是指國(guó)家通過(guò)立法，積極動(dòng)員社會(huì)各方面資源，保證無(wú)收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的公民能夠維持生存。而住房保障室當(dāng)前社會(huì)保障體系中極其重要的一部分?，F(xiàn)階段住房保障體系中存在的問(wèn)題，主要包括過(guò)度追求居民住房自有率、住房保障制度覆蓋面窄小、制度失范現(xiàn)象嚴(yán)重，以及城鄉(xiāng)分割等方面。

1.1 過(guò)度追求居民住房自有率

一直以來(lái)，中國(guó)住房體制改革的誤區(qū)就是過(guò)度追求城鄉(xiāng)居民住宅自有率，即居民都追求擁有其自主產(chǎn)權(quán)的房屋。這樣的目標(biāo)不論是在發(fā)展中國(guó)家，還是其他發(fā)達(dá)國(guó)家，預(yù)計(jì)在短期內(nèi)都是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。我們看到在住房問(wèn)題解決得很好的新加坡，至今為止還有相當(dāng)一部分人住在政府的公共房屋之中；同時(shí)在富裕的香港，保守估計(jì)還有30%以上的居民居住在面積有限的公屋之中，而政府一直在以出租的方式提供公共住房，這也成為很多國(guó)家為中低收入人群提供住房保障的重要方式。

據(jù)世界范圍調(diào)查：發(fā)展中國(guó)家住房自有率一般較高，而發(fā)達(dá)國(guó)家住房自有率較低。我國(guó)居民住房自有率過(guò)高，是對(duì)缺乏相對(duì)完善的住房保障和社會(huì)保障制度的理性反映，并不能彌補(bǔ)保障性住房建設(shè)不足的缺憾，追求住房自有源于他們對(duì)安全感的基本需要。適度的住房自有化水平既可以明確保障性住房和商品性住房的界限，又是資源配置的基本要求，對(duì)解決住房難題具有積極意義。

1.2 住房保障制度覆蓋面過(guò)窄

現(xiàn)行的廉租房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度，以及住房公積金制度，都是具有保障性質(zhì)的住房制度安排，但覆蓋面有限，出現(xiàn)了制度無(wú)法顧及同時(shí)解決住房問(wèn)題很困難的“夾心層”。一方面，由于廉租房與低保制度掛鉤，而經(jīng)濟(jì)適用房的房?jī)r(jià)對(duì)低收入者而言仍然偏高，房源少，有的城市需要本地戶口和搖號(hào)制度，出現(xiàn)了一個(gè)既不夠申請(qǐng)廉租房的資格條件，又購(gòu)買不起或者沒(méi)有資格購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的困難群體。到2006年年底，全國(guó)僅有54.7萬(wàn)人享受到了廉租房的待遇，房源稀少使大量的人“排不上隊(duì)，買不上號(hào)”。

中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都將處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向成熟的工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)的進(jìn)程中，人口流動(dòng)將是一個(gè)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，而且規(guī)模巨大?，F(xiàn)行的各種住房保障制度，都未覆蓋廣大的農(nóng)村居民，更重要的是，新近畢業(yè)的大學(xué)生以及外來(lái)務(wù)工人員，成為既買不起商品房又不夠經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房條件的“夾心層”，國(guó)家政策并未顧及。經(jīng)濟(jì)適用房基本都要求著申請(qǐng)人要有本地的戶口證明，這一點(diǎn)，嚴(yán)格限制了大量的流動(dòng)求職勞務(wù)人口沒(méi)有申請(qǐng)資格，造成大部分人游離在住房保障制度之外。

1.3 制度失范現(xiàn)象較為嚴(yán)重

在廉租房方面，大多數(shù)地區(qū)與最低生活保障制度結(jié)合在一起，不僅造成了許多低收入家庭無(wú)法申請(qǐng)，而且也容易導(dǎo)致新的“貧困陷阱”，個(gè)別地區(qū)的廉租房分配的透明程度也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

經(jīng)濟(jì)適用房政策開(kāi)始的目的是更好的實(shí)現(xiàn)居民追求自有住房率，而在許多地區(qū)的實(shí)踐中偏離了這一政策的初衷，其中經(jīng)濟(jì)使用法面積過(guò)大、申請(qǐng)收入水平作假、隨房售車位等現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。例如，《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房戶型不能超過(guò)80平方米，但實(shí)際的建造的經(jīng)濟(jì)適用房面積有很多定在100到120平方米左右，我國(guó)東南地區(qū)甚至出現(xiàn)了180平方米到230平方米的“豪宅”，這種面積的經(jīng)濟(jì)適用房顯然不是《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》中描述的“適用”型。它使得實(shí)質(zhì)上住房困難的低收入家庭無(wú)法承受，同時(shí)也侵占了大量公共房屋的土地，大大地降低了公共房屋的使用率。由于名義工資與實(shí)際工資并不一致，住房公積金政策不僅造成了參與者與未參與者的巨大收益差距，即使在參與者中也因繳納標(biāo)準(zhǔn)差異太大而存在不公現(xiàn)象。

