《食品安全法》送審稿不足之處與完善

周默　王蕭

摘 要：隨著新隱患的出現(xiàn)，《食品安全法》中相關(guān)規(guī)定的不足逐漸顯露出來。因此為保障食品的安全，規(guī)范食品安全的生產(chǎn)經(jīng)營，《食品安全法》的修改勢在必行。通過匯集各方意見以及實地調(diào)研，《食品安全法（修訂草案送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）最終形成。全面評析該送審稿，理解其優(yōu)勢及不足，有助于我們了解《食品安全法》的立法初衷進而更好的指導(dǎo)實際操作。

關(guān)鍵詞：問題；完善；展望；《食品安全法》

中圖分類號：D92 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0297-03

一、修改的亮點

縱觀《食品安全法》送審稿的刪減內(nèi)容，形成的亮點主要可以分為幾個部分：

（一）監(jiān)管部門職權(quán)及布局更加合理

1.職權(quán)統(tǒng)一，分工協(xié)作。職權(quán)統(tǒng)一是指食品藥品監(jiān)管部門總領(lǐng)食品生產(chǎn)銷售，與其他相關(guān)如《消費者權(quán)益保護法》、《農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量安全法》進行了進一步的銜接。

分工協(xié)作一方面體現(xiàn)在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、公安等部門在各自負(fù)責(zé)的重點范圍內(nèi)全方位覆蓋的監(jiān)管環(huán)節(jié)上；另一方面體現(xiàn)在中央與地方的關(guān)系上，中央政府及監(jiān)管部門起到基本監(jiān)控作用，地方政府必須落實監(jiān)管責(zé)任，其中包括更多的具體組織與監(jiān)管手段。

2.重點突出、注重一線。此次《送審稿》強調(diào)了公安機關(guān)的行政拘留處罰和刑事偵查職能，體現(xiàn)了治亂用重典的立法思路。另一方面加大對各地方監(jiān)管部門的責(zé)任力度，將食品安全質(zhì)量納入地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之中。完善監(jiān)管人員的引咎辭職、刑事責(zé)任入刑等程序，以期更好地發(fā)揮監(jiān)管人員的監(jiān)管職責(zé)。

《送審稿》要求建立面向基層和一線的食品監(jiān)管派出機構(gòu)，同時規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處在隱患排除、信息報告、協(xié)助執(zhí)法等方面的重要任務(wù)；注重一線必然會帶來執(zhí)法力度的增強，從而健全食品安全保障機制。

（二）重視信息的及時公開，加大信息的透明力度

《送審稿》對《食品安全法》的修改要求食品監(jiān)管部門完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)、以及地方根據(jù)其特點制定地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)；同時也要求在食品包裝說明上進一步增加對食品的說明；加大對食品安全抽樣結(jié)果的公布程度，在一定程度上能夠喚起消費者自我維權(quán)意識，同時也將加大對假冒偽劣產(chǎn)品的打擊力度。隨著中國逐漸進入WTO時代，國際經(jīng)濟貿(mào)易聯(lián)系程度日益增強，送審稿中在增加境外食品生產(chǎn)企業(yè)的審核制度的同時建立起進出口商建立信用記錄。在國內(nèi)建立統(tǒng)一安全信息平臺、依法公布食品安全信息，更好地保護了消費者的合法權(quán)益。

（三）增加網(wǎng)絡(luò)食品交易的規(guī)定

現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)購物已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ钪械囊环N重要交易形式，網(wǎng)絡(luò)購物的品種也從最初的衣服、電器涵蓋到包括汽車等大型商品在內(nèi)的各個領(lǐng)域。為強化對網(wǎng)絡(luò)食品安全交易第三方平臺的監(jiān)管，《送審稿》提出，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者應(yīng)當(dāng)取得生產(chǎn)經(jīng)營許可，承擔(dān)食品安全管理責(zé)任。未履行法定義務(wù)，侵害消費者合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任，并實行先行賠付制度。

