淺析傳統(tǒng)行政文化對我國信訪制度建設(shè)的負價值

宋君君

摘 要：信訪作為政府和公民解決糾紛的渠道之一對我國建立公民社會的作用不可忽視，但我國幾千年形成的傳統(tǒng)行政文化已使信訪制度的建設(shè)形成了負面的路徑依賴，阻礙了我國信訪制度的完善。文章從信訪制度的現(xiàn)狀出發(fā)，分析傳統(tǒng)行政文化對信訪制度建設(shè)的負面影響，認為應(yīng)從轉(zhuǎn)變思想、政府職能轉(zhuǎn)變和信訪渠道多樣化以弱化傳統(tǒng)行政文化的影響。

關(guān)鍵詞：行政文化；文化墮距；負價值；信訪

信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。[1]可見，現(xiàn)代信訪制度的建立是為了實現(xiàn)公民政治參與和權(quán)利救濟的功能。尤其是今年，關(guān)于農(nóng)村土地征用問題、城鎮(zhèn)房屋拆遷問題、勞動和社會保障問題的信訪數(shù)量越來越多，并由此引發(fā)的信訪沖突不斷發(fā)生。2013年11月28日國務(wù)院新聞辦公室舉行發(fā)布會，就當(dāng)前全國的信訪形勢和信訪工作制度改革情況作了詳細的說明，提出實行網(wǎng)上受理信訪制度，旨在建設(shè)服務(wù)型政府。

1 我國信訪制度的現(xiàn)狀

新中國成立以來，中國領(lǐng)導(dǎo)人也在積極促進信訪工作的開展，伴隨著信訪工作的不斷開展，信訪工作也面臨著越來越多的困境，總結(jié)起來，主要存在以下困境：第一，信訪案件的處理率不高，導(dǎo)致信訪"滾雪球"效應(yīng)劇增，呈現(xiàn)化越級上訪，群體上訪，上訪極端化等形式，讓信訪處理變得更加棘手；[2]第二，信訪制度結(jié)構(gòu)復(fù)雜，機構(gòu)之間溝通不暢，造成信訪信息傳遞緩慢，失真，在一定程度上加劇了越級溝通或信訪的現(xiàn)象；第三，信訪功能異化，機構(gòu)錯位越位。第四，民眾的法律意識薄弱，行政人員有法不依，信訪立法缺陷重重。第五，涉訴信訪比重越來越大，纏訟問題嚴。第六，信訪成本較高，出現(xiàn)了"制度非均衡"現(xiàn)象。第七，出現(xiàn)信訪的組織化苗頭，代理上訪，上訪專業(yè)戶也層出不窮。

2 我國傳統(tǒng)行政文化對信訪制度的負面性

傳統(tǒng)的行政文化指的是在中國漫長的歷史過程中，通過行政社會化所形成、積累下來的行政思想、行政制度和行政心理的總和。[3]它建立在自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)的，以儒家思想為核心，儒、法、道等諸家融合互補的一種系統(tǒng)化、理論化的行政認識。行政文化是行政管理的靈魂，它做為一種根深蒂固的思維方式和思維定式、價值理念，對人們的行為和活動有著潛移默化的影響。在傳統(tǒng)行政文化根深蒂固地影響著現(xiàn)代公民的同時，對于實現(xiàn)公民政治參與和權(quán)力救濟功能的信訪制度必然深受傳統(tǒng)行政文化的影響。

（1）官本位或權(quán)力本位思想的影響

官本位思想是中國傳統(tǒng)行政文化的顯著特征之一，也可以稱為"官為貴"。在傳統(tǒng)社會，由于政治-行政的一體化，沒有行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的分立，一切事務(wù)皆由皇帝和官員管理，決定話語權(quán)因而也落到這兩者手中，一切由他們說了算。這種絕對優(yōu)勢使得追逐官位成了民眾孜孜不倦的追求，"范進中舉"的故事在一定程度上反映了人們對官位和權(quán)力的變態(tài)熱衷。同時，這種畸形的追求官位或權(quán)力的現(xiàn)象更助長了"官本位"觀念的氣焰。

首先，它造成了家長制、長官意志的滋長，大部分官員以自己的意志為中心，甚至自詡自己的意志就是民眾的意志，并沒有真正聽從民眾的聲音。尤其是在進行公共決策的過程中，決策過程不透明化，不民主化，仍以少數(shù)人的意愿代替大部分意愿的表決，經(jīng)常出現(xiàn)希望多數(shù)人的利益而滿足少數(shù)人利益。而伴隨著公民民主意識的覺醒，當(dāng)民眾的利益受到傷害時不再是過去的忍氣吞聲，而大家更多的尋求救濟。專制慣性的滋生使得現(xiàn)代社會產(chǎn)生更多的不公平現(xiàn)象和官員沒有接受公民參與政治的習(xí)慣，有些公民就會通過信訪來達到利益補償或政治參與，這也就是為什么信訪事件越來越多的根本原因。