1.4 法律效力先天不足

發(fā)達(dá)國(guó)家建設(shè)住房保障的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是立法先行。而在我國(guó)只是國(guó)務(wù)院發(fā)布的通知或意見(jiàn)、各部委出臺(tái)的管理辦法和條例以及地方政府適用于本地區(qū)的管理辦法。法律保障滯后，導(dǎo)致了相關(guān)部門(mén)和各級(jí)政府的權(quán)力和義務(wù)缺乏嚴(yán)格規(guī)范，無(wú)從談對(duì)政府權(quán)力的限制，住房保障制度建設(shè)和落實(shí)過(guò)程中的公正性也就無(wú)法保證了。我國(guó)至今沒(méi)有關(guān)于保障性住房統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)管理，也缺乏有效的公平機(jī)制，監(jiān)督機(jī)制不完善以至很多保障性住房項(xiàng)目變相轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐贩宽?xiàng)目，鉆法律的空子，無(wú)法對(duì)該種行為進(jìn)行規(guī)制。在我國(guó)保障性住房幾十年的發(fā)展歷程中，由于還沒(méi)有建立起完善的審查、申請(qǐng)、審批和退出機(jī)制，導(dǎo)致在交易過(guò)程中還存在諸多的“灰色區(qū)域”，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，有時(shí)甚至成為了貪腐的工具。

2 世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于住宅建設(shè)和保障方面的立法

住房問(wèn)題是一個(gè)世界性的問(wèn)題，西方國(guó)家也存在同樣的現(xiàn)象。20世紀(jì)，很多國(guó)家都對(duì)居民住房保障問(wèn)題給予高度重視，德國(guó)、美國(guó)、新加坡、日本等代表性國(guó)家建立和完善了各自的住房保障制度。

2.1 德國(guó)的保障性住房制度

德國(guó)在1950年就頒布了《住宅建設(shè)法》，推出了“社會(huì)住房計(jì)劃”，1956年，聯(lián)邦德國(guó)為了對(duì)自有住宅進(jìn)行扶持和鼓勵(lì)而制定了《建筑法》，1965年出臺(tái)了《住房補(bǔ)貼法》，對(duì)不足以租賃住房的低收入家庭進(jìn)行補(bǔ)貼。此外，德國(guó)還制定了《住宅促進(jìn)法》和《節(jié)能法》以及各州政府制定的住宅建設(shè)法規(guī)，對(duì)德國(guó)住房保障政策進(jìn)行了拓展和補(bǔ)充。

2.2 美國(guó)的保障性住房制度

1934年經(jīng)濟(jì)大蕭條后，美國(guó)出臺(tái)住宅法案：《臨時(shí)住房法案》，1937年，將其進(jìn)一步補(bǔ)充為《公共住宅法案》，其中設(shè)立“聯(lián)邦平民居屋建設(shè)總處”，即由中央政府出資，地方政府提供低收入家庭公共住房租用。

從1964年起，政府通過(guò)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商建造供低收入者租用的住房，1964年到1980年期間，政府以提供低息貸款的方法，共資助開(kāi)發(fā)商建造此類住房約有160萬(wàn)套。1973年起，政府開(kāi)始把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入住房政策，提出以幫助“需求方”為中心的政策。其做法是：政府會(huì)向符合標(biāo)準(zhǔn)的低收入家庭發(fā)放房租補(bǔ)助券。凡家庭收入低于其地區(qū)家庭平均收入40%以下的家庭為低收入家庭，即可享受補(bǔ)貼。受益的家庭不論收入多少，將自己家庭收入的30%交作房租，余下的與市場(chǎng)租金的差額由政府補(bǔ)足。

2.3 日本的保障性住房制度

日本是一個(gè)典型的人多地少的國(guó)家，住房短缺問(wèn)題嚴(yán)重，保證市民有房可住則成為日本政府的二項(xiàng)重要職責(zé)。為了解決住房問(wèn)題，日本中央政府及東京政府都先后出臺(tái)了一系列有關(guān)住房保障的法律法律，如日本政府制定實(shí)施了《住房金融公庫(kù)法》（1950年）、《公營(yíng)住宅法》（1951年）、《日本住宅公團(tuán)法》（1955年）等。此后，日本又陸續(xù)制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)，逐步建立健全住房保障法律體系。進(jìn)入20世紀(jì)60年代后，日本經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，人口進(jìn)一步向城市集中，為此，日本政府在1966年頒布了第一個(gè)比較完整的住宅法規(guī)——《城市住宅計(jì)劃法》。

根據(jù)該法，日本住宅建設(shè)的總目標(biāo)是：建設(shè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的、與家庭構(gòu)成及居住區(qū)域特點(diǎn)相適應(yīng)的、具有良好居住環(huán)境的住宅。日本政府通過(guò)六個(gè)五年計(jì)劃實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在此過(guò)程中日本政府加大了對(duì)公共住宅的投資力度，到2000年已實(shí)現(xiàn)每戶平均住宅面積達(dá)100平方米，建設(shè)住宅730萬(wàn)套。

