基于博弈論的城市褐色土地再開發(fā)利益沖突解析

李勝玉，謝紅彬

(福建師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，福建福州350007)

近年來，我國城市化水平不斷提高，加之城市擴張步伐加速，城市用地緊張問題日益突出，與此同時，我國實行嚴格的耕地保護政策，眾多城市把擴張的眼光轉(zhuǎn)向了城市褐色土地的再開發(fā)利用上.所謂褐色土地是指存在于城市中心的重化工業(yè)企業(yè)搬遷后遺留下來的、存在潛在污染風(fēng)險的場地，它涉及到土壤、地下水、廢棄墻體與設(shè)備等的污染，這些污染問題不僅會阻礙城市經(jīng)濟的發(fā)展，而且還會威脅到周邊居民的居住環(huán)境.如2006年湖北武漢三江地產(chǎn)在對一面積約為18.7 hm2的工業(yè)搬遷地塊進行房地產(chǎn)開發(fā)時，幾名建筑工人出現(xiàn)中毒現(xiàn)象，其原因就是土壤中含有大量的殘余殺蟲劑，為此該地塊被撂荒4年而無人問津［1］. 此外，原蘇州化工廠［2］、廣州氮肥廠［3］、廣州市南方鋼廠［4］等地塊的開發(fā)，也因污染問題而引發(fā)不同程度的爭議或沖突.在此背景下，如何有效利用褐色土地以確保其再開發(fā)后的環(huán)境安全問題就成為當(dāng)前褐色土地再開發(fā)中亟待解決的問題.

縱觀國內(nèi)外相關(guān)的研究發(fā)現(xiàn):國外的研究主要集中在褐色土地再開發(fā)中利益相關(guān)者類型的識別［5］、關(guān)系的分析［6］、政府的作用［7－8］以及相應(yīng)管理措施的構(gòu)建［9－10］等方面.國內(nèi)學(xué)者則從土地利用規(guī)劃和配置的角度出發(fā)，對土地利用中涉及到的利益主體進行了分析［11］，并解讀了中央政府、地方政府、用地企業(yè)或土地實際占有者之間的沖突關(guān)系［12－13］.一些學(xué)者還對環(huán)境污染中的沖突協(xié)調(diào)與區(qū)域環(huán)境管理進行了探究［14－16］，但將土地置換與環(huán)境污染管理相結(jié)合并專門針對褐色土地再開發(fā)中沖突的研究較少，雖有部分學(xué)者對褐色土地再開發(fā)利益相關(guān)者的類型、關(guān)系及協(xié)調(diào)機制進行了初步探索［17－20］，但是較少從利益博弈的視角出發(fā)來分析其沖突的根源.由此可見，無論是國外學(xué)者還是國內(nèi)學(xué)者在對褐色土地再開發(fā)利益沖突分析時，對利益相關(guān)者間的關(guān)系和沖突根源的分析較為薄弱，并存在一些缺陷，諸如:未從政府監(jiān)管的角度對褐色土地再開發(fā)中各利益相關(guān)者進行動態(tài)博弈分析;對利益相關(guān)者的識別不夠全面;缺乏定量分析等等.因此，本文將針對以上不足，嘗試運用博弈方法建立數(shù)學(xué)模型，分別從定性和定量2個角度分析沖突的根源，解釋當(dāng)前褐色土地再開發(fā)中沖突存在的原因，并提出相應(yīng)對策，以期為今后我國城市褐色土地再開發(fā)的研究和實踐提供借鑒.

