淺議國有資本經(jīng)營預(yù)算項目過程控制的管理措施

陳勝+李勤

摘 要：國有資本經(jīng)營預(yù)算項目是國家以所有者身份取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。國有大中型企業(yè)尤其是中央企業(yè)是國有資本經(jīng)營預(yù)算項目實施的主體。分析國有資本經(jīng)營預(yù)算項目實施過程中存在的主要問題，提出過程控制的管理方法和措施，對于做好國有資本經(jīng)營預(yù)算，提升企業(yè)經(jīng)濟效益，實現(xiàn)國有資本收益具有積極的意義。

關(guān)鍵詞：國有資本經(jīng)營預(yù)算項目；過程控制；管理措施

中圖分類號：F230 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0134-02

2007年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，標(biāo)志著中國國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度的建立。2008年10月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，從這時起，作為經(jīng)濟改革的重要組成部分和國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的技術(shù)手段，國有資本經(jīng)營預(yù)算項目在國有大中型企業(yè)全面展開。為了爭取政府更多的項目和資金的支持，國有企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的申報日益增多。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算項目實施過程中存在的主要問題

（一）項目實施企業(yè)配套資金不能及時到位

國有資本經(jīng)營預(yù)算擔(dān)負著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、自主創(chuàng)性和轉(zhuǎn)型升級、國際化經(jīng)營以及解決歷史遺留問題的重任，一般所需資金額度都比較大。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級項目的資金總額人民幣大多都上億元。國際合作項目資金總額原則上大于1 000萬美元。申報企業(yè)的動力之一就是看到了政府巨大的投資額。但是，國有資本經(jīng)營預(yù)算項目投資很少由財政全額撥付。一般情況下，企業(yè)自籌配套資金至少需要達到50%或以上。按照項目投資額配比比例，企業(yè)往往需要自籌配套資金數(shù)千萬元甚至更多。

（二）項目工作進度滯后

同國有技術(shù)改造項目一樣，政府對于國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的建設(shè)周期一般都有嚴(yán)格的規(guī)定，在項目申報報告和申報表中都重點強調(diào)項目實施周期。如果項目不能如期完成，不僅對資金、人力、建設(shè)、評估驗收等諸多環(huán)節(jié)造成連鎖滯后，更對項目實施的目標(biāo)即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新等總體布局造成延誤。國有資本經(jīng)營預(yù)算項目大多是新興產(chǎn)業(yè)，其建設(shè)本身即具有一定難度。

（三）核心技術(shù)水平提升不明顯

實施國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的主要目的就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟布局，推動資源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和項目集中，提升企業(yè)核心技術(shù)能力。項目實施企業(yè)在項目實施過程中對于土地購置、設(shè)備購置、廠房建設(shè)等硬件指標(biāo)完成相對比較容易，但是相應(yīng)的產(chǎn)品研發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新、市場營銷和帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面提升作用不明顯，尤其是企業(yè)的核心技術(shù)能力創(chuàng)新成效較低，帶動新的經(jīng)濟增長點的示范作用不明顯。

（四）成本費用支出不規(guī)范

國有資本經(jīng)營預(yù)算項目一般都有分項及其支出額度的劃分。項目執(zhí)行企業(yè)為了完成分項的支出指標(biāo)，經(jīng)常將各項成本費用混合支出，甚至將與項目無關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營費用、設(shè)備購置、日常開支計入國有資本經(jīng)營預(yù)算項目支出。除此之外，企業(yè)為了在項目建設(shè)的期限內(nèi)完成投資指標(biāo)，對于項目支出的成本價格比較忽略，高價購置設(shè)備和高成本的基建支出時有發(fā)生。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算項目過程控制的管理措施

（一）建立項目管理組織機構(gòu)，科學(xué)分析自身實力，有的放矢地實施國有資本經(jīng)營預(yù)算項目

國有資本經(jīng)營預(yù)算項目具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，實施過程比較復(fù)雜，涉及關(guān)系和層面眾多，而且基本上是新興產(chǎn)業(yè)和項目，固有的建設(shè)經(jīng)驗少，建設(shè)的成本和驗收的標(biāo)準(zhǔn)高。企業(yè)預(yù)備申報之前，需要設(shè)立由經(jīng)營管理者和專業(yè)技術(shù)人員組成的項目管理（籌備）委員會，統(tǒng)籌項目申報和組織建設(shè)。