其次，它讓更多的官員把精力都放在官位的升遷上，進行什么工作，如何進行，一切的一切都以升遷為第一目的。功利主義促使官員在任期內(nèi)搞更多的"面子"工程，"形象"工程等表面文章來爭取更多升遷的機會，任何有損績效提升的行為不論是否侵害了普通百姓利益或者是否建議有利于公共利益都不予理睬甚至阻截，加劇了公共部門與公民的矛盾，不利于信訪事件從源頭上的解決，同時也使得信訪制度的革新碰到重重困難。

再次，它使得民眾對官從古至今仍存有敬畏之心，盡管在這追求人人平等的公民社會，強調(diào)政府的權(quán)力來源于公民的時期，森嚴的等級制度中所強調(diào)的"官為貴"的理念仍沒有從民眾的觀念中走出，民眾屬于社會的弱勢群體，他們的利益需要而且只能依靠等級制度的金字塔型更上端的官員甚至最高領(lǐng)導(dǎo)者來幫忙維護。這種思想一方面導(dǎo)致越級上訪等現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面導(dǎo)致了普通百姓一碰到問題就直接上訪，經(jīng)常出現(xiàn)"司法信訪化"。

（2）人治思想的影響

重人治是中國古代行政的基本準則，"為政在人"、"君仁莫不仁，君義莫不義，君正莫不正，一正君而國定矣"[4]等都是重人治思想的體現(xiàn)。雖然在歷代王朝也有無數(shù)的刑律條款和訴訟程序，但在適用這些條款時卻強調(diào)人高于法律，法條僅是君主進行統(tǒng)治的工具之一。盡管在一些時候皇權(quán)也要受到宰相和御史大夫等高層官員的制約，但當(dāng)發(fā)生矛盾之時，仍是皇帝擁有最終話語權(quán)。在這種現(xiàn)實之下，人們對封建權(quán)威盲目崇拜，在遇到問題之時很少從制度上尋找原因，代替的則是更多的對擁有高度權(quán)力者或者圣人的無限崇拜，并把希望都寄托在這部分人的身上，例如在古代最典型的是"告御狀"以尋求皇帝的救濟，或者"青天"意識的存在，而延留至今演變?yōu)榈礁呒墑e的政府部門或認為廉潔的官員進行信訪。

同時，建立在以血緣、宗族基礎(chǔ)上的關(guān)系網(wǎng)，使得人們在行政管理的運行過程中，習(xí)慣于講親情、拉關(guān)系。在現(xiàn)代，這種關(guān)系網(wǎng)越織越大，建立在血緣、宗族、地緣、業(yè)緣等可以納入的關(guān)系之上。在這圈子的保護下，人們更習(xí)慣于不遵循法律原則，不遵循政策規(guī)定，習(xí)慣于為了得到某些利益要嘛就得千方百計的擠入該圈子，要嘛就得為該利益奔走?？梢?，幾千年流傳下來的"圈子"文化不僅惡化了信訪的源頭，信訪事件不斷增多，群體上訪，甚至出現(xiàn)上訪專業(yè)戶，委托上訪。而且有時候還會妨礙了司法公正，使更多人不得不走上信訪之路。還有，信訪數(shù)量的相對上升使得社會在尋找信訪制度的革新辦法，但這必然會侵害到一部分既得利益"圈子"內(nèi)人的利益，而這些人將聯(lián)合起來阻止信訪制度的變革。

最后，人治思想導(dǎo)致公眾認為碰到問題就只能依靠尋求更高的權(quán)力者來進行權(quán)利救濟，而不是尋求司法救濟，或者在尋求司法救濟后，對于法院判決甚至有的是終身判決都不去執(zhí)行而是仍進行信訪來尋求自己認為有最終信服力的結(jié)果。同時，由于長期以來對于高度集權(quán)的人治行為，從而缺乏對法律的認識，容易出現(xiàn)不正當(dāng)?shù)纳显L或上訪行為極端化。

（3）民本思想的影響

"民為貴，社稷次之，君為輕"，"君，舟也；民，水也。水能載舟，亦能覆舟"等都強調(diào)了古代社會封建統(tǒng)治者對民的重視。但這種民重君輕的看法并不是真正的民本思想，它只是統(tǒng)治階級為了維護王權(quán)和封建等級制度，博取民心，保障王權(quán)的穩(wěn)固而從自身利益的角度所提取的"重民"思想，是一種虛化的民本思想，一種工具。如今，我們強調(diào)"以人為本"，但在很多地方，政府官員傳統(tǒng)的民本思想依舊支配著其權(quán)力的執(zhí)行，"權(quán)為民所用，利為民所謀"很多都是為了謀求自身利益的幌子。自利的"民本"思想在表面上直接催生了更多的信訪事件的發(fā)生，在深層面上它降低本級政府的公信力或者以及更高層級政府的公信力，為了維護自身的權(quán)益將導(dǎo)致越來越多的參與到信訪事件中，而且信訪也將趨向越級化。