1 褐色土地再開發(fā)利益相關(guān)者類型及其關(guān)系

褐色土地再開發(fā)利益相關(guān)者是指在褐色土地開發(fā)過程中受其影響或施加影響的個人或群體.這些影響可能是現(xiàn)實的，也可能是潛在的，這些個人或群體既包括當(dāng)代人，也包括后代人［21］.根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，作為土地資源的一部分，褐色土地的開發(fā)應(yīng)受土地行政主管部門的審批和監(jiān)管，而且中央國土資源部對地方政府部門實施相關(guān)土地開發(fā)項目的工作有監(jiān)督檢查的職責(zé).同時，褐色土地是存在潛在污染風(fēng)險的地塊，根據(jù)2008年環(huán)保部門提出的《關(guān)于加強土地污染防治工作的意見》規(guī)定:當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門應(yīng)在地方政府的指導(dǎo)下對污染地塊實施環(huán)境風(fēng)險評估，并制定相應(yīng)的污染修復(fù)方案，指導(dǎo)開發(fā)商或相關(guān)責(zé)任主體(如污染企業(yè)和當(dāng)?shù)卣?實施污染土壤的治理或修復(fù)工作［22］.此外，褐色土地的制造者－污染企業(yè)和改造者－開發(fā)商，都是褐色土地再開發(fā)中的直接參與者，他們不同程度地影響著褐色土地再開發(fā)的進程和今后的價值.最后，隨著公民環(huán)保意識的增強，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和公眾也紛紛參與到褐色土地的再開發(fā)中，并扮演著重要的角色.因此，國土資源部、環(huán)保部、地方政府部門、土地開發(fā)商、污染企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民等構(gòu)成了影響褐色土地再開發(fā)進程的利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者在褐色土地再開發(fā)中既相互聯(lián)系又相互制約，形成了一種錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，如圖1所示.

圖1 褐色土地再開發(fā)利益相關(guān)者間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

在這些利益相關(guān)者中，國土資源部、環(huán)保部是作為上級中央部門的代表，分別負責(zé)監(jiān)管全國土地的總體規(guī)劃和污染問題，并根據(jù)全國土地利用和污染的實際情況頒布相關(guān)的法律法規(guī).地方土地行政主管部門與環(huán)保部門歸屬于當(dāng)?shù)卣?因此，本論文以地方政府、土地開發(fā)商、污染企業(yè)和社區(qū)居民作為褐色土地再開發(fā)中的直接利益相關(guān)者.

2 褐色土地再開發(fā)利益沖突類型

褐色土地再開發(fā)過程中涉及到的主要利益相關(guān)者，在維護其各自利益的過程中相互之間或多或少地發(fā)生沖突，具體表現(xiàn)為以下幾種主要沖突類型:

2.1 開發(fā)商與地方政府間的沖突 該沖突主要是圍繞著土壤污染的修復(fù)和監(jiān)管.首先，褐色土地一般位于城市中心，占據(jù)著城市中較好的區(qū)位，它的存在不僅導(dǎo)致城市中心經(jīng)濟衰退，甚至還會影響到周邊居民的生活環(huán)境.因此，當(dāng)?shù)卣畼O力推動褐色土地的再開發(fā)利用，以便恢復(fù)城市經(jīng)濟，提高政績.其次，作為追求經(jīng)濟利益的理性經(jīng)濟人，土地開發(fā)商看中了褐色土地的區(qū)位優(yōu)勢和未來開發(fā)前景，樂意承擔(dān)褐色土地的開發(fā)項目，試圖從中獲取豐厚的利益.但是，在褐色土地污染清理的問題上，由于我國相關(guān)政策法規(guī)不盡完善，讓以追逐經(jīng)濟利益最大化為己任的部分開發(fā)商有可趁之機，出現(xiàn)了開發(fā)商忽視污染問題而直接對褐色土地實施再開發(fā)的違規(guī)現(xiàn)象.而作為公共資源的管理者和人民利益代表者的地方政府，就要針對這一問題對開發(fā)商實施監(jiān)管，督促其對污染土地的清除或修復(fù).有時政府還不得不將原本屬于開發(fā)商的責(zé)任包攬下來［20］，對污染土地實施污染修復(fù)，避免造成環(huán)境安全問題，由此兩者產(chǎn)生了爭議.