3 完善我國(guó)社會(huì)保障性住房制度的建議

改革30年的成就應(yīng)該得到充分的肯定，然而住房制度中暴露出來(lái)的問(wèn)題也不容小視，迫切需要調(diào)整制度安排，才能滿足低收入群體起碼的居住要求，發(fā)揮出住房保障的功能作用。

3.1 學(xué)術(shù)界關(guān)于完善我國(guó)社會(huì)保障性制度的結(jié)構(gòu)建議

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾表示，國(guó)家有限的資金應(yīng)該首先照顧最困難的人，而不是照顧那些有錢(qián)買房的人，他的錢(qián)不是太多，但是至少能買房了，而廣大的勞動(dòng)者還買不上房，還有很多住房問(wèn)題沒(méi)有解決，幫助最困難的人，而不是說(shuō)幫助次困難的人，這一點(diǎn)大家都應(yīng)該是同意的，所以應(yīng)該發(fā)展廉租房而不是經(jīng)濟(jì)適用房。

筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用房制度是我國(guó)現(xiàn)在保障性住房制度中爭(zhēng)議最大的制度。而住房公積金缺乏監(jiān)督機(jī)制，其處罰力度也不夠，監(jiān)督機(jī)制也不健全，違規(guī)使用與挪用公積金的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，對(duì)查出的違規(guī)行為處罰較輕甚至有的地方不做處罰，嚴(yán)重抑制了公積金作用的正常發(fā)揮。筆者建議應(yīng)建立以廉租房為主，以住房公積金與經(jīng)濟(jì)適用房為輔的社會(huì)保障性住房體系。

3.2 要建立統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)與管理機(jī)構(gòu)

為確保住房保障發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立專門(mén)的保障性住房管理機(jī)構(gòu)是國(guó)際通行的做法。很多國(guó)家都有專門(mén)負(fù)責(zé)住房保障的機(jī)構(gòu)，如新加坡在1960 年就成立建屋發(fā)展局（HDB），其負(fù)責(zé)建造和分配向中低收入階層出售（出租）的公共組屋，并把居民住房納入中央公積金的保障范圍。為滿足我國(guó)保障性住房的建設(shè)要求，提高保障性住房的管理效率，應(yīng)盡快建立獨(dú)立的保障性住房建設(shè)和管理機(jī)構(gòu)，代表政府行使管理職能并負(fù)責(zé)日常工作，以消除多頭管理、職責(zé)不分的現(xiàn)象，將保障性住房的建設(shè)、分配和管理納入規(guī)范化、制度化的軌道。

3.3 我國(guó)保障性住房法律制度的完善

我國(guó)有關(guān)社會(huì)保障性住房制度方面的立法相對(duì)滯后，沒(méi)有統(tǒng)一立法，而僅有國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委的一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，如《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理辦法》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》等。

（1）出臺(tái)作為住房權(quán)立法保障之主體的《住宅法》。通過(guò)對(duì)住宅權(quán)進(jìn)行立法，并規(guī)范其中的住房規(guī)劃、住房建設(shè)、住房供應(yīng)、住宅管理等方面，使城鄉(xiāng)居民真正享有基本的居住條件。通過(guò)出臺(tái)《住宅法》，以法律的方式把房地產(chǎn)發(fā)展模式制度化，能更好的加強(qiáng)并改善房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控，保障住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（2）出臺(tái)《住房保障法》是完善我國(guó)保障性住房的必要之舉?，F(xiàn)階段我國(guó)的城鎮(zhèn)保障性住房法律體系已初具規(guī)模，包括了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《廉租住房保障辦法》、《住房公積金管理?xiàng)l例》及其一些地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。但總體發(fā)展中存在的不足，缺乏統(tǒng)一的住房保障法律。《住房保障法》應(yīng)為保障性住房法律制度的基本法律，規(guī)定公民住房保障的權(quán)利和義務(wù)。

（3）司法訴權(quán)以救濟(jì)住房保障權(quán)。法諺云：“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利?！蔽覈?guó)目前沒(méi)有關(guān)于住房權(quán)和保障性住房的立法和司法保障。但根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，住房權(quán)的救濟(jì)途徑是發(fā)展公益訴訟。住房權(quán)與受教育權(quán)、健康權(quán)一樣，在法律上是可抗辯的，即公民通過(guò)法律手段維護(hù)自己的權(quán)利。因此，應(yīng)在《住房保障法》中明確住房保障權(quán)的司法救濟(jì)途徑和形式、責(zé)任主體和責(zé)任形式。

（4）增強(qiáng)監(jiān)管住房保障權(quán)保障性住房的行政監(jiān)管。須對(duì)保障性住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)、申請(qǐng)審批、分配、流轉(zhuǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)管。加大公開(kāi)公示的力度和環(huán)節(jié)，在保障性住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的公示，政府職能部門(mén)要經(jīng)常進(jìn)行常規(guī)和臨時(shí)的檢查監(jiān)督。建立申請(qǐng)人信用檔案，適時(shí)公布不誠(chéng)信申請(qǐng)人信息，并與其個(gè)人信用評(píng)級(jí)、職務(wù)晉升掛鉤。

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