戶籍改革：讓農(nóng)民進(jìn)退有路 資源傾斜小城市

顧仲陽

“也就是戶口登記統(tǒng)一了，但現(xiàn)在轉(zhuǎn)為城市戶口我可不愿意！將來轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)，看看再說?！绷钠饝艏贫雀母铮霞以谒拇ㄈ蕢劭h農(nóng)村的保潔員王芳快人快語。

7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，到2020年努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。幾十年來城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度終于開始淡出歷史舞臺。

城門敞開了，但不少城外人卻像王芳那樣，觀望態(tài)度濃厚。據(jù)四川統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，四川進(jìn)城務(wù)工人員中明確愿意將戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的只有10.7%。同時，許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城市卻長期落不了戶。

看來，戶改遠(yuǎn)非換個戶口本那么簡單。讓觀望的人愿意落戶，想落戶卻落不了的人夢想成真，還需協(xié)同推進(jìn)一系列配套改革，采取一系列配套措施。這應(yīng)成為下一步深化戶改的著力點(diǎn)。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革待推進(jìn)

讓農(nóng)民吃下“三權(quán)定心丸”，進(jìn)退有路，才能解除進(jìn)城落戶的后顧之憂

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所黨委書記張車偉認(rèn)為，過去的城鄉(xiāng)二元戶籍制度實(shí)際上劃分了城市人和農(nóng)村人的不同待遇，城市有較為完善的公共服務(wù)和社會保障，而農(nóng)村主要通過土地集體所有制來保障農(nóng)民的基本社會福利。

“轉(zhuǎn)城市戶口后土地可能得收回，到時弄不好連最后的退路都沒了?！蓖醴嫉莱隽撕芏噢r(nóng)民的顧慮。多項(xiàng)調(diào)查顯示，目前絕大多數(shù)農(nóng)民不愿拿土地?fù)Q城市戶口。

土地是農(nóng)民安身立命的根本，但眼下不少地方農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證工作還沒完成。根據(jù)現(xiàn)行的土地承包法，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方，不交回的發(fā)包方可以收回。如此之下，農(nóng)民對進(jìn)城落戶自然心存顧慮。

為打消農(nóng)民顧慮，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)這“三權(quán)”的確權(quán)頒證工作正加快推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革也正積極推進(jìn)。這些工作將給農(nóng)民進(jìn)城吃下“定心丸”，也為下一步賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

但不可否認(rèn)，目前農(nóng)民“三權(quán)”保障制度還不盡完善，因此，此次《意見》明確，現(xiàn)階段不得以農(nóng)民放棄或者退出“三權(quán)”作為落戶城市的前提條件。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長何宇鵬認(rèn)為，這相當(dāng)于給擔(dān)心喪失“三權(quán)”的進(jìn)城農(nóng)民打了一針強(qiáng)心劑，同時也傳遞了一個重要的政策信號：戶改要堅(jiān)持尊重群眾意愿，堅(jiān)決不能強(qiáng)迫把農(nóng)民“拉進(jìn)城”“被落戶”。

記者注意到，有人質(zhì)疑：農(nóng)民保留“三權(quán)”進(jìn)城，又享受均等的公共服務(wù)，對城里人是否公平？

對此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副局長趙陽提醒大家，注意《意見》里提出的“現(xiàn)階段”這個限定詞，這是根據(jù)我國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會成熟程度作出的科學(xué)安排。新型城鎮(zhèn)化是一個很長的歷史過程，現(xiàn)階段保留“三權(quán)”就是要讓農(nóng)民進(jìn)退有路，使推進(jìn)城鎮(zhèn)化更加順利。“將來隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，公共服務(wù)水平和均等化程度進(jìn)一步提高，有關(guān)進(jìn)城農(nóng)民‘三權(quán)的制度安排和相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)會進(jìn)一步調(diào)整完善。”

福利制度改革盼提速

協(xié)同推進(jìn)住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等改革，建設(shè)城鄉(xiāng)平等的福利制度體系

農(nóng)民工對落戶城市態(tài)度猶豫的另一個重要原因，是大多數(shù)農(nóng)民工沒能在城里享受均等化的公共服務(wù)。

“打工一輩子，在杭州也買不了一套房！”望著城市高企的房價，年近30的林杰只好在老家縣城買了套房，結(jié)了婚，目前夫妻兩人租住在工廠附近的城鄉(xiāng)接合部。

林杰的住房現(xiàn)狀在農(nóng)民工中非常典型。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查顯示，八成多農(nóng)民工對在務(wù)工地的居住情況不滿意，想在務(wù)工地定居并成為市民的農(nóng)民工中，近六成想申請保障性住房。

