關(guān)于政府過度主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的幾點(diǎn)思考

陳歡

摘 要：城鎮(zhèn)化有力地吸引了生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集中，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源的優(yōu)化配置，成為解決就業(yè)、實(shí)現(xiàn)市場擴(kuò)展、推進(jìn)新型工業(yè)化的重要舉措。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)還未走出世界金融危機(jī)影響的情況下，城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用更加凸顯。本文試圖從我國社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)分析政府過度主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的不足之處，并提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；政府；市場；市民化

中圖分類號：F299.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

城鎮(zhèn)化近來成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)話題。有分析人士認(rèn)為，中國人均GDP已達(dá)5000美元，且面臨不小的發(fā)展困境，要想順利越過“中等收入陷阱”，需要新一輪“城鎮(zhèn)化”來創(chuàng)造新需求。從世界各國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化最好是將政府動力、市場動力與民間社會動力三者結(jié)合起來。

由于我國市場經(jīng)濟(jì)體制確立、發(fā)展的時間并不長，本身存在不完善、不健全的地方。民營經(jīng)濟(jì)理應(yīng)是城鎮(zhèn)化主要的推動力量，是真實(shí)的市場主體，可現(xiàn)階段民營經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展不夠充分，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、競爭力等比較弱，城鎮(zhèn)化市場主導(dǎo)還有待民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展到相當(dāng)規(guī)模才有可能。雖然，國有大中型企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱，但是國有大型企業(yè)屬于國有性質(zhì)，難以成為真實(shí)的市場主體，如果由它們起主導(dǎo)作用實(shí)際上還是變相的政府主導(dǎo)；社會動力始終是處于輔助地位，尤其是社會組織尚待建設(shè)之中，其作用更小。我國城鎮(zhèn)化最突出的特征是過度的政府主導(dǎo)，政府既是城鎮(zhèn)化的決策者，又是城鎮(zhèn)化的執(zhí)行者。在執(zhí)行過程中官員唯GDP的政績觀，依靠行政機(jī)制，片面追求規(guī)模和速度，而忽視質(zhì)量和效率；大張旗鼓“圈地造城”，卻不注重實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化。這樣不僅難以順利越過“中等收入陷阱”，反而會陷入其中。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，不是人為強(qiáng)制的過程。政府過度推動的城鎮(zhèn)化有“拔苗助長”之嫌，給社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的弊端是顯而易見的。

二、弊端

（一）政府過度主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)不僅難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，反而易于形成虛擬資本化

政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化更側(cè)重土地城鎮(zhèn)化，實(shí)質(zhì)上是圈地造城，很多地方更簡化為開發(fā)房地產(chǎn)。各地政府以城鎮(zhèn)化為依托，大量征用農(nóng)地，這樣城鎮(zhèn)化給農(nóng)村產(chǎn)生的影響是，農(nóng)民“被上樓”，這不僅消耗了農(nóng)民的積蓄，還破壞了傳統(tǒng)的庭院經(jīng)濟(jì)。以房地產(chǎn)為主要內(nèi)容的的城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)房價飆升，高房價吸引農(nóng)民投資房地產(chǎn)，農(nóng)村房地產(chǎn)泡沫不亞于大中城市，農(nóng)村城鎮(zhèn)新房閑置率也不亞于城市。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的收益被高房價“吸收”，形成對農(nóng)民的新一輪掠奪。并且這樣也降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，沒能提高農(nóng)村生產(chǎn)力水平，農(nóng)村城鎮(zhèn)化造成的是形式上的城鎮(zhèn)化。

（二）政府過度主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化農(nóng)民難以轉(zhuǎn)化為市民，只形成了規(guī)模城鎮(zhèn)化并沒有實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化有兩種方式，一種是政府通過“征地安置”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在這個過程中，農(nóng)民只是被動地接受城鎮(zhèn)的戶籍身份和城鎮(zhèn)的生活生產(chǎn)方式，工作上多是就地轉(zhuǎn)業(yè)。他們的就業(yè)存在著不穩(wěn)定性，這種不穩(wěn)定性體現(xiàn)在，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢運(yùn)行良好時他們的就業(yè)形勢、工資收入也就會較好，反之他們只能依靠政府的救助。政府過度主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的自我發(fā)展能力弱，難以轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人。失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)貼解決不了他們的轉(zhuǎn)型問題，盡管政府出臺了鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的政策，也有一定額度的扶持資金，但是失地農(nóng)民一方面沒有足夠的資金，另一方面沒有投資機(jī)會，結(jié)果農(nóng)民仍然難以擺脫農(nóng)民工的角色。實(shí)質(zhì)意義上的農(nóng)民轉(zhuǎn)型沒有實(shí)現(xiàn)。在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益大部分歸政府所有的情況下，政府承擔(dān)了農(nóng)民的最低生活保障問題，并沒有保障自我發(fā)展能力。珠三角城鎮(zhèn)化是成功的案例，可珠三角之所以能夠工業(yè)化轉(zhuǎn)型，源自珠三角經(jīng)濟(jì)起步于我國短缺經(jīng)濟(jì)時期，當(dāng)時投資機(jī)會較多，然而在當(dāng)前已出現(xiàn)過剩經(jīng)濟(jì)情況下，投資機(jī)會相對較少，農(nóng)民轉(zhuǎn)化為企業(yè)家的概率越來越小。城鎮(zhèn)化另一種方式是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但在戶籍管理等相關(guān)性制度改革緩慢的情況下，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，屬于“偽城鎮(zhèn)化”。城市化水平是以城市人口占總?cè)丝诘谋壤郎y算出來的，而城市人口定義為“城鎮(zhèn)戶籍人口”+“暫住人口”，暫住人口又是以在城鎮(zhèn)有固定工作，居住半年以上為標(biāo)準(zhǔn)的。2011年，我國城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)為51.27%，其中城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤挥?5%。這表明數(shù)以億計的的農(nóng)民工未能與城市居民享有同等待遇，在居住、就業(yè)、社會保障、子女教育等方面受到歧視與排斥。因此這部分人雖然離開了農(nóng)村，但仍難以真正融入城市社會，并沒有實(shí)現(xiàn)自身市民化。

