中國新能源產業(yè)發(fā)展面臨的障礙與對策

詹花秀

摘 要：低碳生產、低碳生活成為國際經濟發(fā)展大趨勢。中國作為一個資源相對不足、以煤為主要能源的國家，碳排放量已位居世界第二，僅次于美國。發(fā)展新能源迫在眉睫。近些年來，中國的新能源發(fā)展取得了一定成果，國家對新能源發(fā)展采取了一系列扶持政策，太陽能產業(yè)、風力發(fā)電、水力發(fā)電都發(fā)展很快。但目前也存在著光伏產業(yè)等新能源產業(yè)過度競爭，新能源產業(yè)成本高、競爭力低，新能源發(fā)電并網難，技術、資金困難，可持續(xù)性差等一系列問題。進一步發(fā)展新能源產業(yè)，要在大部制下采取統(tǒng)一的新能源戰(zhàn)略，加大投入力度，鼓勵企業(yè)競爭，解決并網難題，等等。

關鍵詞：新能源；太陽能；風能；低碳經濟

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0060-03

發(fā)展低碳經濟已成為國際社會的共識，低碳生產、低碳生活必將成為我們的自覺行動。2012年中國已經成為世界第一大能源生產國和消費國。目前，中國二氧化硫的排放量居世界第一位，酸雨的覆蓋面積已達國土面積的40%；二氧化碳的排放量居世界第二位，僅次于美國，作為人口大國，中國人均二氧化碳排放量超過世界平均水平。中國已探明的礦產資源總量較大，約占世界的12%，僅次于美國和俄羅斯，但人均資源占有量僅為世界人均占有量的58%。中國目前所利用的能源主要是化石能源，主要包括煤炭、石油、天然氣。其中，以煤為主。中國是一個以煤為主要能源的國家，煤炭始終占據(jù)最主要的地位，天然氣只占中國能源供應的極小部分，呈現(xiàn)“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦特征。煤炭的大量使用導致了嚴重的大氣污染，直接影響著人們的身體健康。資源緊缺、污染嚴重、環(huán)境承載能力的限制，警示我們，大力發(fā)展新能源產業(yè)、發(fā)展節(jié)能減排技術將是中國解決能源環(huán)境問題、建設兩型社會、履行對國際社會承諾的重要突破口。

一、中國新能源產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.法律政策支持新能源產業(yè)發(fā)展

新能源又稱可再生能源，是指傳統(tǒng)能源（煤、石油、天然氣以及大中型水電）之外的各種能源形式，包括太陽能、風能、生物質能、地熱能、核聚變能、海洋能以及由可再生能源衍生出來的生物燃料和氫所產生的能量。

20世紀90年代后半期，中國開始注意從政策上引導新能源開發(fā)。2000年以來，中國政府對大了可再生能源開發(fā)的支持力度。2003年，國家發(fā)展和改革委員會專門成立了能源局，其下設立可再生能源管理處。能源局成立后，將新能源的發(fā)展列入了國家中長期發(fā)展計劃和國家科技發(fā)展計劃，并制定了一系列的政策法規(guī)。

2.財政支持政策相繼出臺

財政部提出了對安裝與建筑結合的光伏電池給予補貼，國家能源局也發(fā)布了隨時出臺“新能源發(fā)展規(guī)劃”的信息，財政部聯(lián)手科技部、國家能源局正式推出“金太陽計劃”，提出三年內支持不少于500兆瓦的太陽能發(fā)電項目建設等等。財政對新能源的扶持無論從密集度和力度上都是前所未有的。

3.地方政府積極打造新能源基地

在法律政策和財政支持下，全國超過一半的省份在打造新能源基地，或者把新能源作為支柱產業(yè)來發(fā)展，上百個城市在做新能源發(fā)展規(guī)劃。江蘇省的13個地級市中就有10個正在打造新能源產業(yè)基地。上海、浙江也出臺了新能源產業(yè)規(guī)劃，列明未來新能源產值目標。在山東省的規(guī)劃中，要在2011年，使三成以上的城市建筑普及應用新能源，新能源消費比例提高到3%。青海宣布將在柴達木盆地建設太陽能電站。甘肅宣布在酒泉建立世界首個千萬千瓦級的連片開發(fā)、并網運行的風電基地。

