對(duì)高速公路BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策的探討

曲海燕

摘 要：從高速公路BOT融資模式及其風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)著手，重點(diǎn)分析項(xiàng)目投資方面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合目前中國高速公路建設(shè)現(xiàn)狀，提出防范風(fēng)險(xiǎn)的具體措施，進(jìn)一步闡述BOT融資模式在中國高速公路建設(shè)領(lǐng)域的運(yùn)用及發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高速公路；BOT項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）21-0028-02

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的硬性需求逐步增大，高速公路建設(shè)步伐不斷加快。高速公路項(xiàng)目建設(shè)具有明顯的資金投入大特點(diǎn)，投融資多元化和資金運(yùn)作模式多樣性是有效解決高速公路建設(shè)資金困難的重要途徑。高速公路項(xiàng)目建設(shè)采用BOT（Bulid，Operate，Transfer）方式可以改變僅僅依靠政府投入資金的單一建設(shè)模式，緩解政府資金投入壓力，提高資本運(yùn)作效率。但從投資方而言，項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中將面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，本文主要對(duì)高速公路BOT項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)及防范進(jìn)行探討。

一、高速公路建設(shè)BOT融資模式特點(diǎn)

BOT被稱為“特許權(quán)融資模式”，包括建設(shè)、經(jīng)營、移交三個(gè)環(huán)節(jié)，由政府與投資商合作經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種特殊運(yùn)作模式。隨著中國投融資體制的變化與發(fā)展，BOT融資模式已越來越廣泛地運(yùn)用于收費(fèi)公路、鐵路、污水處理設(shè)施和城市地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在高速公路BOT融資模式中，政府通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將高速公路項(xiàng)目授予投資商為該項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)高速公路的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并通過收取車輛通行費(fèi)，收回投資、償還貸款并獲取合理利潤。特許期滿，項(xiàng)目公司將高速公路無償移交給政府。BOT融資模式能夠緩解高速公路建設(shè)資金緊張的局面，轉(zhuǎn)換政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，減輕國家投資負(fù)擔(dān)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高速公路的迫切需求，提高高速公路的經(jīng)營運(yùn)作效率。BOT融資模式作為一種復(fù)雜的項(xiàng)目融資技術(shù)，項(xiàng)目投資金額大，建設(shè)周期長，涉及面廣，工程技術(shù)復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)較高。

二、BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

高速公路BOT項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律政策風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、前期運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

1.政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。是指由于項(xiàng)目所在國（區(qū)域）的政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化而給項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)，如因項(xiàng)目所在國（區(qū)域）發(fā)生政變、政權(quán)更迭、暴亂、某種政治原因等，對(duì)項(xiàng)目征用、沒收、禁止運(yùn)營等給項(xiàng)目造成的影響，以及因經(jīng)濟(jì)危機(jī)、通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定因素等經(jīng)濟(jì)原因給項(xiàng)目造成的影響。政治經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的國家（區(qū)域），潛在政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大，投資者進(jìn)行BOT項(xiàng)目投資時(shí)，可通過與所在國（區(qū)域）政府簽訂特許權(quán)協(xié)議明確風(fēng)險(xiǎn)或向出口信貸機(jī)構(gòu)投保降低風(fēng)險(xiǎn)。在中國，政治社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，投資環(huán)境寬松，公路建設(shè)市場逐步開放，這方面的風(fēng)險(xiǎn)呈逐漸減少的態(tài)勢(shì)。但針對(duì)具體高速公路項(xiàng)目，還需要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平較低；反之，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平較高。

2.法律政策風(fēng)險(xiǎn)。是指因與BOT相關(guān)的法律法規(guī)以及政府政策的欠缺或變更而引致的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)引起增加成本、降低收益，甚至使項(xiàng)目失敗。許多國家（地區(qū)）為了有效開展BOT融資，都制定了相應(yīng)的規(guī)章制度。國內(nèi)尚沒有關(guān)于BOT項(xiàng)目專門的法規(guī)或政策，對(duì)此缺乏明確而統(tǒng)一的規(guī)劃和引導(dǎo)。在產(chǎn)權(quán)界定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制、利潤分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合作期限等關(guān)鍵細(xì)節(jié)上也缺乏明確規(guī)定。因此，投資者往往要求政府在特許授權(quán)的法律文件中作出種種保證，如土地及后期保證、不競爭保證、經(jīng)營期保證、合理收益率保證等。政府保證與否及保證的充分程度，是BOT項(xiàng)目取得成功的重要前提。

