分稅制改革及其對中國的影響

丁瑩

摘 要：分稅制通過對中央與地方事權、財政收入的重新界定，解決了分級包干財政時期出現(xiàn)的中央財政調(diào)控能力下降的問題，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，分稅制也隨著各方因素的變化處于不斷調(diào)整之中，分稅制體制不完善帶來的弊端逐漸顯露，地方政府為了彌補自己的財政赤字而產(chǎn)生的土地財政及一系列社會問題、地區(qū)發(fā)展嚴重失衡、金融發(fā)展被過多干預等難題相繼出現(xiàn)，在一定程度上阻礙了中國社會的發(fā)展，分稅制改革并沒有完成。因此，分稅制還需要進行完善以適應當前中國國情，較好地解決地方政府財政面臨的問題，完善分稅制財政體制。

關鍵詞：分稅制改革；財政赤字；土地財政

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0100-02

引言

自新中國成立以來，中國的財政體制大致經(jīng)歷了三個階段：財政集中體制、財政包干體制和分稅制財政管理體制，簡稱分稅制。分稅制自1994年實行以來對中國的財政體制、經(jīng)濟發(fā)展起了重要作用，但是也對中國地區(qū)發(fā)展、金融發(fā)展和地方財政產(chǎn)生了重大影響。

本文通過對分稅制改革前后的背景分析來探討分稅制改革的原因，并在此基礎上對分稅制改革的目標、成效進行分析，通過對分稅制對中國當前的影響得出當前分稅制并完全適應社會的需要，改革應該繼續(xù)進行下去。

一、分稅制改革的背景

由于分級包干財政體制的弊端顯現(xiàn)，而分級包干財政體制是為了解決計劃經(jīng)濟體制時期出現(xiàn)的弊端而實行的，初步穩(wěn)定了中央與地方的財政關系，明確了地方政府在財政體制中的權力與責任，有利于調(diào)動其積極性，發(fā)展地方經(jīng)濟、增收節(jié)支，發(fā)揮地方各級的調(diào)節(jié)職能。但這一時期的財政體制存在的弊端很多，各市、地按照規(guī)定劃分財政收支范圍，就相當于劃分了企業(yè)的地區(qū)歸屬，而地方政府為了保證自身財政收入的收繳，對自己轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)會給與一定的政策優(yōu)惠，這就使得企業(yè)之間沒法實現(xiàn)真正的公平競爭，政府的行政干預也使企業(yè)發(fā)揮不了自身的活力，不利于政企分開及社會主義市場經(jīng)濟的建立，對公民的利益造成損害；財政收入以財政支出為依據(jù)，造成財政收入不均，又因隸屬關系不同，導致地方割據(jù)的諸侯經(jīng)濟傾向，地方保護主義盛行，盲目、重復建設，投資過度、無效，使得經(jīng)濟無法長期發(fā)展等，在中央與地方事權不清的情況下，中央財政占全國財政總收入的份額過低，導致連年赤字，削弱中央調(diào)控財政的能力，使得經(jīng)濟改革的財力基礎進一步減弱。因此，改革財政體制，迫在眉睫，它也是“振興財政”的一項重要內(nèi)容。

二、分稅制改革對中國的影響

1.分稅制改革的積極影響。分稅制改革有利于處理政企的關系問題，調(diào)節(jié)地方政府與中央政府之間財政收支分配的關系，增強了中央財政的宏觀調(diào)控能力，轉移支付體系的均等化功能逐漸增強。（1）政府間的財政關系趨向規(guī)范，確定了中央財政的主導地位，提高了兩個比重。分稅制最直接的目的是增強中央財政調(diào)控宏觀經(jīng)濟的能力。1994 年前后中央與地方之間財政支出的調(diào)整幅度較小，主要是對財政收入進行了重新分配，再重新劃分稅源稅種的基礎上，確定中央稅、地方稅、中央與地方共享稅等，稅收由國家稅務局和地方稅務局分別征收。（2）限制了地方保護主義的財政動因。分稅制實行后，撤消了地方政府與企業(yè)簽訂稅收合同的做法，中央財政與地方財政不再是按行政隸屬關系而是按稅種劃分收入范圍，使企業(yè)稅收負擔不因承包合同有無而不同，不因有什么樣的承包合同而不同，也不因地方政府的財政狀況而有所不同。這在一定程度上切斷了地方政府與企業(yè)之間的財政聯(lián)系，限制了地方政府進行市場封鎖、地方保護的財政動因，減少了地方政府盲目、重復建設，投資過度、無效的現(xiàn)象，進一步促進了社會主義市場的建立。

2.分稅制改革的消極影響。（1）土地財政及其引發(fā)的影響。分稅制改革之后提高了“兩個比重”，同時地方財政的收支地位也發(fā)生了很大變化。分稅制改革之后，地方財政收入占國家財政收入，由1993年的77.98%下降到1994年的44.3%，到2012年52.09%。而地方財政支出占國家財政支出由1993年的71.73%上升到2012年的85.1%。財政赤字由中央財政轉到了地方財政上來。事權、財權的突然分離，讓地方政府處于有心無力狀態(tài)，為了保證地方政府正常運作，地方公共服務供給到位、提高本省GDP總量、以及政績形象等問題，地方政府只有通過自謀出路來達到目的，如地方政府通過賣地來實現(xiàn)政府收入。土地財政雖然暫時地緩解了地方財政赤字的局面，但是它的直接后果則是房價飆升。土地財政使得地產(chǎn)商獲得土地使用權的價格越來越高，再加上建筑、管理、稅費等成本，建成的房子的價格就不可能降低。住房是百姓的最基本需求，而過高的房價不僅使百姓，即使是當前的中產(chǎn)階級也無法負擔，這也成為影響國人幸福感的重要因素。（2）金融發(fā)展與地方債。1994年分稅制改革之后，地方政府干預經(jīng)濟的行為逐漸發(fā)生變化，由參與轉變?yōu)榧訌姟ｋm然中國的金融發(fā)展對經(jīng)濟增長具有十分顯著的正向作用，但金融中介的低效率必將阻礙金融發(fā)展對經(jīng)濟增長促進作用的進一步提升。政府對金融中介的過多干預是導致其效率低下的最主要原因，而地方政府財政能力的變化是導致其對當?shù)亟鹑谥薪槭┘舆^多干預的重要原因。由銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2009年末，全國地方政府融資平臺貸款余額7.38萬億，同比增長了70.4%，僅2009年一年，地方政府融資平臺新增3.05萬億貸款，而后續(xù)貸款預計在2011年將達到10萬億以上。不過地方債的發(fā)行對中國財政體制與金融體制的改革是有利的，地方債的發(fā)行有利于中國分稅制體制的完善，逐漸與國際社會接軌，同時當前中國銀行商業(yè)化已經(jīng)處于籌備之中，金融發(fā)展與國際接軌已指日可待。（3）轉移支付體制不完善，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡。在分稅改革中，轉移支付的問題至今并未觸及，依然基本沿襲了包干制下形成的轉移支付體系，在收入方面不斷完善，相應的支出方面的轉移支付并未被提及。在包括文化、衛(wèi)生、社會保障服務等公共服務在內(nèi)的支出上面，地方政府的支出總計都超過了中央政府。但是由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實力的差距，形成了中國經(jīng)濟實力好的地區(qū)公共服務水平高，經(jīng)濟實力差的地區(qū)公共服務水平低劣的局面。公共服務、社會福利本應是一個國家為國民提供的最基本產(chǎn)品，不應因地區(qū)經(jīng)濟實力的差距而不同但是正是由于分稅改革中，遺漏了轉移支付部分，致使地方財權和事權錯配，地方政府財權上移卻仍需擔負醫(yī)療教育等公共服務支出。endprint

三、分稅制體制發(fā)展方向

分稅制改革規(guī)范了財政關系，形成了穩(wěn)定的財政體系，對中國的經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，雖然隨著社會的發(fā)展分稅制也一直在調(diào)整以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，但是仍然給社會帶來的一些負面影響，因此，在堅持分稅制發(fā)展的大方向的情況下，我們應該加強對分稅制的改革。

1.調(diào)節(jié)中央和地方的收支劃分比例。土地財政存在的主要原因主要是地方政府為了彌補自身財政收入無法完全覆蓋支出的情況，為了縮小財政赤字，促進地區(qū)發(fā)展而造成的。而這種情況出現(xiàn)的原因我們可以從上文看出，支出與收入占比差距越來越大，這歸根到底還是由于事權財權劃分不明確的結果，小頭收入歸地方而支出卻在占據(jù)大頭的地方，因此要想改變土地財政帶來的不利影響，最根本的措施還是明確財權事權的歸屬問題，減輕地方政府的負擔。

在地方土地財政的問題上也應該做出相應的具體分析，嚴格規(guī)范土地管理制度應該對政府拍賣和抵押的土地嚴格審核，在比例上做出限制；完善社會保障體系，對土地被征收的農(nóng)民進行合理補助，對進城務工農(nóng)民給予相應的照顧。

2.地方債務問題的解決。地方債務也是中國當前政府面臨的一大問題，發(fā)行地方債是大勢所趨，地方債的合理運作不僅關乎地方與中央財政分配的有效改善，也關乎著中國金融體系的完善。2011年以前中國地方債主要是由中央政府代發(fā)代還，2011年至今國家已經(jīng)在一些省市允許自發(fā)代還，這些省市主要是資金力量雄厚，容易取得債權人信任，還債也沒有太大風險。雖然中國地方債的主要模式發(fā)生改變，但是由于中國經(jīng)濟自身不平衡的現(xiàn)狀，一些地區(qū)償債能力仍然有限，因此這種模式想要持續(xù)下去還需要國外先進經(jīng)驗的幫助，盡量避免地方政府債務崩盤情況的發(fā)生。

在中國未來地方債券的發(fā)行上，首先要建立健全地方債務法律體系，嚴格明確地方債券發(fā)行流程，使債券發(fā)行有法可依，在發(fā)行上可以允許更多的地方政府自發(fā)，但是盡量由省、經(jīng)濟雄厚的市級行政單位代發(fā)，保證償債能力。

3.完善轉移支付制度。轉移支付制度的存在主要是為了彌補地區(qū)發(fā)展不平衡造成的地區(qū)財政收支差距的問題，即實現(xiàn)財政的縱向平衡，這也是中國財政轉移支付主要目標，最終實現(xiàn)各地公共服務水平的均等化。

當前中國的轉移支付體制沿襲了改革之初的體制，針對當前這一情況一些學者提出中國轉移支付體制改革應該采用縱向為主，縱橫交錯的轉移支付制度，均等化轉移支付財權橫向方式，專項補助或特殊補助采取縱向方式。通過國際通用的“因素法”計算確定轉移支付的規(guī)模，而不再是“基數(shù)法”，通過將影響一地區(qū)財政收支能力和需求的因素進行量化，應當設立專門的轉移支付監(jiān)管部門，減少款項的流轉程序。

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[責任編輯 吳明宇]endprint