分稅制改革及其對(duì)中國的影響

丁瑩

摘 要：分稅制通過對(duì)中央與地方事權(quán)、財(cái)政收入的重新界定，解決了分級(jí)包干財(cái)政時(shí)期出現(xiàn)的中央財(cái)政調(diào)控能力下降的問題，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，分稅制也隨著各方因素的變化處于不斷調(diào)整之中，分稅制體制不完善帶來的弊端逐漸顯露，地方政府為了彌補(bǔ)自己的財(cái)政赤字而產(chǎn)生的土地財(cái)政及一系列社會(huì)問題、地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重失衡、金融發(fā)展被過多干預(yù)等難題相繼出現(xiàn)，在一定程度上阻礙了中國社會(huì)的發(fā)展，分稅制改革并沒有完成。因此，分稅制還需要進(jìn)行完善以適應(yīng)當(dāng)前中國國情，較好地解決地方政府財(cái)政面臨的問題，完善分稅制財(cái)政體制。

關(guān)鍵詞：分稅制改革；財(cái)政赤字；土地財(cái)政

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）25-0100-02

引言

自新中國成立以來，中國的財(cái)政體制大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：財(cái)政集中體制、財(cái)政包干體制和分稅制財(cái)政管理體制，簡(jiǎn)稱分稅制。分稅制自1994年實(shí)行以來對(duì)中國的財(cái)政體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了重要作用，但是也對(duì)中國地區(qū)發(fā)展、金融發(fā)展和地方財(cái)政產(chǎn)生了重大影響。

本文通過對(duì)分稅制改革前后的背景分析來探討分稅制改革的原因，并在此基礎(chǔ)上對(duì)分稅制改革的目標(biāo)、成效進(jìn)行分析，通過對(duì)分稅制對(duì)中國當(dāng)前的影響得出當(dāng)前分稅制并完全適應(yīng)社會(huì)的需要，改革應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行下去。

一、分稅制改革的背景

由于分級(jí)包干財(cái)政體制的弊端顯現(xiàn)，而分級(jí)包干財(cái)政體制是為了解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期出現(xiàn)的弊端而實(shí)行的，初步穩(wěn)定了中央與地方的財(cái)政關(guān)系，明確了地方政府在財(cái)政體制中的權(quán)力與責(zé)任，有利于調(diào)動(dòng)其積極性，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支，發(fā)揮地方各級(jí)的調(diào)節(jié)職能。但這一時(shí)期的財(cái)政體制存在的弊端很多，各市、地按照規(guī)定劃分財(cái)政收支范圍，就相當(dāng)于劃分了企業(yè)的地區(qū)歸屬，而地方政府為了保證自身財(cái)政收入的收繳，對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)會(huì)給與一定的政策優(yōu)惠，這就使得企業(yè)之間沒法實(shí)現(xiàn)真正的公平競(jìng)爭(zhēng)，政府的行政干預(yù)也使企業(yè)發(fā)揮不了自身的活力，不利于政企分開及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，對(duì)公民的利益造成損害；財(cái)政收入以財(cái)政支出為依據(jù)，造成財(cái)政收入不均，又因隸屬關(guān)系不同，導(dǎo)致地方割據(jù)的諸侯經(jīng)濟(jì)傾向，地方保護(hù)主義盛行，盲目、重復(fù)建設(shè)，投資過度、無效，使得經(jīng)濟(jì)無法長(zhǎng)期發(fā)展等，在中央與地方事權(quán)不清的情況下，中央財(cái)政占全國財(cái)政總收入的份額過低，導(dǎo)致連年赤字，削弱中央調(diào)控財(cái)政的能力，使得經(jīng)濟(jì)改革的財(cái)力基礎(chǔ)進(jìn)一步減弱。因此，改革財(cái)政體制，迫在眉睫，它也是“振興財(cái)政”的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