（三）過度政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式還容易導(dǎo)致腐敗和激化社會矛盾

由政府而非市場推動的城鎮(zhèn)化過程，必然將政府置于各種矛盾的主要漩渦之中，既損害了地方政府的形象，也給我國的城鎮(zhèn)化帶來了先天的缺陷，不符合市場經(jīng)濟(jì)體制的根本要求。即使中央政府三令五申禁止地方強(qiáng)制征地和暴力拆遷，但在追求GDP驅(qū)動和形象工程的動力下依然屢禁不止。中紀(jì)委監(jiān)察部公布的數(shù)據(jù)顯示，僅2010年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處土地征用、房屋拆遷過程中的違紀(jì)違法案件中就處分了6678人。而社會矛盾的激化，又在很大程度上影響了政府的公信力。

因此，當(dāng)前必須對政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式進(jìn)行認(rèn)真反思。許小年教授認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化過程中，“市”為效率的源泉和增長的動力，“城”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，反過來促進(jìn)“市”的擴(kuò)大與效率的進(jìn)一步提高。在城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)從中國的國情出發(fā)，既要充分發(fā)揮政府這只“有形的手”在調(diào)控、監(jiān)督和引導(dǎo)等方面的作用，更要加強(qiáng)市場力量這只“無形的手”對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的牽引力，要堅決防止城鎮(zhèn)化過程中只有政府一方力量唱“獨(dú)角戲”的現(xiàn)象。

三、建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

政府應(yīng)由城鎮(zhèn)化的推動者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。建立公平、有序的市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化過程中的推動作用。并且科學(xué)規(guī)劃，合理布局，解決好城鎮(zhèn)化帶來的交通堵塞、環(huán)境污染、社會治安等問題。

（二）根據(jù)本地實(shí)際情況，解決城鎮(zhèn)居民的就業(yè)問題

明確城鎮(zhèn)功能定位，大力培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和地方特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、輕工工業(yè)品制造等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。同時要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)的非公有制經(jīng)濟(jì)，如股份合作制經(jīng)濟(jì)、個體經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)等，發(fā)揮這些經(jīng)濟(jì)成分在運(yùn)輸、飲食、零售、養(yǎng)殖等行業(yè)中靈活機(jī)動的優(yōu)勢。還要不斷調(diào)整和優(yōu)化小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

（三）加強(qiáng)對進(jìn)城農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)

根據(jù)不同崗位、不同行業(yè)的特點(diǎn)和農(nóng)民工文化、技術(shù)需求的不同層次，科學(xué)組織、分類指導(dǎo)，以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)，激勵農(nóng)民工不斷提高文化水平與工作技能，并將此與加快地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。

（四）貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本

政府要杜絕強(qiáng)制征地和暴力拆遷，維護(hù)被征地者的合法權(quán)益；消除城鎮(zhèn)化體制障礙——戶籍制度 ，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，讓進(jìn)城農(nóng)民與城市居民享有同等待遇，完成自身市民化進(jìn)程。

四、結(jié)語

根據(jù)我國國情，政府在推動城鎮(zhèn)化的過程中起主導(dǎo)作用是難免的，而且是既成事實(shí)，也很難“剎車”或者改變，當(dāng)前需要的是淡化其“過度”的作用，促進(jìn)政府動力、市場動力以及社會動力三者形成一個合理的動力結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)、有效、和諧的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 胡少維.城鎮(zhèn)化.怎么理解？如何推進(jìn)？[J].金融與經(jīng)濟(jì)，2013（2）.

（本文審稿 王鳳玲）