項目管理委員會的首要任務(wù)就是認真分析企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)評估自身的經(jīng)濟和技術(shù)實力，認真研究實施國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的必要條件，重點研究企業(yè)自身的資金、技術(shù)、市場和建設(shè)能力以及項目實施的發(fā)展前景和效益回報，有選擇地申報和承建國有資本經(jīng)營預(yù)算項目。由于國有資本經(jīng)營預(yù)算項目涉及事項、部門和人員眾多，實施過程復(fù)雜，項目管理委員會必須同時指定預(yù)算項目的歸口管理部門，統(tǒng)籌項目的編報和建設(shè)。

（二）制定國有資本經(jīng)營預(yù)算項目明細管理制度，明確管理和實施部門職責(zé)

為了規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算，國務(wù)院、國資委、財政部等政府主管部門和各中央企業(yè)集團印發(fā)了國有資本經(jīng)營預(yù)算項目選取、申報、編制等相關(guān)決定、辦法和通知等，對于國有資本經(jīng)營預(yù)算項目實施企業(yè)具有很強的指導(dǎo)意見。項目實施企業(yè)首先需要認真消化吸收相關(guān)決定、辦法，深刻領(lǐng)會通知精神。在確定項目承建時，根據(jù)項目的具體行業(yè)特點和建設(shè)要求，依據(jù)政府主管部門和上級單位印發(fā)的規(guī)章制度，制定更加具體的實施細則，重點明確項目的具體建設(shè)方案和職能部門的工作分工及其工作職責(zé)。

（三）重點關(guān)注國有資本經(jīng)營預(yù)算項目執(zhí)行進度、質(zhì)量和成本

1.項目的進度管理。國有資本經(jīng)營預(yù)算項目申報時就明確了項目的實施周期。在項目具體執(zhí)行之前，企業(yè)需要圍繞項目實施周期科學(xué)合理地預(yù)測項目執(zhí)行過程中需要的資源、要素和時間，制訂詳細的項目進度計劃?？梢跃幹魄逦髁说捻椖窟M度明細表、網(wǎng)絡(luò)圖、時間節(jié)點圖等，列示項目實施過程中的名稱、活動、資源需求、日期、影響因素、責(zé)任部門和負責(zé)人等明細執(zhí)行要素。重點列示項目關(guān)鍵完成節(jié)點和完成標(biāo)識，并將其作為未來階段性完成情況檢驗的客觀依據(jù)。關(guān)鍵完成節(jié)點和完成標(biāo)識需要得到項目管理委員會的一致確認和項目實施部門的共同認可，并作為監(jiān)督管理方和具體實施方的共同檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

2.項目的質(zhì)量管理。質(zhì)量是一組固有特性滿足要求的程度，其關(guān)鍵在于管理。國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的質(zhì)量管理就是為了達成預(yù)算項目想要實現(xiàn)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、自主創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級、提高技術(shù)能力、改善經(jīng)濟效益的目標(biāo)而組織的各項管理活動，具體可以分解為項目質(zhì)量計劃編制、項目功能質(zhì)量保證和項目特征質(zhì)量控制。endprint

質(zhì)量功能保證和質(zhì)量特性控制是采用質(zhì)量衡量指標(biāo)，實施過程監(jiān)督以及糾正措施來完成國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的成果目標(biāo)。國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的質(zhì)量功能和特性內(nèi)容很多，最主要的就是圍繞項目需要達到的目標(biāo)，設(shè)計實現(xiàn)過程的標(biāo)準(zhǔn)和保障措施，并以此作為過程控制的行為準(zhǔn)則，通過基準(zhǔn)對照、衡量標(biāo)識核對、過程改進等手段達到質(zhì)量保證和質(zhì)量控制。

3.項目的成本管理。成本管理就是在預(yù)算指標(biāo)內(nèi)確保項目按標(biāo)準(zhǔn)完成，實現(xiàn)項目建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。國有資本經(jīng)營預(yù)算項目在申報和批復(fù)中已經(jīng)對項目總體和分項投資額給出了明確的預(yù)算指標(biāo)。其成本管理就是圍繞批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)，制訂科學(xué)合理的成本計劃，并進行控制和監(jiān)督檢查。國有資本經(jīng)營預(yù)算項目成本計劃需要依據(jù)預(yù)算指標(biāo)進行嚴(yán)謹?shù)念A(yù)算論證，并充分考慮項目進度和項目質(zhì)量管理要求，編制類似于進度分解計劃的成本分解計劃，即制定項目不同階段的明細預(yù)算成本。