2.2 開發(fā)商與污染企業(yè)間的沖突 褐色土地的產(chǎn)生源于搬遷或倒閉的污染企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的不規(guī)范生產(chǎn)和操作，致使土壤中存在潛在的污染問題.因此，在對褐色土地實施開發(fā)前應(yīng)對其進行環(huán)境風(fēng)險評價，并對污染土壤進行清理修復(fù).根據(jù)我國污染治理中的“誰污染誰治理”原則，這些土壤污染問題本應(yīng)由污染企業(yè)承擔(dān)，但是褐色地塊上的企業(yè)或幾經(jīng)易主，或已停產(chǎn)倒閉，很難判斷或確認誰是最終的罪魁禍首.而且，污染搬遷企業(yè)普遍認為，他們已搬離原有地塊，不再對其負責(zé)，最終把污染修復(fù)工作推至開發(fā)商.對于開發(fā)商而言，追求最大利潤是其主要目標(biāo)，因此部分開發(fā)商在對褐色土地實施開發(fā)時有時會回避污染事實.當(dāng)污染問題被提及或開發(fā)地塊要求實施污染治理時，開發(fā)商則認為搬遷企業(yè)是土壤污染問題的責(zé)任者，修復(fù)工作及其費用應(yīng)該由污染企業(yè)全權(quán)負責(zé).由此，兩者在污染責(zé)任和修復(fù)問題上產(chǎn)生了分歧.

2.3 開發(fā)商與社區(qū)居民 開發(fā)商是褐色土地再開發(fā)的直接實施者，在土地開發(fā)過程中，有無對褐色土地進行環(huán)境風(fēng)險評估，是否按照相關(guān)環(huán)保部門的規(guī)定開展土地污染治理和修復(fù)工作，這些都直接關(guān)系到今后褐色地塊周邊社區(qū)居民生活環(huán)境的安全與否.而現(xiàn)實中，一些開發(fā)商忽視土地污染，不積極主動地參與污染清理，這會直接影響到地塊今后的環(huán)境安全.在此情況下，對于周邊社區(qū)居民或今后潛在的居民來說，污染問題無疑會對其健康帶來一定的潛在威脅，于是，周邊社區(qū)居民就污染殘存風(fēng)險問題與土地開發(fā)商發(fā)生了沖突.

3 褐色土地再開發(fā)利益主體間的動態(tài)博弈分析

從以上對褐色土地再開發(fā)主要利益主體間的沖突分析可以看出，各利益主體為了爭取到各自的利益，在土地開發(fā)過程中形成了一種錯綜復(fù)雜的關(guān)系;同時，在信息保密或不對稱的前提下，這些利益主體相互之間又會主動根據(jù)自身所觀察到的對方的行為來修正并選擇自己的行為策略，由此各利益主體間的博弈呈現(xiàn)出典型的貝葉斯動態(tài)博弈過程，如圖2所示.

圖2 褐色土地再利用利益主體間主要沖突關(guān)系與動態(tài)博弈循環(huán)

在該動態(tài)博弈循環(huán)中，我國中央與地方在土地管理制度中是“委托—代理”的關(guān)系［23］.首先，國土資源部掌握著國內(nèi)土地資源的數(shù)量及其分布情況，在對其開發(fā)前景權(quán)衡的基礎(chǔ)上，制定出土地開發(fā)總體規(guī)劃框架和相應(yīng)的法律法規(guī)體系，指導(dǎo)全國土地的節(jié)約利用.而對于存在污染問題的土地來說，國土部將會同環(huán)保部，對全國污染土地實施統(tǒng)計摸底，權(quán)衡其開發(fā)前景，并根據(jù)觀察到的下級政府部門對污染土地開發(fā)利用情況，頒布相應(yīng)的污染治理法律法規(guī)，掌控土地污染治理的總體框架，并將具體實施方案交由下級政府部門執(zhí)行.其次，地方政府部門根據(jù)上級國土資源部和環(huán)保部關(guān)于土地規(guī)劃部署以及相應(yīng)政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，在對褐色土地實施開發(fā)時，會同當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門對土地實施環(huán)境監(jiān)測，并調(diào)整其土地規(guī)劃行為策略、相應(yīng)的資金支付與監(jiān)管力度，使其凈收益最大化;隨后，土地開發(fā)商與污染搬遷企業(yè)亦會根據(jù)觀察到的當(dāng)?shù)卣邅碚{(diào)整自己對污染土地修復(fù)資金投入狀況，把損失降低到最小.而作為監(jiān)督群體的社區(qū)居民則會通過相關(guān)渠道，投訴開發(fā)過程中的種種不端行為，這又會影響到開發(fā)商或其他相關(guān)主體的行為策略.由此經(jīng)過一個博弈單循環(huán)后，最后的結(jié)果可能會偏離國土資源部和環(huán)保部關(guān)于污染土地有效利用的目標(biāo)，而出現(xiàn)污染土地違法開發(fā)的行為.此時國土資源部就會協(xié)同環(huán)保部重新調(diào)整其行為策略，加強相應(yīng)法律法規(guī)的頒布和實施，規(guī)范各行為主體的行為，繼而進行新一輪的博弈決策，如此反復(fù)循環(huán)，直到動態(tài)均衡為止.

