行政倫理問題研究綜述

姜欣

摘 要：行政倫理自“水門事件”后，引起了人們的廣泛關(guān)注，然而直到20世紀90年代末，行政倫理才在中國引起重視。從行政倫理的內(nèi)涵、行政倫理失范的主要表現(xiàn)形式、行政倫理失范的原因及中國行政倫理的構(gòu)建這四個大方面對中國行政倫理問題的研究情況進行梳理。

關(guān)鍵詞：行政倫理失范；行政人格；問責機制；權(quán)利尋租；行政文化建設(shè)

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0291-03

行政倫理是自20世紀70年代首先在美國受到關(guān)注的。“水門事件”作為一個明顯的標志，引發(fā)了人們對行政倫理的極大關(guān)注。其后，美國政府采納了有關(guān)專家的建議，開始借助行政倫理建設(shè)來規(guī)范和制約政府機構(gòu)及其工作人員的行政行為。在美國學者的帶動下，西方行政倫理研究也漸成規(guī)模。但直到20世紀90年代末，或許是得益于國際學術(shù)交流，中國才有為數(shù)極少的學者開始關(guān)注這個問題。本文從四個方面對行政論文問題的研究予以梳理。

一、行政倫理的內(nèi)涵

目前，雖然國內(nèi)外學者對行政倫理的內(nèi)涵沒有一個統(tǒng)一的界定，但是中國國內(nèi)有些學者根據(jù)自己的研究提出了對行政倫理的理解，而有些學者是根據(jù)對西方關(guān)于行政倫理內(nèi)涵的總結(jié)，另外有些學者是通過對中西方行政倫理內(nèi)涵的對比提出自己的看法。李文良教授（2001）在其研究中對西方學者關(guān)于行政倫理內(nèi)涵的界定進行了歸納和總結(jié)，他認為西方學者對行政倫理內(nèi)涵的界定分別從公共利益、決策及其過程和把行政倫理看作是一種方法這三個方面進行闡述。

有些學者認為行政倫理概念的明確有助于行政倫理的構(gòu)建，根據(jù)對中外研究文獻的對比分析。趙建全教授（2004）和丁雯（2010）認為行政倫理是行政活動主體及行為的倫理，是關(guān)于政府及各行政組織和個人在公共行政活動中的行為道德規(guī)范、行政倫理制度、價值觀念模式等的總概括。

另外有學者根據(jù)中國政府在黨的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出服務(wù)型政府，提出在服務(wù)型政府的視野下，行政倫理的內(nèi)涵。張旭（2010）提出服務(wù)型政府所蘊含的行政倫理的要求主要包括突顯政府以人為本的價值定位，構(gòu)建信任關(guān)系，樹立責任意識、培育職業(yè)精神，弘揚公共精神、培育公共性的行政理念和體現(xiàn)德治與法治的統(tǒng)一。

二、行政倫理失范的主要表現(xiàn)形式

行政倫理失范是行政主體在行政權(quán)力運行（公共管理）過程中，置行政倫理規(guī)范和原則于不顧，把公共權(quán)力用來滿足私利的情況或現(xiàn)實，從而導致公共利益到損害的現(xiàn)象時常發(fā)生。當前中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，由于政治經(jīng)濟體制和各種具體制度的不完善不健全，不可避免地產(chǎn)生行政倫理失范問題，其表現(xiàn)形式也是多種多樣的。

白鋼教授（1999）認為中國的行政倫理失范大致可以分為經(jīng)商型、權(quán)力尋租型、公款公賄型、貪污腐化型、賣官鬻爵型、瀆職型、泄密型和隱匿財產(chǎn)型。而唐勵（2009）認為行政倫理失范主要是由于權(quán)力異化導致的，他認為中國行政倫理失范的主要表現(xiàn)形式有權(quán)力依附型，權(quán)力本位型，權(quán)力尋租型，權(quán)力泛化型等。

趙建偉教授（2009）認為在當代中國，行政倫理失范的具體表現(xiàn)形式有經(jīng)濟類失范，政治類失范，失職類失范，侵犯公民權(quán)力類失范，違反社會公德失范和違反社會管理秩序類失范等。而陳仕偉和祝中華（2009）的觀點認為行政倫理失范主要表現(xiàn)為經(jīng)濟類失范，政治類失范，組織人事類失范，失職類失范等。