（四）規(guī)范財務(wù)會計核算

國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的財務(wù)核算需要遵守會計核算規(guī)章制度，還要遵守《資本經(jīng)營支出預(yù)算管理辦法》等資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。項目實施企業(yè)在核算時應(yīng)當(dāng)獨立設(shè)項、單獨核算，并清晰分辨出國有資本經(jīng)營預(yù)算支出和企業(yè)配比資金支出，注意國有資本金的注入方式和渠道，重點做好資產(chǎn)評估、股權(quán)變更、產(chǎn)權(quán)登記、落實國有資本權(quán)益，并及時完成資產(chǎn)評估備案。在核算細節(jié)上，做好不同分項的歸類和支出統(tǒng)計?？缒甓鹊?，做到年度和分項的清晰列支。財務(wù)會計人員需要盡早地介入國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的管理過程，掌握項目的建設(shè)脈絡(luò)，清楚國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度，客觀、及時、準(zhǔn)確地處理國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的核算和管理，努力做到項目預(yù)算、核算和決算的規(guī)范性。

（五）落實國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的監(jiān)督考核和績效評價

除上級單位、資產(chǎn)評估公司、會計師事務(wù)所的監(jiān)督、評估、審計之外，項目實施企業(yè)也應(yīng)當(dāng)積極落實項目自查和自我評估等職能。國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的績效評價重點評價項目資金到位和權(quán)益落實、資金管理和使用效益、經(jīng)濟效益和社會效益等方面的內(nèi)容。為了便于評價，主管部門設(shè)計了統(tǒng)一的績效評價表。評價表清晰地列出了資金管理和技術(shù)創(chuàng)新的評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價等級、評價分值以及操作指引。無論是主管部門、第三評估方還是實施企業(yè)自身，都可以借助項目評價表等評估工具客觀評價國有資本經(jīng)營預(yù)算項目實施過程的規(guī)范性。

（六）開展國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的風(fēng)險管理

國有資本經(jīng)營預(yù)算項目既是金額巨大的投資項目，又擔(dān)負著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級和技術(shù)創(chuàng)新等重要的改革使命，因此應(yīng)當(dāng)開展全面的風(fēng)險管理。

為了應(yīng)對風(fēng)險，需要在項目實施過程中采用管理和技術(shù)手段對風(fēng)險進行評估、處理和監(jiān)控。首先需要對國有資本經(jīng)營預(yù)算項目實施過程中存在的主要風(fēng)險進行辨識，分析存在風(fēng)險的區(qū)域和主要風(fēng)險事件。通過近幾年的建設(shè)實踐，我們發(fā)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的風(fēng)險區(qū)域主要集中在資金、進度和技術(shù)方面。其次是對國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的風(fēng)險進行分析，分析經(jīng)費、進度和技術(shù)等主要風(fēng)險發(fā)生的概率及其風(fēng)險等級，并依據(jù)概率和風(fēng)險等級進行風(fēng)險排序。第三是對國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的風(fēng)險進行處理，采用管理和技術(shù)手段制定風(fēng)險應(yīng)對機制。在資金方面，一方面申請國有資本金按期撥付，另一方面通過企業(yè)自身的資金調(diào)度預(yù)留建設(shè)資金，必要時提前做好專項借款。在進度方面，結(jié)合項目管理的手段，分階段地推進實施。重點完成關(guān)鍵進度節(jié)點和關(guān)鍵進度標(biāo)識。在技術(shù)方面重視項目策劃和專業(yè)技術(shù)人員意見，積極尋求上級和專家的支持。

風(fēng)險的性質(zhì)決定了其發(fā)生的不確定性，需要時刻進行風(fēng)險監(jiān)控。既監(jiān)督項目的物質(zhì)風(fēng)險，又監(jiān)督人為風(fēng)險。風(fēng)險的發(fā)生僅僅依靠經(jīng)營管理者和歸口管理部門是不夠的，必須發(fā)動市場、技術(shù)、生產(chǎn)、質(zhì)量、財務(wù)等各個方面的力量才有可能盡早地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的萌芽，從而以較小的代價控制住風(fēng)險。

風(fēng)險管理和項目管理相輔相成。在國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的過程控制中，將風(fēng)險管理和項目管理有機結(jié)合，可以充分地促進實施企業(yè)管理水平的提高，更好地實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算項目的建設(shè)目標(biāo)。

參考文獻：

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]endprint