由此可得出結(jié)論1:國土資源部作為土地開發(fā)規(guī)劃的全局統(tǒng)籌者，環(huán)保部作為污染土地的監(jiān)督管理部門，其法規(guī)政策和條例的頒布直接影響褐色土地能否規(guī)范開發(fā).

4 褐色土地再開發(fā)利益相關(guān)者沖突的博弈解析

在掌握了褐色土地再開發(fā)中各利益主體間的沖突與動態(tài)博弈循環(huán)后，為了進一步探究沖突的根源，有必要引入博弈分析法，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，分析開發(fā)商與地方政府部門、污染企業(yè)、社區(qū)居民之間的沖突行為關(guān)系.

4.1 開發(fā)商與地方政府間沖突的博弈解析 褐色土地在實施開發(fā)前需進行污染土地修復(fù)，但在市場經(jīng)濟環(huán)境下，開發(fā)商為了追求利潤最大化而選擇不予修復(fù)，地方政府部門則試圖保證修復(fù)的土地在不超過污染指標(biāo)的情況下，力求花最小費用達到最佳監(jiān)管效果，二者形成博弈關(guān)系.在博弈中，土地開發(fā)商有“修復(fù)”和“不修復(fù)”2種策略選擇，地方政府有“監(jiān)管”和“規(guī)避”2種策略選擇.為了簡化模型，一次“修復(fù)”一定能達到污染清除標(biāo)準.假設(shè):開發(fā)商污染修復(fù)前的凈收入為C，污染修復(fù)費用為B，若未進行污染修復(fù)且被地方政府部門查處，將被實施的罰款為K，并承擔(dān)污染治理的費用為B，地方政府的監(jiān)管支持資金為A，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門進行污染檢測所需成本為R，則其正常凈收益為(A－R)，檢測中若發(fā)現(xiàn)污染未清除，將獲得對開發(fā)商的懲罰收益為K，但選擇規(guī)避，若出現(xiàn)土地污染安全問題，將要承擔(dān)的瀆職損失為D，且D＞A，則其凈收益變?yōu)?A－D).由此可得出兩者博弈得益矩陣圖(表1).

表1 開發(fā)商與地方政府部門的博弈模型

同理，設(shè)土地開發(fā)商進行污染修復(fù)的概率為P1，地方政府部門進行監(jiān)管的概率為P2，于是可以得出上述博弈的混合納什均衡解為

綜上所述，可得出結(jié)論2:在褐色土地再開發(fā)中，加大對土地開發(fā)商污染未修復(fù)和政府部門瀆職規(guī)避的懲罰力度，增強當(dāng)?shù)卣块T監(jiān)管的重視程度，可以有效地降低褐色土地再開發(fā)中的違規(guī)行為.