三、行政倫理失范的原因

當前中國處于行政體制改革的轉(zhuǎn)型期，行政倫理失范現(xiàn)象大量存在，產(chǎn)生的原因也是多方面的，不同的學者對行政倫理失范的原因也有不同的理解?？偨Y(jié)其產(chǎn)生的原因，大致分為以下幾個方面。

（一）市場經(jīng)濟的負面影響

有關(guān)市場經(jīng)濟的負面影響這一原因，很多學者都是從體制角度進行研究的，其中，趙建偉教授（2004）認為行政倫理失范是由中國市場經(jīng)濟規(guī)制的不健全或缺失造成的，當前中國政府經(jīng)濟規(guī)制的一個更為突出的特點是，規(guī)制主體和政府作為行業(yè)經(jīng)營主體的角色重疊，即政府既是某一個行業(yè)的經(jīng)營主體，同時又是此行業(yè)的規(guī)制主體。而祝中華和陳仕偉（2009）認為中國行政倫理失范是由于行政體制不健全造成的，中國的行政體制是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下形成的，雖然經(jīng)過多年努力，行政管理體制改革取得了一定進展，但國家行政制度仍舊面臨著眾多的矛盾：政企職能不分，用人制度不公開，機構(gòu)臃腫，人浮于事，行政效率低下等，同時，由于行政制度化水平低，行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，不依法行政的現(xiàn)象和權(quán)力腐敗的現(xiàn)象十分嚴重；尤其是目前中國處于轉(zhuǎn)型期，新體制從入軌啟動到轉(zhuǎn)入良性運行要一個較長的過程，各種配套的法規(guī)、制度不可能一下子健全，無形中造成許多管理上的“空擋”，成為產(chǎn)生行政倫理失范的隱患。而唐勵認為中國行政倫理失范是由于隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，拜金主義、享樂主義、極端個人主義抬頭，加之傳統(tǒng)的封建腐朽思想沉渣泛起，使原來的集體主義和全心全意為人民服務(wù)的價值觀念受到各種拜金主義等腐朽思想的強烈沖擊造成的。

（二）行政主體的角色沖突

對此，唐勵（2009）認為行政人員受“從眾心理”或“集體行為”的影響，不自覺或者不得已而為之。包正韡（2007）也認為行政倫理失范有行政人員“從眾心理”的影響。而崔執(zhí)樹教授（2010）認為行政倫理失范是由于行政主體的角色在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型中表現(xiàn)出不穩(wěn)定性造成的。曾學清（2010）認為行政倫理失范是行政人員人格障礙誘導的。

（三）監(jiān)督機制不健全

祝中華和陳仕偉（2009）從權(quán)力監(jiān)督不力方面研究，他們認為要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。缺乏強有力的監(jiān)督和制約機制是行政倫理失范的客觀條件。唐勵（2009）認為中國現(xiàn)行的監(jiān)督機制缺乏必要的獨立性和應(yīng)有的權(quán)威性，人大的作用未能充分發(fā)揮，監(jiān)察機關(guān)的地位偏低，監(jiān)察獨立十分困難，社會監(jiān)督顯得薄弱。曾學清（2010）認為對行政人員的監(jiān)督不力，行政人員有些違法行為之所以出現(xiàn)，并有所擴展，是因為缺乏強有力的監(jiān)督機制，這也是導致中國行政人員倫理失范的客觀條件之一。崔執(zhí)樹（2010）從行政監(jiān)督體系效率帶下來分析中國行政倫理失范。endprint

（四）傳統(tǒng)行政文化的影響

曾學清（2010）認為一國的行政體系首先是一個行政文化體系。正是行政文化的不同，才決定了這個國家的行政體系是具有自己特色的行政體系。一個國家體系不僅包括行政機構(gòu)、行政人員、行政法律和行政制度，還包括根據(jù)這個體系建立起來的思想理論和行政行為方式等。思想理論會沉淀為行政人員一定的心理定式，對其行政行為起著決定性影響，尤其是行政人員總是在既定的文化背景熏陶下成長，當他做出行政行為時，文化因素必然會潛在地發(fā)揮作用。中國是一個具有兩千多年封建專制歷史的國家，這既給我們留下了許多寶貴的精神文化財富，也給我們遺留下了不少負面文化。根深蒂固的官本位思想導致一些行政人員缺乏公仆意識，由于官職帶來的特殊待遇滋長了某些干部的特權(quán)思想嚴重，利用手中的權(quán)力搞特殊化，為自己謀取私利，同時也帶來了官僚主義。這種傳統(tǒng)的行政文化它既阻礙了民主政治的進程，也使行政倫理建設(shè)出現(xiàn)困境。