（4）傳統(tǒng)走訪思想的影響

時代的變遷，尤其是網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，信息的處理及流動方式變得更加的便捷和高效。在古代，典型的信訪方式就是攔轎、遞狀紙"告御狀"，在這過程中需要花費大量的人力、物力，縱觀中國歷史可以看到為了"告御狀"而傾家蕩產(chǎn)的不在少數(shù)，但到最后能獲得滿意結(jié)果的卻與其付出不成比例?，F(xiàn)代，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及電子政務(wù)的開展，將使更多的信訪渠道被開通以及信訪處理率得到提高。但由于受傳統(tǒng)思想的影響，在出現(xiàn)矛盾爭端時，利益受損者不是通過電話、寫信尤其是網(wǎng)絡(luò)等進行申訴，而是千里迢迢的到更高以及部門進行上訪，而這些行為有些比較柔和，但也不凡過激者，甚至?xí)霈F(xiàn)游行、暴亂等行為。中央、地方各級政府部門及信訪機構(gòu)為了解決這些上訪者必須花費更多的精力和成本，降低了信訪處理的效率。而且，傳統(tǒng)的信訪方式容易造成由于處理不當(dāng)或信訪者不滿意而演變?yōu)槔p訪、鬧訪。

3 革新行政文化，完善信訪制度

在現(xiàn)今我國處于社會不斷變革的重要時期，在各個領(lǐng)域都存在著不同程度的"文化墮距"（又稱文化失調(diào)）現(xiàn)象。作為在這次變革中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，社會公共利益提供者的政府部門，其行政文化的與時俱進尤為重要。因此，在完善信訪制度時，首當(dāng)其沖的就是要改革傳統(tǒng)的行政文化的消極因素。

第一，從官本位或權(quán)力本位思想為民眾本位。中國傳統(tǒng)行政權(quán)力強調(diào)高度集中的行政權(quán)，隨著公民社會的成長，我國行政權(quán)也在適時的進行弱化，我國的行政管理正在從官本位走向民眾本位。它有助于防止權(quán)力的濫用，從"官財一體"的"禮制"到廉潔行政，有助于政府人員追求廉潔奉公、天下為公更好的服務(wù)于公眾，從而從源頭上減少信訪數(shù)量，降低信訪的不良影響，提高信訪處理效率。

第二，從人治思想到法治思想。完善信訪制度，加強信訪教育，拓寬信訪渠道，落實憲法和法律授予的法院的審判權(quán)并加強判決結(jié)果的執(zhí)行力，加強社會監(jiān)督是實現(xiàn)從人治到法治的有效途徑。尤其是提供政府特別是司法機構(gòu)的公信力是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的最重要方法。

第三，從全能政府到有限政府。傳統(tǒng)的中國政府擁有無限的權(quán)力，是一個典型化的全能政府。而在現(xiàn)今，全能政府已經(jīng)不符合新公共管理時代對政府的要求，它呼喚的是掌舵而不是劃槳的政府。有限政府的觀念有利于提高政府的公信力，讓更多的信訪事件在基層便得于解決。

第四，從傳統(tǒng)上訪方式到多樣化信訪的轉(zhuǎn)變。除了傳統(tǒng)走訪，信訪者還可以采取多種信訪方式，如書信、傳真、電話等方式。在電子政務(wù)工作開展的如火如荼的今天，很多政府部門都開通了政府網(wǎng)站或信訪網(wǎng)絡(luò)，上網(wǎng)信訪是使信訪工作得于更好開展的工具，它拓寬了信訪的渠道，節(jié)約了信訪的成本，規(guī)范了信訪秩序，還提高了信訪處理的效率。

參考文獻：

[1]法規(guī)應(yīng)用研究中心.中國信訪條例一本通[M]. 北京：中國法制出版社，2011：1.

[2]國務(wù)院新聞辦公室2009年中國人權(quán)事業(yè)的進展[N].新華網(wǎng). http：//news.163.com/10/0926/10/6HGIAVCH00014JB5_3.html，2010.9.26/2013.6.1

[3]洪威雷、盧文龍.行政文化學(xué)概論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2009：30.

[4]唐檢云.中國傳統(tǒng)行政文化發(fā)展簡論[J].行政與法，2004（1）：28-30.