4.2 開發(fā)商與污染企業(yè)間沖突的博弈解析 在褐色土地再開發(fā)中，污染土地修復(fù)資金巨大，其來源是開發(fā)中的頭等問題.作為直接利益相關(guān)者的土地開發(fā)商和污染企業(yè)，就此問題展開了激烈的爭論:開發(fā)商認為，自己并非造成地塊污染的罪魁禍首，污染修復(fù)不應(yīng)在其責(zé)任范圍之內(nèi);污染企業(yè)則提出，自己已搬離污染現(xiàn)場，不再對污染地塊的修復(fù)負責(zé).由此雙方形成了對抗博弈關(guān)系，而這種對抗關(guān)系可以通過政府的協(xié)調(diào)得以緩和，即建立嚴格的污染責(zé)任歸屬機制，實現(xiàn)褐色土地污染修復(fù)資金籌措的目的.如圖3所示，Q表示污染企業(yè)搬離市區(qū)獲得的補貼及政府政策支持帶來的收益總和，H為污染企業(yè)參與污染修復(fù)費用，F(xiàn)表示污染企業(yè)未參與污染修復(fù)的罰款，且F＞H，H＜B.

圖3 土地開發(fā)商與污染企業(yè)的調(diào)解過程

在嚴格的污染責(zé)任歸屬與政府監(jiān)管體系下，污染企業(yè)若不參與污染土地修復(fù)工作，將要按規(guī)處以罰金F，此時污染企業(yè)總收益為(Q－F)，若參與則要承擔(dān)一定的污染修復(fù)費用H，則其總收益為(Q－H)，由于F＞H，可得出:(Q－F)＞(Q－H)，即參與土地污染修復(fù)的收益大于不參與的收益.同理，由于政府的嚴格監(jiān)管與懲罰機制是可置信威脅，因此逆推土地開發(fā)商選擇修復(fù)策略.此時污染企業(yè)與開發(fā)商的子博弈精煉納什均衡為(修復(fù)，參與).

于是得出結(jié)論3:嚴格的污染責(zé)任歸屬機制能有效地解決污染修復(fù)費用來源問題，緩解開發(fā)商因污染修復(fù)費用過高的壓力，降低其開發(fā)投資風(fēng)險，從而促進褐色土地的再開發(fā)進程.

4.3 開發(fā)商與社區(qū)居民間的博弈解析 褐色土地是否規(guī)范開發(fā)直接影響到周邊社區(qū)居民生活環(huán)境的安全與否.因此，在政府監(jiān)管不力的情況下，周邊居民可能要承受著污染所帶來的健康損失.加之，開發(fā)商對污染信息的隱瞞或不公開，導(dǎo)致兩者間的沖突關(guān)系進一步白熾化.在該博弈中，作為兩者溝通的橋梁，政府是協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的主要角色，即政府可通過政策法規(guī)對土地開發(fā)商實施約束，如建立良好的污染舉報處理機制，發(fā)揮公眾監(jiān)督優(yōu)勢，對污染未修復(fù)現(xiàn)象進行舉報，實現(xiàn)公眾監(jiān)督對政府監(jiān)管的協(xié)助.

圖4 公眾監(jiān)督對政府監(jiān)管的協(xié)助過程

假設(shè)社區(qū)居民舉報成本為L，健康損失是Y，舉報屬實將獲得補償Z，舉報不實則懲罰N，且Z＞L+Y.如圖4所示，在良好的污染舉報處理機制下，社區(qū)居民一旦舉報屬實，土地開發(fā)商不但要承擔(dān)污染清除費B，還要承擔(dān)L，Y，Z等費用(作為懲罰)，此時土地開發(fā)商的收益為(C－B－L－Y－Z)，小于實施修復(fù)策略時的成本(C－B)，即:(C－B－L－Y－Z)＜(C－B)，同時社區(qū)居民的舉報若不屬實需承擔(dān)罰金N，因此其舉報行為是可置信威脅，土地開發(fā)商亦會選擇修復(fù)策略，此時的精煉貝葉斯納什均衡為(修復(fù)，舉報).此外，隨著信息化的發(fā)展，社區(qū)居民的舉報成本越來越低，這更加有利于舉報機制的運行，而此時政府如能認真對待并正確處理相關(guān)舉報事件，不僅能夠解決當(dāng)前開發(fā)商與社區(qū)居民間的沖突，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)公眾共同參與，協(xié)助政府監(jiān)管，降低政府監(jiān)管成本的目的.