二、分稅制改革對(duì)中國的影響

1.分稅制改革的積極影響。分稅制改革有利于處理政企的關(guān)系問題，調(diào)節(jié)地方政府與中央政府之間財(cái)政收支分配的關(guān)系，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，轉(zhuǎn)移支付體系的均等化功能逐漸增強(qiáng)。（1）政府間的財(cái)政關(guān)系趨向規(guī)范，確定了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，提高了兩個(gè)比重。分稅制最直接的目的是增強(qiáng)中央財(cái)政調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力。1994 年前后中央與地方之間財(cái)政支出的調(diào)整幅度較小，主要是對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行了重新分配，再重新劃分稅源稅種的基礎(chǔ)上，確定中央稅、地方稅、中央與地方共享稅等，稅收由國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局分別征收。（2）限制了地方保護(hù)主義的財(cái)政動(dòng)因。分稅制實(shí)行后，撤消了地方政府與企業(yè)簽訂稅收合同的做法，中央財(cái)政與地方財(cái)政不再是按行政隸屬關(guān)系而是按稅種劃分收入范圍，使企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)不因承包合同有無而不同，不因有什么樣的承包合同而不同，也不因地方政府的財(cái)政狀況而有所不同。這在一定程度上切斷了地方政府與企業(yè)之間的財(cái)政聯(lián)系，限制了地方政府進(jìn)行市場(chǎng)封鎖、地方保護(hù)的財(cái)政動(dòng)因，減少了地方政府盲目、重復(fù)建設(shè)，投資過度、無效的現(xiàn)象，進(jìn)一步促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)的建立。

2.分稅制改革的消極影響。（1）土地財(cái)政及其引發(fā)的影響。分稅制改革之后提高了“兩個(gè)比重”，同時(shí)地方財(cái)政的收支地位也發(fā)生了很大變化。分稅制改革之后，地方財(cái)政收入占國家財(cái)政收入，由1993年的77.98%下降到1994年的44.3%，到2012年52.09%。而地方財(cái)政支出占國家財(cái)政支出由1993年的71.73%上升到2012年的85.1%。財(cái)政赤字由中央財(cái)政轉(zhuǎn)到了地方財(cái)政上來。事權(quán)、財(cái)權(quán)的突然分離，讓地方政府處于有心無力狀態(tài)，為了保證地方政府正常運(yùn)作，地方公共服務(wù)供給到位、提高本省GDP總量、以及政績(jī)形象等問題，地方政府只有通過自謀出路來達(dá)到目的，如地方政府通過賣地來實(shí)現(xiàn)政府收入。土地財(cái)政雖然暫時(shí)地緩解了地方財(cái)政赤字的局面，但是它的直接后果則是房?jī)r(jià)飆升。土地財(cái)政使得地產(chǎn)商獲得土地使用權(quán)的價(jià)格越來越高，再加上建筑、管理、稅費(fèi)等成本，建成的房子的價(jià)格就不可能降低。住房是百姓的最基本需求，而過高的房?jī)r(jià)不僅使百姓，即使是當(dāng)前的中產(chǎn)階級(jí)也無法負(fù)擔(dān)，這也成為影響國人幸福感的重要因素。（2）金融發(fā)展與地方債。1994年分稅制改革之后，地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為逐漸發(fā)生變化，由參與轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)。雖然中國的金融發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有十分顯著的正向作用，但金融中介的低效率必將阻礙金融發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)作用的進(jìn)一步提升。政府對(duì)金融中介的過多干預(yù)是導(dǎo)致其效率低下的最主要原因，而地方政府財(cái)政能力的變化是導(dǎo)致其對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑谥薪槭┘舆^多干預(yù)的重要原因。由銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年末，全國地方政府融資平臺(tái)貸款余額7.38萬億，同比增長(zhǎng)了70.4%，僅2009年一年，地方政府融資平臺(tái)新增3.05萬億貸款，而后續(xù)貸款預(yù)計(jì)在2011年將達(dá)到10萬億以上。不過地方債的發(fā)行對(duì)中國財(cái)政體制與金融體制的改革是有利的，地方債的發(fā)行有利于中國分稅制體制的完善，逐漸與國際社會(huì)接軌，同時(shí)當(dāng)前中國銀行商業(yè)化已經(jīng)處于籌備之中，金融發(fā)展與國際接軌已指日可待。（3）轉(zhuǎn)移支付體制不完善，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。在分稅改革中，轉(zhuǎn)移支付的問題至今并未觸及，依然基本沿襲了包干制下形成的轉(zhuǎn)移支付體系，在收入方面不斷完善，相應(yīng)的支出方面的轉(zhuǎn)移支付并未被提及。在包括文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障服務(wù)等公共服務(wù)在內(nèi)的支出上面，地方政府的支出總計(jì)都超過了中央政府。但是由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力的差距，形成了中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力好的地區(qū)公共服務(wù)水平高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力差的地區(qū)公共服務(wù)水平低劣的局面。公共服務(wù)、社會(huì)福利本應(yīng)是一個(gè)國家為國民提供的最基本產(chǎn)品，不應(yīng)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差距而不同但是正是由于分稅改革中，遺漏了轉(zhuǎn)移支付部分，致使地方財(cái)權(quán)和事權(quán)錯(cuò)配，地方政府財(cái)權(quán)上移卻仍需擔(dān)負(fù)醫(yī)療教育等公共服務(wù)支出。endprint