（四）完善相關(guān)食品安全監(jiān)管機制，提高立法水平

針對先行的《食品安全法》的不足之處，此次《送審稿》提出了中國食品安全現(xiàn)存的問題，同時也對相關(guān)安全監(jiān)管機制作了進一步的完善，例如增加食品安全風(fēng)險交流制度、食品追溯管理制度、安全評價審查制度等，體現(xiàn)出中國立法水平的逐漸提高，不斷與國際先進食品監(jiān)管法接軌。《送審稿》一方面加大對不法商販以及境外企業(yè)造成食品安全問題的處罰力度，另一方面也強調(diào)從自身做起，強化監(jiān)管部門的監(jiān)管力度，更好地發(fā)動了作為消費者的社會監(jiān)督力量與維權(quán)意識，促使全民行動維護食品安全，更好地解決中國食品安全問題，促使和諧社會的發(fā)展。

二、存在的問題

（一）質(zhì)量安全監(jiān)管部門的職權(quán)較大

通過對《食品安全法》與《送審稿》的對比，法條增加最多的就是對于食品安全監(jiān)督管理部門權(quán)限職責(zé)的規(guī)定。首先，相對之前的規(guī)定，這樣規(guī)定明確了該部門的權(quán)力與義務(wù)，但從另一方面來看，一直強調(diào)食品安全監(jiān)管部門的職責(zé)而忽視了相應(yīng)監(jiān)督機制的建立，這樣不利于保障該部門職責(zé)的有效實行。例如31條規(guī)定，該部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證的許可，將原來的“三證”發(fā)展成為“一證”，但是并沒有相應(yīng)制衡監(jiān)督機構(gòu)對其許可行為以及處罰行為進行監(jiān)督管理，容易一手遮天。其次，《送審稿》將原來的安全委員會與衛(wèi)生行政部門兩大巨頭牽頭改成了多部門管理，這樣確實可以避免權(quán)力的過大，保障管理部門權(quán)力的平衡。但是這樣規(guī)定，許多部門都將參與到質(zhì)量安全問題上，一旦出現(xiàn)問題時要找到出現(xiàn)問題的部門很麻煩，被侵權(quán)者的合法訴求將很難得到實現(xiàn)。

（二）概括性詞語

法律的語言主要為確定性語言，彰顯法律的嚴(yán)謹(jǐn)。概括性詞語在法律語言中也是必不可少的，它通過允許法律適用者的自由裁量，在一定程度上彌補法律條文的實現(xiàn)。但概括性詞匯較多時不利于法律條文的實際操作。在《送審稿》中第13條“有必要時”、15條“需要評估”、26條的“及時公布”以及31和32條中的“小”字等詞匯，都屬于概括性詞語，在實務(wù)操作過程中，因為含義模糊，沒有明確規(guī)定，各方對概括性詞語有不同的解釋，很容易導(dǎo)致互相扯皮、推托現(xiàn)象的發(fā)生，法律條文得不到很好的實施，會大大降低法律條文的可操作程度。

（三）《送審稿》中相關(guān)問題的可操作性

1.生產(chǎn)經(jīng)營者的食品追溯管理制度。《送審稿》中第39條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立食品追溯管理制度，要求保證對其生產(chǎn)經(jīng)營的食品可追溯，目的在于一經(jīng)出現(xiàn)食品安全問題，回收食品得以實現(xiàn)，避免出現(xiàn)的食品安全問題更加惡化。從立法者的本意看來，制品追溯管理制度是十分合理的，但是《送審稿》中只規(guī)定了該制度，如何實行并沒有具體闡釋，該條款的可操作性值得懷疑。（1）如何追溯管理。此次送審稿中只是規(guī)定了鼓勵和支持食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)采用信息化手段實現(xiàn)食品可追溯，沒有明確如何追溯管理，是原產(chǎn)地管理還是跟蹤管理，沒有一個具體的方向規(guī)定，最后很容易導(dǎo)致不同企業(yè)的追溯管理制度不同，不利于相關(guān)部門的監(jiān)管。（2）不追溯管理的處罰?！端蛯徃濉分袥]有規(guī)定不追溯管理的處罰，等同于該制度實施沒有法律的保障，不利于追溯管理制度的快速建立以及完善。