“沒房就沒根，在城里就不算有家?！边@種觀念在農(nóng)民工中普遍存在。眼下，雖然已有越來越多的城市開始把符合條件的農(nóng)民工納入到住房保障體系，但真正能申領(lǐng)到的還是鳳毛麟角。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師馮俊表示，下一步對沒有落戶但已取得居住證的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，符合條件的將逐步納入所在城市住房保障體系；對不符合住房保障條件的，用工企業(yè)要為他們提供符合安全衛(wèi)生條件的居住場所。

除了住房保障，讓子女接受平等教育也成為越來越多農(nóng)民工的強(qiáng)烈訴求。

“五證不全，今年孩子不能在北京繼續(xù)讀高中了。哎！即使接著讀，過兩年也得回老家高考?！毙聦W(xué)期開學(xué)在即，黃霞結(jié)束了在北京的打工生活，回到河南滑縣老家照顧兒子。

“讓隨遷子女平等接受教育特別是參加異地高考，這是戶籍制度配套改革中最難啃的硬骨頭，特別是教育資源集中的特大城市，孩子升學(xué)的競爭優(yōu)勢是這些地方戶籍高含金量的核心體現(xiàn)。”張車偉認(rèn)為，眼下特大城市應(yīng)逐步允許有完整學(xué)籍、父母又有居住證的隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖肌?/p>

硬骨頭已經(jīng)“開啃”。今年有28個省市開始實(shí)行異地高考，5.6萬名隨遷子女報(bào)名。教育部副部長劉利民表示，下一步各地要把進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，因地制宜合理確定入學(xué)和升學(xué)政策，保障他們平等接受教育。

實(shí)際上，除了住房保障和教育，就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列“二元化”福利制度都在不同程度上阻礙“一元化”戶改的深入推進(jìn)。協(xié)同推進(jìn)這些改革，逐步建設(shè)一個城鄉(xiāng)平等的福利制度體系，應(yīng)成為下一步戶籍制度配套改革的重點(diǎn)。

“現(xiàn)在，福利制度‘一元化改革的基本框架已經(jīng)形成，路線圖也逐漸清晰。”張車偉舉例說，新農(nóng)保和城居保已經(jīng)并軌，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法7月實(shí)行，農(nóng)民工以后不管到哪里干，養(yǎng)老保險(xiǎn)都接著算?！跋乱徊疥P(guān)鍵是各地要加快落實(shí)?！?/p>

如何加快落實(shí)？建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制是核心。

農(nóng)民要進(jìn)城落戶，需要城市配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，目前這一投入成本不少要靠輸入地政府承擔(dān)。多家權(quán)威機(jī)構(gòu)測算表明，一個農(nóng)民工市民化成本超過10萬元。

“戶改要深入推進(jìn)，還須完善財(cái)力保障方面的配套改革?！痹诤斡铢i看來，首先要厘清中央和地方政府各自的責(zé)任是什么，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，完善地方稅收體系，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制，使地方政府有足夠的財(cái)力支撐這方面的支出。

中小城市吸引力應(yīng)增強(qiáng)

公共資源的“增量”部分應(yīng)優(yōu)先向中小城市傾斜

人往高處走。特大城市機(jī)會多、選擇多，很多人都想往里扎；但另一方面，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模確有現(xiàn)實(shí)必要性。特大城市成為此次戶改的焦點(diǎn)、難點(diǎn)所在。

從長遠(yuǎn)來說，增強(qiáng)中小城市吸引力，方能為特大城市分流減壓。然而，從落戶意愿看，時下中小城市的魅力卻稍顯不足。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2013年的相關(guān)研究顯示，農(nóng)民工流動人口68%愿意落戶大城市，32%愿意落戶中小城市。

“就業(yè)機(jī)會少、收入低、發(fā)展空間小，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)差，特別是文化資源匱乏。” 林杰道出了不愿回老家縣城安家立業(yè)的理由。

如何提升中小城市的吸引力？國家發(fā)改委秘書長李樸民介紹，下一步要按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的要求，改善中小城市的交通條件；加強(qiáng)市政基礎(chǔ)建設(shè)，引導(dǎo)教育、醫(yī)療等公共資源配置向中小城市傾斜；同時夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，鼓勵引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘胁季郑行〕鞘幸劳凶陨韮?yōu)勢，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

張車偉認(rèn)為，公共資源的“存量”改變不易，而“增量”部分應(yīng)優(yōu)先向中小城市傾斜，同時將大城市資源向中小城市轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散也是重要途徑，比如政府可以通過引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教育院校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等方式，改善中小城市的公共資源配置。

何宇鵬表示，要通過加大轉(zhuǎn)移支付等方式，進(jìn)一步縮小不同城鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)間發(fā)展差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全域均等化，這樣勞動力才能低成本、更自由地流動，從而為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更為強(qiáng)勁的動力和紅利。endprint