西部民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展思路

李莉

摘 要：以西部民族地區(qū)的青海省大通縣為例，介紹近年來當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，闡述培育主體、扶持產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新機制、跟進服務(wù)等主要做法以及取得的成效，在此基礎(chǔ)上分析土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題，并提出今后的發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞：西部；民族地區(qū)；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；發(fā)展思路

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0033-02

自20 世紀(jì)80 年代末期以來，全國各地自發(fā)開展了一系列土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新實踐，其目的都是為了克服家庭分散經(jīng)營引發(fā)的生產(chǎn)低效率問題。2003年3 月，《農(nóng)村土地承包法》頒布實施，其中相關(guān)的條款為此后的土地流轉(zhuǎn)實踐提供了必要的法律基礎(chǔ)。2005 年3 月頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，又為后來的土地流轉(zhuǎn)管理工作提供了具體的指導(dǎo)辦法[1]。大通縣作為西部民族地區(qū)的國家級貧困縣，在近幾年的土地流轉(zhuǎn)工作中，不斷探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新思路、新方法，促進了農(nóng)民增收，提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟整體實力。自2013年5月份開始，筆者和大通縣農(nóng)經(jīng)站有關(guān)人員對全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進行了專門調(diào)研，在掌握了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、主要做法和成效的基礎(chǔ)上，分析了存在的問題并提出了今后的發(fā)展思路。

一、大通縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)狀

大通縣為回族、土族自治縣，總面積3 093平方公里，現(xiàn)轄9鎮(zhèn)11鄉(xiāng)，289個行政村，1 070個自然村，農(nóng)業(yè)人口35.6萬人，耕地面積68.9萬畝，機動地面積13 648畝，占總耕地面積的2%。截至目前，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積為50 050.78畝，涉及戶數(shù)14 374戶，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)收益1 707.13萬元，占總耕地面積的7.26%。其中：租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股面積分別達到24 926.36畝、17 433畝、2 091畝、548畝、4 242.42畝。土地規(guī)模經(jīng)營面積24 926.36畝。土地流轉(zhuǎn)帶動形成優(yōu)質(zhì)無公害蔬菜基地11 000畝（其中已建成高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)示范園區(qū)租賃土地7 658畝）。據(jù)調(diào)查，在流轉(zhuǎn)中農(nóng)民可獲得雙重收入：一是土地租金收入，一般每畝純收入730元，普遍高于其過去種糧純收入；二是農(nóng)民就近到農(nóng)業(yè)園區(qū)和外出務(wù)工收入，就地務(wù)工一般年收入1萬元，外出務(wù)工1.5～2萬元。

二、大通縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要做法

1.培育主體。全縣積極扶持龍頭、引進業(yè)主、培育大戶、發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，通過培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，帶動土地流轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，全縣目前共有省、市、縣級龍頭企業(yè)33家，各類專業(yè)合作社319個。企業(yè)、合作社、業(yè)主以租賃為主要方式流轉(zhuǎn)土地達2.4萬畝以上。

2.創(chuàng)新機制。2009年以來，在雙新公路沿線的長寧、黃家寨、橋頭、塔爾、新莊5個鎮(zhèn)，建成了12個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，通過策劃項目招商引資，推行了土地規(guī)模經(jīng)營。加強了土地流轉(zhuǎn)過程中的政策研究，積極探索土地流轉(zhuǎn)新機制、新途徑，通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地規(guī)模開發(fā)、集約經(jīng)營。農(nóng)民在自己的土地上既可以作為農(nóng)民工人領(lǐng)取工資，又可作為土地轉(zhuǎn)出方，坐收地租，實現(xiàn)雙重收益。

3.跟進服務(wù)。加強流轉(zhuǎn)服務(wù)和經(jīng)營權(quán)管理，特別是針對企業(yè)、業(yè)主在流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地過程中人地兩疏、協(xié)商繁瑣的實際情況，政府及相關(guān)部門加強跟進服務(wù)，變業(yè)主找地為集中土地招商，跟蹤開展服務(wù)，對土地流轉(zhuǎn)過程中土地成片、流轉(zhuǎn)方式、農(nóng)民權(quán)益保護等問題作了明確規(guī)定。在塔爾、景陽等六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，在企業(yè)流轉(zhuǎn)土地過程中，縣級農(nóng)業(yè)主管部門、鎮(zhèn)村社干部發(fā)動群眾將土地承包經(jīng)營權(quán)集中委托流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶逐戶與村土地流轉(zhuǎn)合作社簽訂土地流轉(zhuǎn)租賃合同書，合作社再與公司簽訂流轉(zhuǎn)合同，縣政府與鎮(zhèn)政府主管部門共同審核流轉(zhuǎn)合同條款，保證農(nóng)民權(quán)益不受損害。

三、土地流轉(zhuǎn)取得的成效

1.推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。大通縣在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的同時，通過土地流轉(zhuǎn)和挖潛改造，突出特色產(chǎn)業(yè)的培育和開發(fā)，狠抓基地建設(shè)，不斷提高經(jīng)濟作物和特色農(nóng)產(chǎn)品的種植面積，既考慮農(nóng)產(chǎn)品的品種結(jié)構(gòu)、品質(zhì)結(jié)構(gòu)，又結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，避免結(jié)構(gòu)類同，形成了別具一格的鎮(zhèn)域特色農(nóng)業(yè)，有力地促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.擴大了規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)克服了小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限性，有利于土地的充分利用。幾年來，全縣共引進山東、北京、寧夏等外地種植能人或企業(yè)，建立示范園區(qū)12個，流轉(zhuǎn)面積達7 658畝，通過土地流轉(zhuǎn)合作社，與2 227戶村民簽訂了十至三十年土地流轉(zhuǎn)合同。 通過土地流轉(zhuǎn)的方式，一是把零散的土地使用權(quán)從千家萬戶農(nóng)民手中集中連片，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、企業(yè)化管理”的發(fā)展道路；二是加大了農(nóng)業(yè)機械化推廣力度，促進了農(nóng)業(yè)機械化耕作水平，實現(xiàn)了集約化經(jīng)營，有效促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；三是通過引進工商資本、社會資本進入農(nóng)業(yè)基地，帶動了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展。

3.促進了農(nóng)民就業(yè)和增收。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效改善，同時也加速了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，促進了縣域農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展。以塔爾鎮(zhèn)為核心的同創(chuàng)、佳興、豐源等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，自2009年至今引進12個業(yè)主租賃農(nóng)村土地7 658畝，發(fā)展蔬菜、花卉、水果等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，大力促進了該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收。

四、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題和建議

1.土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)存在著政策困難。在規(guī)?；?jīng)營中，個別農(nóng)民由于認識程度不一，或者受其他一些因素的影響，以致在周圍絕大多數(shù)農(nóng)戶都接受的情況下，不愿將土地流轉(zhuǎn)出來，影響規(guī)?；?jīng)營項目的規(guī)劃和實施，成為土地流轉(zhuǎn)的“釘子戶”。而現(xiàn)行土地承包政策又賦予了農(nóng)民長久不變的經(jīng)營權(quán)，并列為農(nóng)民享有的物權(quán)之一，不能采取強制措施促成土地成片流轉(zhuǎn)，村規(guī)民約等形式約束效果也不佳，影響了規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最長期限有待作出規(guī)定。國家有關(guān)政策賦予了農(nóng)民長久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂過程中，由于涉及租金支付等問題，需要約定實際流轉(zhuǎn)期限。如任由雙方協(xié)商，可能會出現(xiàn)超過土地承包剩余期限或無限期的情況，勢必影響今后國家政策的調(diào)整和執(zhí)行。有待出臺一個關(guān)于流轉(zhuǎn)最長期限的指導(dǎo)意見，如三十年或五十年。endprint

3.建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)申請制度或風(fēng)險保證金制度。大通縣有部分農(nóng)戶私下進行土地流轉(zhuǎn)時主管部門不知情，出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛后才找到政府要求解決，個別業(yè)主因經(jīng)營不善，拖欠農(nóng)戶租金，復(fù)耕困難的情況也曾發(fā)生。建議建立流轉(zhuǎn)申請制度，加大對農(nóng)業(yè)業(yè)主的資質(zhì)審查力度，例如，對流轉(zhuǎn)面積100畝以上的，由業(yè)主提出流轉(zhuǎn)土地申請，鎮(zhèn)土地承包合同管理部門本著地方經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益保護兼顧的原則對業(yè)主的經(jīng)營實力、經(jīng)濟實力、工商檔案以及誠信記錄進行審查后予以批復(fù)，并報縣土地承包主管部門備案。流轉(zhuǎn)面積500畝以上的由縣土地承包合同管理部門審查后批復(fù)。在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，要求業(yè)主方按一定比例交納流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金，專戶儲存，用于解決復(fù)耕問題，確保農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益最大限度不受侵害。

五、今后的發(fā)展思路

1.進一步強化土地流轉(zhuǎn)，強化宏觀調(diào)控。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，土地的供求雙方均以利益最大化為目標(biāo)，容易產(chǎn)生盲目和失范行為，引發(fā)負面效應(yīng)，需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)節(jié)作用，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)實施有效的宏觀管理[2]。建議全縣二十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負責(zé)土地流轉(zhuǎn)的登記備案、流轉(zhuǎn)合同、檔案管理等工作。以村兩委會為依托成立土地流轉(zhuǎn)管理小組。充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)合作社的作用，以租賃的方式集中流轉(zhuǎn)土地，確保設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。

2.深化土地流轉(zhuǎn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。通過建立和深化風(fēng)險評估機制，從源頭上預(yù)防和減少土地流轉(zhuǎn)實施過程中可能產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素，將土地流轉(zhuǎn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估列入各級政府決策程序。科學(xué)完善評估辦法，進一步明確土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險評估的范圍、評估程序等內(nèi)容，全面做好土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險評估機制試點的落實工作。同時，建立適合本地區(qū)的農(nóng)村土地承包管理現(xiàn)狀和糾紛特點的仲裁程序、仲裁方法、仲裁工作規(guī)程和仲裁機制，提高依法仲裁農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的能力，有效化解土地流轉(zhuǎn)影響社會穩(wěn)定的各類隱患[3]。

3.加強政府引導(dǎo)。出臺優(yōu)惠政策，打造土地流轉(zhuǎn)示范點，帶動周邊地區(qū)進行土地流轉(zhuǎn)。全縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園在近幾年的發(fā)展中，市、縣兩級高度重視，給予了園區(qū)一系列的優(yōu)惠和獎勵政策。在今后的發(fā)展當(dāng)中，應(yīng)加大國土、林業(yè)、規(guī)劃、工商、稅務(wù)等部門根據(jù)相應(yīng)職能給予政策扶持。通過各部門的支持，使全縣的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，成為具有較強示范帶動性的土地流轉(zhuǎn)典型。正確引導(dǎo)工商資本參與土地流轉(zhuǎn)的行為，既要發(fā)揮工商資本帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進農(nóng)民就業(yè)增收的積極作用，也要防止其與農(nóng)民爭利甚至侵害農(nóng)民土地利益的行為，堅決制止工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后直接或變相改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為[4]。

4.調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)重點和布局。用市場管理理念提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的時效，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與規(guī)模經(jīng)營和標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營有機的結(jié)合起來，讓農(nóng)村大戶、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)直接參與農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)市場。廣泛吸納社會資金的投入，引進市場化管理模式、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)方式，最終形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通分層次對接，達到農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)、大流通的生產(chǎn)方式。

參考文獻：

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]endprint