2.生產(chǎn)經(jīng)營者的自查制度?！端蛯徃濉分械?0條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營者的自查制度，要求生產(chǎn)經(jīng)營者定期對本單位安全狀況監(jiān)察，安全隱患一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)及時處理并上報；第113條規(guī)定了不遵守規(guī)定的處罰，包括責(zé)令改正、警告、罰款、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證。表面看似規(guī)定很完善，但是可操作性并不強。（1）定期如何操作。定期指的是固定的時間狀態(tài)。定期可以是一周、一個月甚至一年。眾說紛紜，當(dāng)相關(guān)部門查到生產(chǎn)經(jīng)營者沒有定期自查時，生產(chǎn)經(jīng)營者完全可以按照自身規(guī)定的定期期限進行解釋，自查制度不易實行。（2）處罰如何操作。第113條規(guī)定的處罰有5種，輕重不一，采用何種處罰方式完全由質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門自由裁量，同時也不存在相應(yīng)的監(jiān)督措施，生產(chǎn)經(jīng)營者為了不受處罰或者選擇較輕的處罰，很有可能采取向質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門行賄的措施，賄賂官員，滋生腐敗。處罰得不到實施，那么對生產(chǎn)經(jīng)營的的自查制度可行性大大降低。

3.進口商的主動召回義務(wù)。修訂案中第80條規(guī)定了進口商的主動召回義務(wù)，要求進口商主動召回不符合中國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，或者可能對人體健康和生命安全造成損害的食品。第115條規(guī)定了處罰形式，援引第111條處罰形式為沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品并予以罰款、吊銷許可證、刑事責(zé)任。（1）自主召回的可操作性。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，進口食品從交易數(shù)量和種類上看都得到了大幅度的提升。因本國的公共利益而讓進口商自主召回制度的實施具有一定難度，從進口商自身利益角度來分析，進口只是為了牟取經(jīng)濟利益，其更多的是充當(dāng)國外食品的國內(nèi)代理，很少考慮公共利益問題，除去少數(shù)知名進口食品企業(yè)因注重公共形象而設(shè)置專門機構(gòu)外，要求經(jīng)濟實力較小的進口商（代理商）主動召回食品的可操作性很低。（2）處罰的可操作性。處罰的種類較多，單憑質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門進行自由裁量，難免會出現(xiàn)腐敗問題。

4.終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。第119條第2款規(guī)定：因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。該新增條款，加大了對食品生產(chǎn)經(jīng)營管理崗位的嚴(yán)格限制，對保障食品生產(chǎn)經(jīng)營有著重要意義。但有關(guān)該條款如何執(zhí)行的問題有以下幾個難點：（1）信息不對稱。在信息發(fā)達(dá)的時代，信息的不完全是存在的，尤其在偏遠(yuǎn)地區(qū)，生產(chǎn)經(jīng)營者招聘管理人員時，無法印證應(yīng)聘人員是否有因食品安全犯罪而獲刑的經(jīng)歷，這就導(dǎo)致終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作這一法律規(guī)定得不到有效實施，執(zhí)行存在難度。（2）吊銷許可證。第119條第3款規(guī)定，聘用不得從事食品行業(yè)的人員從事食品管理工作的，吊銷許可證。也就是說發(fā)現(xiàn)之后才會吊銷許可證。如果一直沒有發(fā)現(xiàn)該行為，或者質(zhì)量監(jiān)督管理部門有一定的利益存在而不進行查處，吊銷許可證很難實現(xiàn)。不能夠從事管理工作的人員仍然從事管理工作，那就意味著終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作這一法條的可操作性大大降低了。

（四）自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的食品安全監(jiān)管法的可行性

《送審稿》第六章中最大的特點在于加大了對進口商的義務(wù)性規(guī)定，對食品進口予以嚴(yán)格審核。首先從本國利益角度出發(fā)，嚴(yán)格對進口食品的審查在保障食品質(zhì)量以及國民健康方面起到了積極的作用，同時也起到了與國際食品安全制度銜接的重要作用，但從國內(nèi)外實體貿(mào)易交易甚至貿(mào)易自由區(qū)來講，可能會產(chǎn)生不同的影響。立法不應(yīng)該只立足國內(nèi)，還要具有國際眼光。

其次從進口商角度考慮，中國法律變更后，進口商需要根據(jù)新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行申請、需要變更對中國出口食品包裝內(nèi)容、需要自主召回不符標(biāo)準(zhǔn)的食品、同時接受中國食品安全監(jiān)督管理部門的現(xiàn)場檢查。形成的間接貿(mào)易壁壘，可能會受到其他國家貿(mào)易政策的沖擊，對食品進出口行業(yè)會產(chǎn)生一定的影響。如何將修訂后的食品安全法在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)合理實行成為了該章節(jié)可行性的難點。

三、完善措施

（一）加大公眾監(jiān)督以及對質(zhì)量安全監(jiān)管部門的懲罰力度

為使質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門能在職權(quán)范圍內(nèi)更好地為人民服務(wù)，加大監(jiān)督力度以及懲罰力度是可行的?？梢砸?guī)定包括公眾監(jiān)督、其他部門監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系，對質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門的執(zhí)法行為進行動態(tài)的、全面的監(jiān)督。對質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門的處罰，主要為記大過、降級、撤職、開除以及刑事責(zé)任五種，除開除以及刑事責(zé)任兩種外，處罰只影響該部門人員的升職時間和機會。應(yīng)對預(yù)計處分的人員以及處分種類進行透明化公布，參考廣大人民群眾的意見，對受處分人員進行處分種類的選擇。

（二）概括性詞匯盡可能具體化

可以在《食品安全法》的實施條例中增加對13條中的“認(rèn)為必要的”中必要的情況進行闡釋。第15條“對需要進行風(fēng)險評估的”中“需要”的情況進行列舉。第31和32條中的“小”字去掉。第17條“需要制定、修訂相關(guān)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)立即制定、修訂”中的“立即制定”的制定標(biāo)準(zhǔn)并沒有規(guī)定，應(yīng)在實施條例中進行列舉；其次把將要修改的標(biāo)準(zhǔn)按照重要程度與緊急程度進行劃分，建議針對較為重要的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在參照國際標(biāo)準(zhǔn)和展開社會調(diào)研兩種方式下進行更改，針對不合理且急需修改的標(biāo)準(zhǔn)立即進行修訂。

（三）《送審稿》中相關(guān)問題的可操作性

1.針對食品追溯管理制度，應(yīng)將食品追溯進行目錄管理，制定較為統(tǒng)一的追溯管理體系模板，便于追溯管理的系統(tǒng)化，同時將食品追溯管理制度納入監(jiān)察行列，對其進行有效的監(jiān)督與指導(dǎo)。

2.關(guān)于自查制度，應(yīng)通過實地調(diào)研來確定自查制度中的“定期”，與此同時加大對食品安全監(jiān)管部門的執(zhí)法監(jiān)督，將執(zhí)法透明化，接受大眾的監(jiān)督與評價，并將大眾評價納入監(jiān)管部門內(nèi)部評比的審核范圍。

3.對于終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，該條款出現(xiàn)操作性問題的主要誘因是信息的不對稱，因此為解決該問題，應(yīng)將對食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)設(shè)立信用檔案，對生產(chǎn)管理者的記錄進行實時更新，奠定該信用檔案的權(quán)威性與完整性。通過對信用檔案的查詢，保障終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的有效實行，保護食品監(jiān)管行業(yè)的純潔性。

（四）加強與其他國家的溝通，以求共同進步

針對對進口商限制的增多，對中國而言是一種進步的表現(xiàn)，體現(xiàn)了中國對食品安全的重視，同時也表明了中國食品安全制度正不斷地與國際標(biāo)準(zhǔn)進行接軌。在法條實行初期可能會出現(xiàn)貿(mào)易抵觸情況，但從長遠(yuǎn)來看對外標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的同時促進自身標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)化和嚴(yán)格化，最終可以成為貿(mào)易區(qū)內(nèi)的標(biāo)桿，提高整個貿(mào)易區(qū)的食品質(zhì)量。因此對本國《食品安全法》食品進出口章節(jié)修改時，可加強與同一自由貿(mào)易區(qū)的國家之間的溝通，與國際先進食品安全制度進行接軌，以求共同進步。

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[責(zé)任編輯 魏 杰]