四、中國行政倫理的構(gòu)建

針對行政倫理體系的建設(shè)問題，學者們都提出了自己的意見，總結(jié)其建議大致可以分為以下幾種。

（一）行政倫理法制化

有關(guān)這一論點，楊永燕（2008）認為，行政倫理法制化的整體推進，需要整個法律體系的完善和配套，建議盡快出臺《反腐敗法》和《政府信息公開法》等相關(guān)法律。還有學者認為，盡快制定《國家公務(wù)員道德法》、《國家政務(wù)活動公開法》、《國家公務(wù)員財產(chǎn)申報登記法》等法律，為打造現(xiàn)代法治政府提供法律保障。張成福教授（2009）認為，應(yīng)設(shè)立專門的行政倫理機關(guān)，并以立法的形式確定其職責和權(quán)限，負責對公務(wù)員從政道德行為進行監(jiān)督并對違反從政道德行為進行懲處。借鑒國外經(jīng)驗，可以在中國設(shè)立行政倫理委員會。蔣云根（2007）賦予中央紀委和監(jiān)察部有關(guān)行政倫理管理職能角度，提出在全國人大常委會設(shè)立倫理委員會，承擔監(jiān)督或參與監(jiān)督行政倫理法的實施，同時地方各級人大也可設(shè)立相應(yīng)的委員會，從而形成多領(lǐng)域、多層次、具有實權(quán)的行政倫理管理與監(jiān)督機構(gòu)。

（二）健全行政的問責機制

健全行政問責機制是許多學者的研究重點，趙建全教授（2004）認為政府必須回應(yīng)社會和民眾的基本要求，并積極采取行動加以滿足，履行政府在整個社會中的法律義務(wù)，并承擔責任。不僅政府行使的每項權(quán)力都對應(yīng)責任，而且，政府拒絕行使法定的權(quán)力也要承擔責任。人民不僅有享受政府服務(wù)的權(quán)利，還有監(jiān)督政府行政、要求其承擔責任的權(quán)利。對于政府服務(wù)得怎樣，是否達到人民期望值，人民有權(quán)評判；對于政府違法服務(wù)，過失服務(wù)造成的后果，人民有權(quán)追究。曾建兵（2009）從行政問責制角度闡述了行政問責制對行政倫理建設(shè)的要求是用中國特色社會主義理論體系作指導；體現(xiàn)政治民主，防止個人專斷，同時要加強反腐力度；加強監(jiān)督制約，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民服務(wù)。

（三）培養(yǎng)和完善行政人格

包正韡（2007）認為培養(yǎng)和完善行政人格是加強行政倫理建設(shè)的有效途徑，行政人格的培養(yǎng)大體經(jīng)歷行政倫理的他律階段，升華為自律階段，行政自律主導之下的他律與自律的統(tǒng)一階段。

（四）監(jiān)督機制的建立

有關(guān)行政倫理監(jiān)督機制的建立，王卓婭（2009）認為行政倫理監(jiān)督機制的建設(shè)須依賴完善的組織制度，須提升公眾的參與力度，須創(chuàng)設(shè)順暢的監(jiān)督渠道，須構(gòu)建先進的組織文化。李妮（2008）認為要完善社會監(jiān)督機制，道德作為一種內(nèi)在的社會控制手段，除了需要主體的自覺和自律之外，更需要進行教化和培訓，通過強制力的威懾和有力的社會監(jiān)督，尤其是社會輿論監(jiān)督來鞏固與強化。

（五）加強行政文化建設(shè)

在加強行政文化建設(shè)方面，曾學清（2010）認為在指導思想上要堅持以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以強化以人為本為行政理念的核心，以培育公正廉潔的行政意識為基礎(chǔ)，以樹立務(wù)實高效的行政作風為關(guān)鍵，以行政道德文化建設(shè)、行政科技文化建設(shè)、行政文化環(huán)境建設(shè)為重點，努力體現(xiàn)先進性，增強活躍性，富于創(chuàng)造性。根據(jù)庫珀的理論提出組織文化對組織成員行為的影響力，陳鑫峰和郗永勤（2009）認為組織文化既可以強有力地打擊非道德行為，同時也可以慫恿組織成員背離組織的正式規(guī)章和制度，因此，建立良好的行政組織文化會促進行政組織形成良好的倫理意識。

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[責任編輯 陳 鶴]endprint