綜上，得出結(jié)論4:良好的污染舉報處理機制是公眾共同參與的有效保證，公眾的共同參與有助于降低當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管成本，促進褐色土地再開發(fā)的有序?qū)嵤?

5 結(jié)論與建議

從上述褐色土地再開發(fā)利益相關(guān)者的沖突博弈分析可以看出:相關(guān)法律法規(guī)不健全、各利益主體間的責(zé)任不明確、污染清理費用短缺、公眾參與機制不完善等是褐色土地再開發(fā)中沖突產(chǎn)生的根源.因此，構(gòu)建完善的褐色土地再開發(fā)法律體系，明確各利益主體間的職責(zé)，健全污染修復(fù)資金籌措的機制，最大限度調(diào)動公眾共同參與的多部門、多領(lǐng)域共同協(xié)作的褐色土地再開發(fā)管治體系，是褐色土地成功開發(fā)的有效保障.具體措施如下:

在法律體系上，應(yīng)制定專門的法律法規(guī)，保證褐色土地的法律地位，明確各利益主體間的職責(zé)與權(quán)力，如搬遷企業(yè)的污染清除責(zé)任，土地開發(fā)商信息公開的義務(wù)，公眾的知情權(quán)與投訴權(quán)等.另外，在健全法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的污染修復(fù)標(biāo)準，也是當(dāng)前有效解決因土地污染修復(fù)標(biāo)準不統(tǒng)一而引發(fā)爭議的關(guān)鍵.

在資金方面，污染修復(fù)資金問題貫穿于褐色土地再開發(fā)的始終.污染修復(fù)費用高和修復(fù)資金短缺是再開發(fā)中的一大障礙，也是土地開發(fā)商與污染企業(yè)發(fā)生沖突的根源.因此，建立多渠道與多元化的資金籌措機制，這對解決褐色土地再開發(fā)資金問題至關(guān)重要.如:在貫徹我國環(huán)境污染治理中的“誰污染，誰治理”原則的同時，靈活運用“污染者付費，治理者收費，受益者分擔(dān)，所有者補償”的原則進行資金籌措［24］，以及通過土地拍賣、銀行貸款、社會資金、環(huán)境稅收、清理補貼等多渠道、多元化進行資金的籌措.

在公眾參與方面，公眾作為褐色土地再開發(fā)的受益者之一，褐色土地是否成功修復(fù)直接影響到其健康和生存環(huán)境;同時，公眾監(jiān)督不僅可以保護其自身利益不受損害，還可以協(xié)助政府共同參與監(jiān)督，降低政府監(jiān)管成本.但現(xiàn)實中由于公眾對地塊污染帶來的風(fēng)險認識不足，或開發(fā)商刻意對污染信息隱瞞，常造成公眾的參與受阻.為此，在環(huán)保意識方面，相關(guān)部門可通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，加大相關(guān)知識的宣傳力度，提高公眾對褐色土地以及污染環(huán)境風(fēng)險的認知［25］，并建立健全的公眾參與機制，設(shè)立專門舉報熱線、信箱等，保證舉報機制暢通無阻，并做到及時處理:對舉報屬實者實施獎勵，對違規(guī)企業(yè)實施懲罰.此外，政府還要保證公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，注重場地污染信息、開發(fā)規(guī)劃、項目進程等信息的公開，以便公眾隨時參與進去.

在部門間的協(xié)作方面，構(gòu)建政府間的協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌規(guī)劃，制定褐色土地從場地調(diào)查到成功開發(fā)整個流程的政府責(zé)任歸屬關(guān)系，加強各部門間的通力協(xié)作，是褐色土地再利用順利進行的上層保證.此外，建立褐色土地再開發(fā)的中央垂直管理體制，即由中央或省級垂直直接領(lǐng)導(dǎo)褐色土地的再開發(fā)，排除因部門繁雜而造成的混亂局面［26］，這也是保障褐色土地有效開發(fā)的重要舉措.

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