4.企業(yè)紛紛進入新能源領域，新能源產業(yè)迅速發(fā)展

由于近年來煤炭價格一直居高不下，傳統(tǒng)能源企業(yè)中電力是最迫切想改變煤炭主導地位的。而新能源理所當然地被電力企業(yè)視為新出路。中國國電電力集團在五大發(fā)電集團中率先進入太陽能領域。在中央政府的政策支持下，中國新能源產業(yè)在短短幾年內獲得了巨大發(fā)展。其中，發(fā)展較快的是風電、沼氣和太陽能熱水器。2007年，中國太陽能產業(yè)規(guī)模已位居世界第一，是全球太陽能熱水器生產量和使用量最大的國家，也是重要的太陽能光伏電池生產國，2008年中國的太陽能產業(yè)在不利經濟形勢下仍保持了30%的高增長。核電的發(fā)展政策由“適度發(fā)展”變成“積極發(fā)展”再調整為“大力發(fā)展”。生物質能、核能、地熱能、氫能等近年來得到較大發(fā)展。混合動力車、純電動汽車、燃料電車等已成為汽車業(yè)的重要發(fā)展方向。某些機構樂觀地預期，2050年中國將有30%以上的能源需求依靠新能源來滿足，屆時風電裝機甚至可能達到2.5億kW以上。

不過，總的來說，可再生能源占中國能源總量的比重還很低。其中主要還是水電，非水可再生能源所占比例還非常低。目前，新能源不足以改變中國的能源結構，新能源產業(yè)發(fā)展，任重道遠。

二、新能源產業(yè)發(fā)展中存在的問題

中國在新能源產業(yè)發(fā)展中，也存在不少問題。

1.蜂擁而上，產能過剩、無序競爭問題

目前，非理性投資所導致上游產能過剩、下游制度瓶頸等問題，正阻礙著新能源產業(yè)的健康有序發(fā)展。如，風能設備制造、光伏設備制造等領域（而不是設備應用領域）出現(xiàn)了一定的產能過剩問題。目前中國光伏產業(yè)由于技術問題而導致成本過高，光伏發(fā)電技術其實還沒有非常成熟，提前熱炒已經使這個行業(yè)產生了泡沫，金融危機也使大量光伏企業(yè)倒閉，部分外資已經開始撤離光伏發(fā)電。光伏產業(yè)技術進步快，技術風險大，中國過度投資，新技術的出現(xiàn)可能會把我們原來的巨大投資變成泡沫。過度競爭，市場監(jiān)管缺位，會使那些想通過長期持續(xù)研發(fā)獲得核心競爭力的企業(yè)，也在惡性的價格競爭之中被消滅。目前許多龍頭企業(yè)的優(yōu)質產品不能引領市場，甚至還經常被劣質品沖擊。同時，低成本的惡性競爭，導致了國外此起彼伏的反傾銷調查。

2.新能源的成本高，競爭力差

發(fā)展新能源的成本問題，是世界各國普遍面臨的難題。中國除了各國普遍面臨的問題外，還面臨著一系列的獨特成本制約問題。一是中國很少自主技術，在生物發(fā)電、太陽能、風能等領域，中國企業(yè)要向國外同行支付高昂的技術專利費用。可再生能源技術是非常復雜，而且進步非常快的，因此核心技術很難掌握?，F(xiàn)在中國新能源產業(yè)的關鍵技術、材料和裝備都依賴進口，連生產線都靠進口。二是中國大部分新能源企業(yè)生產規(guī)模小、過于分散，集約化程度很低，導致生產成本高，效益差。三是不僅因為自主技術不成熟，我們要在設備購買上付出高成本；而且還因為項目投資額大，融資渠道少，我們要在資金獲取上付出較高成本。endprint

正因如此，中國呈現(xiàn)大型新能源項目虧損較多，少數(shù)中小型項目有高額投資回報，整體堪憂狀態(tài)。中國風電成本大約是每度電0.5元，總體來看，成本要比火電高一些。而太陽能光伏發(fā)電的成本要更高，達到每度電1元多，最便宜的也在1.09元。如此高的成本嚴重制約了產業(yè)的發(fā)展。一些風電項目投產后發(fā)電成本普遍高于火電，因當?shù)仉娋W不愿購電而陷入困境。

新興產業(yè)的發(fā)展和壯大，在于其技術先進性和市場競爭力。新能源產業(yè)能否快速發(fā)展，還要看它能否與傳統(tǒng)能源抗衡。首先，世界能源市場有限，電廠建成之后經濟壽命是二十年左右，技術壽命更長一些，而中國的電廠大都是2000年以后建成的，更新?lián)Q代是十年以后的事情，新能源短期內很難對其進行替代，因此新能源發(fā)展的最大市場空間是新增容量。其次，當前條件下新能源的發(fā)展主要依靠政策扶持，市場容量是政府政策提供的，即使某一天各種新能源具有市場競爭力，其市場容量也是有限的。它不僅要面對新能源技術之間相互競爭，還要面對傳統(tǒng)能源低碳化技術的強有力競爭。