三、分稅制體制發(fā)展方向

分稅制改革規(guī)范了財(cái)政關(guān)系，形成了穩(wěn)定的財(cái)政體系，對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，雖然隨著社會(huì)的發(fā)展分稅制也一直在調(diào)整以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，但是仍然給社會(huì)帶來的一些負(fù)面影響，因此，在堅(jiān)持分稅制發(fā)展的大方向的情況下，我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)分稅制的改革。

1.調(diào)節(jié)中央和地方的收支劃分比例。土地財(cái)政存在的主要原因主要是地方政府為了彌補(bǔ)自身財(cái)政收入無法完全覆蓋支出的情況，為了縮小財(cái)政赤字，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展而造成的。而這種情況出現(xiàn)的原因我們可以從上文看出，支出與收入占比差距越來越大，這歸根到底還是由于事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不明確的結(jié)果，小頭收入歸地方而支出卻在占據(jù)大頭的地方，因此要想改變土地財(cái)政帶來的不利影響，最根本的措施還是明確財(cái)權(quán)事權(quán)的歸屬問題，減輕地方政府的負(fù)擔(dān)。

在地方土地財(cái)政的問題上也應(yīng)該做出相應(yīng)的具體分析，嚴(yán)格規(guī)范土地管理制度應(yīng)該對(duì)政府拍賣和抵押的土地嚴(yán)格審核，在比例上做出限制；完善社會(huì)保障體系，對(duì)土地被征收的農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)助，對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民給予相應(yīng)的照顧。

2.地方債務(wù)問題的解決。地方債務(wù)也是中國當(dāng)前政府面臨的一大問題，發(fā)行地方債是大勢(shì)所趨，地方債的合理運(yùn)作不僅關(guān)乎地方與中央財(cái)政分配的有效改善，也關(guān)乎著中國金融體系的完善。2011年以前中國地方債主要是由中央政府代發(fā)代還，2011年至今國家已經(jīng)在一些省市允許自發(fā)代還，這些省市主要是資金力量雄厚，容易取得債權(quán)人信任，還債也沒有太大風(fēng)險(xiǎn)。雖然中國地方債的主要模式發(fā)生改變，但是由于中國經(jīng)濟(jì)自身不平衡的現(xiàn)狀，一些地區(qū)償債能力仍然有限，因此這種模式想要持續(xù)下去還需要國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的幫助，盡量避免地方政府債務(wù)崩盤情況的發(fā)生。

在中國未來地方債券的發(fā)行上，首先要建立健全地方債務(wù)法律體系，嚴(yán)格明確地方債券發(fā)行流程，使債券發(fā)行有法可依，在發(fā)行上可以允許更多的地方政府自發(fā)，但是盡量由省、經(jīng)濟(jì)雄厚的市級(jí)行政單位代發(fā)，保證償債能力。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度的存在主要是為了彌補(bǔ)地區(qū)發(fā)展不平衡造成的地區(qū)財(cái)政收支差距的問題，即實(shí)現(xiàn)財(cái)政的縱向平衡，這也是中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化。

當(dāng)前中國的轉(zhuǎn)移支付體制沿襲了改革之初的體制，針對(duì)當(dāng)前這一情況一些學(xué)者提出中國轉(zhuǎn)移支付體制改革應(yīng)該采用縱向?yàn)橹?，縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，均等化轉(zhuǎn)移支付財(cái)權(quán)橫向方式，專項(xiàng)補(bǔ)助或特殊補(bǔ)助采取縱向方式。通過國際通用的“因素法”計(jì)算確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，而不再是“基數(shù)法”，通過將影響一地區(qū)財(cái)政收支能力和需求的因素進(jìn)行量化，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管部門，減少款項(xiàng)的流轉(zhuǎn)程序。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint