1966年后日本住宅政策制定方向的分析與研究

吳霞

摘 要：日本的人均資源和能源的占有量比中國貧乏，但戰(zhàn)后五十年的發(fā)展，尤其是1966年日本制定的住宅建設(shè)計劃法正式發(fā)布施行后，日本的住宅建設(shè)已發(fā)展到世界先進(jìn)水平的行列。這同不僅保證住宅的數(shù)量，還非常重視住宅的質(zhì)量和環(huán)境完善的住宅政策是密不可分的。通過對1966年后日本住宅政策制定方向的分析和研究，明確日本住宅政策中基于基本理念所要達(dá)到的目標(biāo)和對策，對急需逐步升級整合的中國住宅政策提供一點參考意見。

關(guān)鍵詞：日本；住宅政策；制定方向

中圖分類號：F11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0256-03

戰(zhàn)后日本開始了一系列的復(fù)興計劃，在百廢待舉中相當(dāng)重視住宅的建設(shè)問題。戰(zhàn)后日本出現(xiàn)住宅嚴(yán)重短缺現(xiàn)象，嚴(yán)重缺房戶數(shù)達(dá)到420萬戶。日本的戰(zhàn)后住宅計劃是從當(dāng)時鳩山內(nèi)閣從1950年制定的住宅建設(shè)十年計劃開始的。為配合這一計劃的實行，從1951年開始相繼制定頒布了《公營住宅法》和《住宅金融公庫法》、1960年對出臺了《住宅地區(qū)改良法》、1963年制定《新住宅市街區(qū)開發(fā)法》及1966年出臺的《住宅建設(shè)計劃法》后，雖然到1968年基本上已經(jīng)可以達(dá)到每戶一套住宅。

一、住宅建設(shè)計劃法階段

（一）住宅建設(shè)計劃法的出臺

根據(jù)1963年住宅統(tǒng)計調(diào)查，每世代的住宅數(shù)也不過只有0.97而已。由此，作為1960年成立的池田內(nèi)閣為實現(xiàn)其國民收入增倍計劃的一環(huán)，出臺了一世代一住宅為目標(biāo)的住宅政策，住宅建設(shè)計劃法就此誕生。以前大多數(shù)公共事業(yè)的長期計劃都以特別措施法為依據(jù)，每次修定計劃時針對所修改的內(nèi)容，依據(jù)法律第4條第1項中規(guī)定“為保持國民住生活在適當(dāng)水平的基礎(chǔ)上，昭和41（1966）年度以后的每五年為一期，制訂住宅建設(shè)相關(guān)計劃的方案，需要內(nèi)閣的決議”。舊的住宅建設(shè)計劃的制定都需要內(nèi)閣審議決定，而且必須同財政計劃捆在一起方可實行。但住宅建設(shè)計劃法同以往的計劃不同，同財政完全分開，使每五年制訂一次計劃成為了可能。

住宅建設(shè)計劃法中確立了不單是由公營資金出資的住宅建設(shè)（包括公營住宅、公租住宅、由住宅金融公庫支持的融資住宅），還包括由民間機(jī)構(gòu)出資的住宅建設(shè)的目標(biāo)。也對雖然對于民間建設(shè)的住宅國家沒有資金上的援助，但是在金融和稅收上采取了各種各樣的措施進(jìn)行了說明，并以讓各都道府縣計劃等的地方也制訂住宅建設(shè)五年計劃為特征。總之，作為公營住宅等各種各樣住宅法的高水準(zhǔn)法規(guī)發(fā)揮調(diào)節(jié)的機(jī)能。

（二）住宅建設(shè)計劃法的基本內(nèi)容

1966年日本制定頒布的住宅建設(shè)計劃法中，決定實施每五年的住宅建設(shè)計劃，主要由政府主體完成。從1966所開始的第一個五年計劃，到2006—2010年為第九個五年計劃。計劃中制定了住宅的發(fā)展目標(biāo)、人均住宅居住標(biāo)準(zhǔn)、公營住宅、公團(tuán)住宅建設(shè)數(shù)量、建筑中新技術(shù)的應(yīng)用等內(nèi)容。

住宅建設(shè)計劃法全部有十條法規(guī)。其主要內(nèi)容如下 ：

第一，住宅建設(shè)計劃法的目的規(guī)定，以“住宅的建設(shè)，必須根據(jù)所制定的綜合計劃，進(jìn)行合理的實施，增進(jìn)社會福利以保證國民生活的穩(wěn)定”為目的。強(qiáng)調(diào)在國家行政干預(yù)之下，合理實施建設(shè)計劃，從社會福利的角度保證國民的住宅。但并沒有從居住權(quán)方面解釋國民的權(quán)益問題。

第二，在這一時期強(qiáng)調(diào)實施責(zé)任的主體是國家和地方公共團(tuán)體。具體表述為“國家及地方公共團(tuán)體必須按照住宅的需要及供給的長期目標(biāo)，根據(jù)住宅的實際情況，努力制定出與住宅相關(guān)的實施政策”。中央政府組建住宅都市整備公團(tuán)，通過財政金融撥款、開發(fā)融資手段，加強(qiáng)綜合開發(fā)的模式，提供利于租借的公營住宅、整備公團(tuán)的住宅、地方住宅供給住宅，舊地區(qū)的改造和新城區(qū)的開發(fā)并行，住宅建設(shè)作為城市有機(jī)體的構(gòu)成部分，必須同城市發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、住生活基本法的階段

（一）住生活基本法產(chǎn)生的背景

在施行住宅建設(shè)法第八個五年計劃之時，2001年的小泉內(nèi)閣作為行政機(jī)構(gòu)改革的一環(huán)開始推進(jìn)特殊法人的改革。在住宅建設(shè)計劃法階段發(fā)揮重大作用的都市整備公團(tuán)被廢除，但還是作為都市開發(fā)部門被保留下來，成為獨立行政法人的都市再生機(jī)構(gòu)從租賃住宅供給上撤離出來。1950年成立的隸屬于國土交通省的住宅金融公庫也停止了工作。被稱為住宅金融公庫模式的公庫通過國家財政的資金、放貸的利息及國家給予的相當(dāng)于利率的差額補(bǔ)助的資金，向普通居民提供長期低息的住宅資金，在住生活基本法前被稱為日本住宅經(jīng)濟(jì)三大支柱之一，對居民住房的解決、金融市場的利率和資金的穩(wěn)定起了關(guān)鍵的作用。特定證券支援化業(yè)務(wù)的獨立行政法人住宅支援機(jī)構(gòu)也被縮小。2005年又制定和修改了對公營住宅法進(jìn)行實質(zhì)性改變的租賃住宅特措法（在地方為適應(yīng)多種需要對公營租賃住宅等進(jìn)行整備的特別措施法）等住宅相關(guān)三法，公營住宅的性質(zhì)發(fā)生了變化，供給量也同過去相比無可爭議地在大幅度縮小。在這種情況下，住宅建設(shè)計劃法存在的意義也無處可循了。

2003年6月，日本經(jīng)團(tuán)連發(fā)表了“對以‘宜居來建立世界上引為自豪國家的住宅政策的建議”。建議中提到從由民間主導(dǎo)的“狹小住宅”向“有活動空間住宅”發(fā)展，由“壽命短的住宅”向“可傳多世代的重要住宅”發(fā)展，可由“適應(yīng)生活舞臺的循環(huán)型住宅市場的構(gòu)建”來實現(xiàn)這一目標(biāo)。為此，還提案制定不僅指住宅建設(shè)還包括住宅環(huán)境的整備目標(biāo)，體現(xiàn)國家、地方公共團(tuán)體、民間等各自所承擔(dān)的責(zé)任的“住宅、街道小區(qū)建設(shè)基本法”。

將國家、經(jīng)濟(jì)界動向匯總的是2006年9月出臺的社會資本整備審議會中題為“關(guān)于適應(yīng)新住宅政策的制度框架”的回答（由住宅宅地分科會會長八田達(dá)夫擔(dān)當(dāng)）。在回答中主要提議在顯示住宅政策方向性制度框架的構(gòu)建中，作為住宅政策基本法則的必要性制定基本法。其內(nèi)容主要包括，第一，確立國民、事業(yè)、行政共同擁有必須實現(xiàn)的住宅政策的基本理念；第二，為實現(xiàn)這一理念必須明確各主體的責(zé)任；第三，基于這一基本理念，同其他行政部門的合作應(yīng)持續(xù)緊密進(jìn)行，為使各種實施政策能夠全面有計劃進(jìn)行的制度框架，即住宅政策相關(guān)的基本法則及必須完善以此為基礎(chǔ)的新計劃體系”。根據(jù)其回答中的意思，基本理念的含義是指為實現(xiàn)國民人人切實感受到寬敞明亮的住生活，國民、企事業(yè)者、行政共同擁有必須實現(xiàn)的住生活的普遍觀點。具體表述主要有“優(yōu)質(zhì)的性能、住環(huán)境及居住服務(wù)住宅股的形成”、“市場中多元化居住需要的適時貼切的實現(xiàn)”、“住宅資產(chǎn)價值的評估、活用”、“住宅困難者穩(wěn)定居住的確?！钡确矫娴膬?nèi)容。endprint

至此，國土交通省開始制定法案，關(guān)于法案名稱的確定還有一定的過程。國土交通省住宅政策課有進(jìn)行省內(nèi)檢討中暫時定名為“住宅基本法”，但在內(nèi)閣法制局的審查中則修正為“住生活基本法”。將住宅修改為住生活的理由，也是強(qiáng)調(diào)為根據(jù)其法律政策對象不只包括住宅本身，還包括是否能同居住環(huán)境協(xié)調(diào)一體化。在政策的實施推進(jìn)中同社會保障、醫(yī)療服務(wù)從業(yè)人員等住生活相關(guān)的合作也是必不可少的。從住生活基本法的名字當(dāng)中也體現(xiàn)了日本政府?dāng)U大住宅相關(guān)市場化的意圖，2006年發(fā)布住生活基本法的同時，住宅建設(shè)計劃法也被廢除。

（二）住生活基本法的分析和評價

住基本生活法全部有二十條所組成。在住生活基本法中二個內(nèi)容最為引人關(guān)注。其一是否將如何實現(xiàn)國民居住權(quán)的問題寫入到基本法中；其二是如何明確為保障國民居住權(quán)的住宅政策中的基本原則。

1.憲法中所規(guī)定的作為人權(quán)的居住權(quán)的體現(xiàn)

日本憲法第25條中有這樣的表述，“所有國民都有過上健康的、文明的最低限度生活的權(quán)利”、“國家必須在生活的各個領(lǐng)域，努力增進(jìn)社會福祉、社會保障以及公共衛(wèi)生的改善”。明確作為國民基本人權(quán)的生存權(quán)和國家對生存權(quán)的保障義務(wù)。居住權(quán)正因為在這一條中是實現(xiàn)“健康的、文明的最低限度生活”的必要條件，才能夠解釋居住權(quán)是國民的基本人權(quán)之一。這一條中所說的社會福利是指盡量豐富國民的生活，社會保障是指從公共扶助和社會保險的角度確保國民的生存，公共衛(wèi)生是指必須保證和增進(jìn)國民的生命與健康。日本憲法第25條的最大看點是強(qiáng)調(diào)國家必須確保全體國民在社會中能夠獲得作為人生存尊嚴(yán)的最低限度生活的保障，而這一點國家則必須通過社會福利、社會保障和公共衛(wèi)生來實現(xiàn)。國家從政策上也有將其實現(xiàn)的責(zé)任。主要強(qiáng)調(diào)，為了實現(xiàn)根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)水平相符合的目標(biāo)，國家有責(zé)任從政策上保證能夠?qū)崿F(xiàn)其目標(biāo)的方法。從這個意義上說，從公營住宅法開始的其終旨都是為了實現(xiàn)憲法第25條的這一理念。

但是，住生活基本法中雖然沒有明確顯示其相關(guān)的內(nèi)容，但在第6條中對于國民居住權(quán)有相近的解釋：“鑒于住宅作為國民健康文明生活中不可缺少的基礎(chǔ)，作為確保低收入者、受災(zāi)者、高齡者、育兒家庭的住宅，特別要確保需要照顧者居住穩(wěn)定為目標(biāo)的宗旨，必須推進(jìn)有關(guān)促進(jìn)確保及提高住生活穩(wěn)定的實施政策”。在2005年發(fā)布的社會資本整備審議會報告中指出，對居住權(quán)所涵蓋的權(quán)利決定住生活基本法的人類居住權(quán)中的內(nèi)容與伊斯坦布爾宣言的宗旨是相一致的。

2.住生活基本法的基本特征

住生活基本法由4章22條組成。其主要特征可以有以下三個方面的內(nèi)容。第一，從第1條（目的）開始就已符合日本經(jīng)團(tuán)連的提議為特征，根據(jù)國土交通省的法案說明文書的描述，住生活基本法的目的規(guī)定主要有四點：（1）確定基本理念；（2）明確國家、地方公共團(tuán)體、住宅相關(guān)企事業(yè)者的責(zé)任；（3）確定基本的實施政策；（4）確定住生活基本計劃等基本事項。住生活基本法的法則是“以關(guān)于確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)提高質(zhì)量的實施政策，確定基本理念，明確國家及各地方公共團(tuán)體包括住宅相關(guān)企事業(yè)任務(wù)的同時，根據(jù)為實現(xiàn)基本理念的基本實施政策，確定成為住生活基本計劃的基本事項，全面并有計劃地推進(jìn)確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)提高質(zhì)量相關(guān)的實施政策，在追求提高國民生活穩(wěn)定及增進(jìn)社會福利的同時，寄與國民經(jīng)濟(jì)健康的發(fā)展為目的”。在住生活基本法的目的中，將基本理念放入與住宅相關(guān)聯(lián)的企事業(yè)者的企業(yè)活動，即住宅市場的視野中，期望由此帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的地方可以說是其法的特征之一。

第二，關(guān)于作為住宅政策實施主體的國家與地方公共團(tuán)體的“責(zé)任”，針對計劃法第2條中指出的“國家及地方公共團(tuán)體必須按照住宅的需要及供給的長期目標(biāo)，并且，根據(jù)住宅的實際情況，努力制定出與住宅相關(guān)的實施政策”的內(nèi)容，基本法第7條第三項也有表述。即（1）“國家及地方公共團(tuán)體應(yīng)該遵守從第3條開始到上1條所制定的基本理念，確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)質(zhì)量的提高等相關(guān)實施政策的制定及有實施的責(zé)任。（2）國家應(yīng)該遵守基本理念，在促進(jìn)維持與提高住宅的品質(zhì)及性能所需技術(shù)相關(guān)研究與開發(fā)的同時，為實現(xiàn)住宅建設(shè)中木材使用相關(guān)傳統(tǒng)技術(shù)的繼承與提高，必須具備其相關(guān)技術(shù)的信息收集及提供其他必要的措施。（3）國家及地方公共團(tuán)體通過教育活動、廣告活動及其他活動，針對確保住生活的穩(wěn)定及促進(jìn)提高質(zhì)量的問題，必須加深國民的理解，并且，應(yīng)該努力得到他們的支持”，正因為如此，包括國家及地方公共團(tuán)體的責(zé)任，還涉及到住宅相關(guān)企事業(yè)單位（住宅產(chǎn)業(yè)）的工作，也被認(rèn)為是基本法的特色。

從日本政府推行住宅產(chǎn)業(yè)的主要政策與措施的發(fā)展?fàn)顩r，主要以法律法規(guī)比較健全，政府職責(zé)比較清楚，基本形成了適應(yīng)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相對完善的住宅產(chǎn)業(yè)管理體制與機(jī)制為特點。在中國要大力發(fā)展“節(jié)能省地型住宅”之時，參考日本的住宅發(fā)展過程，正確分析中國目前住宅市場的建設(shè)和發(fā)展，制定有效目標(biāo)，以實現(xiàn)中國住宅建設(shè)的可持續(xù)健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]endprint