3.技術、資金困難，可持續(xù)性差

新能源項目主要是將成熟的新能源技術轉化為實用新型產品，這一轉化過程涉及到多個領域、需要多門學科知識，只有各項技術緊密結合，才能研發(fā)高效實用的新能源產品。中國傳統(tǒng)上沒有專門從事可再生能源研究的機構和實驗室，只有一些研究項目和課題組；目前中國只有少數(shù)專家從事新能源開發(fā)利用的相關研究，專業(yè)技術人才極其缺乏。新能源領域的技術發(fā)展規(guī)劃滯后，基礎研究、材料研究、應用研究、產業(yè)化研究和建設資金難以得到長期、持續(xù)的保障。新能源項目的失敗使得風險資本對新能源抱懷疑態(tài)度，甚至于敬而遠之。技術障礙已經嚴重制約了風險資本進入新能源領域。

4.并網技術尚存難題

從技術的角度講，風能、太陽能等新能源，由于其發(fā)電的不穩(wěn)定性，對于電網企業(yè)而言，它們并不是一種可靠的優(yōu)質電力供應源。傳統(tǒng)電網必須經過更新改造后才能具有對新能源的接納能力?，F(xiàn)行可再生能源法對電網企業(yè)規(guī)劃和建設配套電網設施沒有做出規(guī)范，電網規(guī)劃和建設滯后，造成一些地區(qū)可再生能源發(fā)電項目難以及時并網發(fā)電。比如風電，由于風的不穩(wěn)定性，時有時無，必對電網造成沖擊。

5.壟斷勢力的阻撓

在中國，由于行業(yè)壟斷，既得利益集團對新能源發(fā)展造成重重阻力。如，風電和光電，雖然有入網的技術因素，但更為關鍵的因素在于與新能源發(fā)電上網相關的成本如何分擔，收益如何分享。風力發(fā)電最適合與熱電網并網，但由于中國的電網屬壟斷經營，兩種電網并網遲遲不能實現(xiàn)。中國現(xiàn)行《可再生能源法》雖然規(guī)定了全額收購制度，主要是通過電網覆蓋范圍內發(fā)電企業(yè)與電網企業(yè)履行并網協(xié)議來解決，實施中由于雙方企業(yè)利益關系和責任關系不明確，缺乏對電網企業(yè)有效行政調控手段和對電網企業(yè)的保障性收購指標要求，難以落實全額收購的規(guī)定。因此，只有打破行政壟斷壁壘，加快市場化改革，新能源產業(yè)發(fā)展才能獲得持久的制度支撐和生命力。

6.多頭管理，新能源源政策協(xié)調性差

中國能源產業(yè)政策法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略缺乏整合研究與能源綜合管理部門的協(xié)調，由此導致能源政策法規(guī)的可操作性差，各部門、各地區(qū)互相脫節(jié)，產生了一系列問題。例如，為促進新能源產業(yè)發(fā)展，各部門、各地出臺了一系列政策措施，這些措施在取得顯著成效的同時，也存在一些局限和不足。在不同部門之間，如國家能源局、國家發(fā)改委其他司局、工信部等，目前協(xié)調的力度還有待進一步加強，這些部門都不是垂直管理的，缺乏有效監(jiān)督執(zhí)行其產業(yè)政策的行政機制。在上下游（如設備制造、發(fā)電和入網）之間，尚缺乏有效銜接，導致了設備技術水平不高、發(fā)電無法入網等問題。在不同地區(qū)之間各地為占領新能源產業(yè)發(fā)展制高點展開的激烈競爭，在取得一定積極效果的同時，導致了低水平的重復建設、無序競爭和產能過剩。

多頭管理，問題突出。以山東省為例，農村能源辦管太陽能發(fā)電，新能源行業(yè)的工業(yè)生產由發(fā)改委管，企業(yè)經營歸中小企業(yè)辦管，而經貿委資源處則負責管理年耗5 000噸以上標準煤的企業(yè)，這種多頭管理讓新能源企業(yè)“出了問題都不知道找哪個部門解決”，一些部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)有利可圖時插手“管理”，需要解決問題時則退避三舍。

