生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄑ芯?/h1>

2014-09-26 03:29:24高小珺

經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊訂閱 2014年25期 收藏

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償環(huán)境

高小珺

摘 要：生態(tài)補(bǔ)償是中國(guó)生態(tài)建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要途徑和有效形式。國(guó)家目前不能完全采用統(tǒng)一立法的方式對(duì)各地具體的生態(tài)保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)范，因此，制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤椒ㄊ欠浅１匾摹?/p>

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；立法現(xiàn)狀；地方立法

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）25-0307-02

生態(tài)補(bǔ)償包括廣義和狹義兩個(gè)方面。廣義的生態(tài)補(bǔ)償既包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對(duì)造成環(huán)境污染者的收費(fèi)；狹義的生態(tài)補(bǔ)償則主要是指前者。從目前中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，由于在排污收費(fèi)方面已經(jīng)有了一套比較完善的法規(guī)，急需建立的是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

由于長(zhǎng)期以來(lái)一直深受生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品“無(wú)價(jià)”、“低價(jià)”觀念的影響，人類在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中對(duì)生態(tài)資源進(jìn)行“掠奪性”開發(fā)與利用，向生態(tài)系統(tǒng)索取了過(guò)量的資源和能量，但是又沒有主動(dòng)采取有效措施補(bǔ)償，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，因此造成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受損，引起許多生態(tài)問(wèn)題和生態(tài)危機(jī)。生態(tài)補(bǔ)償是中國(guó)生態(tài)建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要途徑和有效形式。它通過(guò)鼓勵(lì)生態(tài)建設(shè)者對(duì)生態(tài)系統(tǒng)加以維護(hù)，使其最大限度地恢復(fù)到被污染、被破壞前的功能，而且對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行建設(shè)、培育，加大生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境容量，增強(qiáng)其生態(tài)價(jià)值；同時(shí)通過(guò)提高生態(tài)破壞者的行為成本，促使其減少或放棄破壞生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的行為，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)使用行為缺少經(jīng)濟(jì)制約，生態(tài)建設(shè)者的付出得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，若不能從法律層面上確立生態(tài)補(bǔ)償制度，清楚界定生態(tài)建設(shè)者與受益人、生態(tài)破壞者與受害人等的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，勢(shì)必會(huì)影響中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的成功實(shí)施和生態(tài)文明的建設(shè)。

當(dāng)前中國(guó)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化，形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，這背后有改革不到位、體制不完善、機(jī)制不健全的深層面制度原因。在這一問(wèn)題上，政府不是干預(yù)太多了，而是干預(yù)太少了，不是政府越位而是遠(yuǎn)沒有到位。十八屆三中全會(huì)提出要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，首次確立了生態(tài)文明制度體系，從源頭、過(guò)程、后果的全過(guò)程，按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)。十八大報(bào)告專門將生態(tài)文明建設(shè)獨(dú)立成篇，特別提出深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。

二、生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀

對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度法制化問(wèn)題的研究在中國(guó)尚處于起步階段。中國(guó)《憲法》以國(guó)家根本大法的形式確定了環(huán)境資源保護(hù)、防治污染這一基本國(guó)策，并為生態(tài)補(bǔ)償提供了憲法基石?！稇椃ā纷鳛樽罡呶浑A的法律，其有關(guān)規(guī)定，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)法律制度各種規(guī)范的適用和解釋具有重大指導(dǎo)意義。

中國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》，也是生態(tài)補(bǔ)償制度的基本法。《環(huán)境保護(hù)法》作為生態(tài)保護(hù)的基本法，主要內(nèi)容是關(guān)于污染防治方面的規(guī)定，對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)規(guī)定過(guò)于粗略，不夠具體，實(shí)踐中難以起到綜合調(diào)整的作用，可見中國(guó)生態(tài)領(lǐng)域綜合性法律、法規(guī)的立法目前仍十分薄弱。

中國(guó)還有單行生態(tài)環(huán)境立法，即專門針對(duì)某種環(huán)境要素或?qū)μ囟ǖ沫h(huán)境社會(huì)關(guān)系所進(jìn)行調(diào)整的立法。它是綜合性環(huán)境基本法的具體化，數(shù)量相當(dāng)多，在整個(gè)環(huán)境法體系中占有重要的地位。

此外，民法有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定主要表現(xiàn)為：在民法體系上建立環(huán)境權(quán)，并賦之與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)同等的地位；將無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任作為環(huán)境侵害的歸責(zé)原則加以確認(rèn)；在環(huán)境侵害案中采用因果關(guān)系推定原則，解決環(huán)境侵害因果關(guān)系判定難題；在環(huán)境共同侵權(quán)行為中適用共同危險(xiǎn)責(zé)任；對(duì)環(huán)境侵權(quán)的民事訴訟時(shí)效加以修正，以保障受害人的賠償請(qǐng)求權(quán)；在環(huán)境侵害的民事救濟(jì)上同時(shí)適用賠償損害、排除侵害多種方式等。

刑法有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定主要表現(xiàn)為：增設(shè)危害環(huán)境罪；重構(gòu)犯罪因果關(guān)系；確認(rèn)法人犯罪；規(guī)定對(duì)環(huán)境侵害的刑事責(zé)任等。

近年來(lái)，中國(guó)的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度的立法獲得了快速發(fā)展并處于不斷完善之中。但是，生態(tài)補(bǔ)償制度的立法還不能完全適應(yīng)生態(tài)保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。主要體現(xiàn)為法律體系不健全。《憲法》中沒有規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度，《環(huán)境保護(hù)法》是中國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，但是囿于當(dāng)時(shí)的立法背景，它更偏重于對(duì)污染的防治，只規(guī)定了對(duì)排污者的排污行為所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行收費(fèi)，卻沒有將生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)那樾渭{入規(guī)定，沒有從根本上全面發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔?。目前有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定散見于各種單行法中，中國(guó)尚未對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行統(tǒng)一立法。盡管在單行法律法規(guī)中體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟睿捎凇稇椃ā泛汀董h(huán)境保護(hù)法》中缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償明確的規(guī)定，使得生態(tài)補(bǔ)償缺乏一個(gè)自上而下效力等級(jí)的法律體系，不利于生態(tài)補(bǔ)償工作的開展。從立法現(xiàn)狀可以看出，每個(gè)單行法只涉及某一個(gè)或某一類生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定缺乏統(tǒng)一性、完整性。例如，水利部門主管流域治理和水土保持方面的生態(tài)補(bǔ)償工作；國(guó)土部門通過(guò)對(duì)土地、礦產(chǎn)資源管理實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償；環(huán)保部門主要制定生態(tài)補(bǔ)償政策；農(nóng)業(yè)部門管理草原、農(nóng)業(yè)方面的生態(tài)補(bǔ)償工作；林業(yè)部門主要管理森林生態(tài)補(bǔ)償。不同生態(tài)要素生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定由不同的管理部門制定，這種方式容易造成立法只體現(xiàn)本部門的利益，部門間利益沖突而依靠自身無(wú)法協(xié)調(diào)的情況。同時(shí)也缺乏時(shí)間上的相對(duì)穩(wěn)定性，很難確保受償者的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償者的義務(wù)得以履行。

三、生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ谋匾?/p>

首先，各地自然環(huán)境較大的差異導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國(guó)家目前不能完全采用統(tǒng)一立法的方式對(duì)各地具體的生態(tài)保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)范。國(guó)家制定的適用于全國(guó)范圍的生態(tài)補(bǔ)償法只能從宏觀和普遍意義上最大可能地為中國(guó)的環(huán)境保護(hù)提供最基本的法律依據(jù)。非常具體的生態(tài)補(bǔ)償工作需要地方結(jié)合本地的客觀環(huán)境條件進(jìn)行立法。因此，各省、市、自治區(qū)結(jié)合自己的實(shí)際情況制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤椒ㄊ欠浅１匾?。endprint

其次，中國(guó)各大區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展存在較大差異，突出的環(huán)境問(wèn)題的表現(xiàn)形式也不盡相同。實(shí)踐證明，現(xiàn)代工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因，也是解決環(huán)境問(wèn)題的依靠。環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和解決和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)。加之環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)結(jié)合實(shí)際運(yùn)用科學(xué)性、技術(shù)性、綜合性較強(qiáng)的綜合措施。這些也為地方生態(tài)補(bǔ)償立法提供了廣泛的立法資源和立法空間。

再次，幾十年以來(lái)，中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償立法雖然得到了前所未有的發(fā)展，但和中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀及環(huán)境保護(hù)的要求相比還有一定的距離。特別是一些地區(qū)迫切需要解決的環(huán)境問(wèn)題還不能排到立法的議事日程；有些環(huán)境問(wèn)題在特定地區(qū)是迫切需要立法解決的問(wèn)題，但其在全國(guó)并不具有普遍性；有些環(huán)境問(wèn)題雖然在全國(guó)有普遍性，但在解決的方式上卻對(duì)立法的需求程度不同；有些在全國(guó)多數(shù)區(qū)域效果優(yōu)異的環(huán)境保護(hù)政策或管理制度要上升為在全國(guó)有普遍約束力的法律尚需求一定的過(guò)程。

上述原因?yàn)榈胤缴鷳B(tài)補(bǔ)償立法奠定了一定的基礎(chǔ)，并形成了地方生態(tài)補(bǔ)償立法產(chǎn)生和得以發(fā)展的原因。

四、生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ǖ幕驹瓌t

生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎☉?yīng)堅(jiān)持以下原則：

1.依法立法原則。作為下位法的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ū仨毞蠂?guó)家憲法、法律的要求，必須服從國(guó)家相關(guān)立法的基本原則，并在其指導(dǎo)下制定地方法。一方面，通過(guò)地方立法填補(bǔ)國(guó)家法律、法規(guī)的立法空白，制定解決區(qū)域性特殊環(huán)境問(wèn)題為目標(biāo)的立法；另一方面，通過(guò)地方立法的實(shí)施更好地解決生態(tài)補(bǔ)償中的具有地域性的特殊問(wèn)題。

2.自主立法原則。地方立法機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性、積極性。地方立法機(jī)關(guān)可以在自己的立法權(quán)限范圍內(nèi)按照當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)男枰铜h(huán)境保護(hù)規(guī)劃的安排，自主決定生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎üぷ鳌Ｖ袊?guó)各地環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況十分復(fù)雜，因此，地方立法必須依據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染和資源利用的現(xiàn)狀。因?yàn)楦鞯卦谧匀缓蜕鐣?huì)發(fā)展方面存在一定的差異，有的地區(qū)主要表現(xiàn)為嚴(yán)重的水污染、有的表現(xiàn)為大氣污染、有的存在放射性污染，而有的地方可能在上述幾方面均有不同程度的問(wèn)題，所以在立法時(shí)要有針對(duì)性。

3.超前立法原則。生態(tài)補(bǔ)償受制于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，不同的發(fā)展水平需要有相應(yīng)的制度約束和規(guī)范。超前性是相對(duì)于國(guó)家整體立法而言的。生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄒ試?guó)家立法為基本依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，在立法中適當(dāng)?shù)爻傲⒎ā?/p>

4.靈活立法原則。地方立法的靈活性是相對(duì)于國(guó)家立法的原則性而言的。國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償立法一方面必須考慮全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和環(huán)境保護(hù)的共同需要，另一方面必須要考慮全國(guó)生態(tài)補(bǔ)償中所采取的技術(shù)手段的整體水平。因此必然導(dǎo)致國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償立法相對(duì)比較原則，法律制定、修改的時(shí)間也相對(duì)漫長(zhǎng)。地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)水平是地方立法的客觀基礎(chǔ)，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用廢、改、立的手段，靈活地把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面發(fā)展的需要和生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，通過(guò)靈活的地方立法為國(guó)家更好地進(jìn)行國(guó)家立法提供第一手的資料，也為當(dāng)?shù)靥峁└鼮檫m時(shí)的法律規(guī)范。

參考文獻(xiàn)：

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