7.新的資源環(huán)境問題和預想不到的問題

新能源項目所利用的風能、太陽能、潮汐能和生物能資源雖然具有可再生性，但開發(fā)這些能源，卻要受到相應的資源和條件限制。風力發(fā)電由于造價相對低廉，成了各個國家爭相發(fā)展的新能源首選，然而，隨著大型風電場的不斷增多，占用的土地也日益擴大，對環(huán)境的不良影響日益突出。大力發(fā)展生物燃料，會面臨“汽車從窮人碗中奪食”的指責，國內外許多專家都表示這種能源方式不能大力發(fā)展。地熱能的開發(fā)具有與使用空調同樣的危險，如大規(guī)模開發(fā)，必將導致區(qū)域地面表層土壤環(huán)境遭到破壞，必將引起再一次生態(tài)環(huán)境變化。水電的開發(fā)同樣受到質疑，如長江三峽工程，投入使用的時間還不長，長沙流域發(fā)生了多次地質災害，一部分專家學者質疑三峽工程給生態(tài)環(huán)境帶來的不良影響。以目前的技術生產太陽能電池板，耗能高，污染大，中國生產的太陽能電池板中90%出口發(fā)達國家，加劇了國內的環(huán)境污染。一批風電制造企業(yè)，引進技術未經消化，或引進技術本身就不成熟，埋下了許多事故隱患。投入運行的國產機組多次出現(xiàn)大的質量和技術故障。機組運行幾年后估計將面臨機械類設備質量故障的高發(fā)期。這都是我們發(fā)展新能源產業(yè)中必面對的問題。

三、發(fā)展新能源產業(yè)的對策

1.在大部制下，制定可行的新能源發(fā)展戰(zhàn)略

基于當前新能源發(fā)展存在的種種障礙，實現(xiàn)大部制，將能源產業(yè)歸口在一個部分管理，以解決其研發(fā)投入、政策支持、并網等問題。目前中國的能源法領域，主要有《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》以及一大批行政法規(guī)和地方法規(guī)。有些全局性、戰(zhàn)略性的問題是這些單行法解決不了的，這就需要有一部能源基本法能為單行法的制定和修訂提供法律依據(jù)，提供統(tǒng)一的指導思路。能源發(fā)展戰(zhàn)略應堅持“以新能源替代傳統(tǒng)能源、以可再生能源替代化石能源、以優(yōu)勢資源替代稀缺資源，進一步強化新能源的戰(zhàn)略中心地位。”不僅要對新能源產業(yè)的發(fā)展投入財力物力，同時也要對新能源產業(yè)發(fā)展的可行性進行前期研究與評估，減少其發(fā)展對環(huán)境污染和對地質、生態(tài)的破壞，以免新能源產業(yè)的發(fā)展違背其初衷。endprint

2.新能源產業(yè)要發(fā)展壯大，關鍵是技術突破、價格降低

一是建立產、學、研相結合的自主創(chuàng)新體系。大力研發(fā)風電、太陽能、生物質能、核能等新能源開發(fā)技術，還有儲能技術和電網調度技術，也就是“智能電網技術”等。二是做大做強龍頭企業(yè)。應通過新能源企業(yè)的戰(zhàn)略性調整與重組，推動企業(yè)跨地區(qū)、跨所有制兼并與聯(lián)合，發(fā)展一批有核心競爭力、主導產品優(yōu)勢突出的大型企業(yè)集團。為促進技術進步、降低成本，政府應制定相應的稅收政策、信貸和投資政策、價格政策促進新能源產業(yè)的發(fā)展。

3.大力倡導綠色理念，促進新能源消費

一要大力宣傳綠色消費觀念，積極營造綠色能源消費的社會氛圍。通過各種優(yōu)惠政策和發(fā)放綠色消費證書等榮譽，鼓勵企業(yè)、家庭積極認購綠色新能源。二是政策上有保有壓，實行環(huán)保折價和“清潔發(fā)展機制”。能源產業(yè)是外部性很強的產業(yè)，有必要實行環(huán)保折價，將環(huán)境污染的外部成本內部化，建立有利于激發(fā)新能源發(fā)展的定價機制，調動投資者的積極性。根據(jù)《京都議定書》“清潔發(fā)展機制”框架，積極開展溫室氣體減排配額買賣安排，讓開發(fā)新能源的企業(yè)可以通過減少溫室氣體排放獲得更多的收益。

4.解決入網技術問題

為了解決風電的穩(wěn)定性問題，要從兩頭入手，一頭是電源，一頭是電網。從電源來看，一方面，風電裝備制造企業(yè)也應該加快技術進步，開發(fā)電網友好型的發(fā)電裝備，減少對電網的沖擊，例如解決低電壓穿越問題的相關技術等。另一方面，要將“風光火儲”各種電源進行組合，以降低風電的間歇性和對入網的沖擊。也就是將風電、光伏發(fā)電、火電、儲能設備進行有效組合，相互補充，以平滑單純風電所帶來的不穩(wěn)定性，使得間歇性的電源成為非間歇電源，或者至少使間歇的時間變短。就分散利用的部分來看，在中國，風場往往遠離用電中心，需要長距離的輸送，所以應該在風電場附近建立一些高耗電的企業(yè)和工廠，就近消耗一些電能，這樣對電網的沖擊就會小一些。從電網這頭來看，首要的就是發(fā)展智能電網技術，它可以增加電網的靈活性，提高電網的吸納能力。

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[責任編輯 陳麗敏]endprint