3.金融風(fēng)險(xiǎn)。是指由于匯率波動(dòng)、利率變化、通貨膨脹等因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。高速公路項(xiàng)目貸款政策性強(qiáng)、涉及面廣，不僅受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、金融政策的制約，也受國外經(jīng)濟(jì)、金融形勢(shì)的影響，還涉及高速公路項(xiàng)目的建設(shè)和營運(yùn)等諸多因素，各種不確定因素給項(xiàng)目貸款帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)，利率和匯率的微小變化都將對(duì)項(xiàng)目收益產(chǎn)生重大影響。因此，投資方一定要認(rèn)真分析和預(yù)測(cè)金融市場上可能出現(xiàn)的變化，采取相應(yīng)的措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

4.前期運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。是指項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、招投標(biāo)到開工階段的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府和項(xiàng)目投資者，BOT項(xiàng)目缺乏可行性論證或可行性分析失誤是該階段主要風(fēng)險(xiǎn)，并影響其他階段的風(fēng)險(xiǎn)。如判斷高速公路項(xiàng)目是否可行，要基于車流量預(yù)測(cè)是否準(zhǔn)確，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作的成敗至關(guān)重要。如果車流量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于先前的預(yù)測(cè)，營運(yùn)過程不會(huì)有足夠的現(xiàn)金流量支付經(jīng)營費(fèi)用，提供利潤和償還債權(quán)人本息。除此之外，項(xiàng)目前期運(yùn)作階段還存在招投標(biāo)中不公正風(fēng)險(xiǎn)，政府擅自改變或撤回承諾等不利風(fēng)險(xiǎn)。

5.完工風(fēng)險(xiǎn)。是指受工程設(shè)計(jì)不合理、改變施工設(shè)計(jì)方案、項(xiàng)目發(fā)起人和工程總承包商技術(shù)能力及經(jīng)驗(yàn)不足、資金不到位、氣候條件惡劣等因素影響，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)延期、項(xiàng)目建設(shè)成本超支、項(xiàng)目達(dá)不到實(shí)際規(guī)定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，甚至項(xiàng)目完全停工放棄等潛在風(fēng)險(xiǎn)。在這些風(fēng)險(xiǎn)中，施工承包商在管理和控制完工風(fēng)險(xiǎn)中起了主要的作用。如果是因政府的干預(yù)或政府的批準(zhǔn)而導(dǎo)致完工延遲，則由政府承擔(dān)。在完工風(fēng)險(xiǎn)中由于不可抗力的原因造成的，就需要投?；蚝驼餐袚?dān)。

6.經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。是指高速公路在投入營運(yùn)后，由于市場、技術(shù)、管理等多方面因素，導(dǎo)致營運(yùn)成本增加、車流量減小、收入降低、本息償還和收益得不到保證的風(fēng)險(xiǎn)。高速公路營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)包括技術(shù)落后、管理水平低下等對(duì)高速公路帶來不利影響，如養(yǎng)護(hù)技術(shù)落后，養(yǎng)護(hù)成本高，收費(fèi)系統(tǒng)效率低等，也包括因政治經(jīng)濟(jì)、法律政策、利率匯率、自然社會(huì)等外部環(huán)境變化對(duì)高速公路營運(yùn)所產(chǎn)生的不利影響，如物價(jià)上漲、通貨膨脹、車輛通行費(fèi)下調(diào)、自然災(zāi)害等。

7.不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。是指項(xiàng)目的參與方不能預(yù)見且無法克服及避免的事件給項(xiàng)目所造成的損壞或毀滅的風(fēng)險(xiǎn)，如地震、水災(zāi)、瘟疫、社會(huì)動(dòng)亂、戰(zhàn)爭行為等。一旦出現(xiàn)不可抗力，整個(gè)BOT項(xiàng)目可能中斷或完全失敗。項(xiàng)目公司無法控制這些不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，可在合同中約定采用順延工期和延長營運(yùn)期補(bǔ)償損失，或者投保將此類風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司。endprint

三、防范高速公路BOT風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

隨著中國高速公路BOT項(xiàng)目融資的增多，風(fēng)險(xiǎn)防范成為亟需關(guān)注和亟待解決的問題。為有效防范風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合實(shí)際，提出以下建議：

1.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范及管理意識(shí)。中國高速公路BOT項(xiàng)目投資處于快速發(fā)展階段，如果僅關(guān)注項(xiàng)目投資可能帶來的優(yōu)惠和機(jī)遇，缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，可能會(huì)面臨不可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)。國內(nèi)外有許多由于風(fēng)險(xiǎn)重視不夠?qū)е马?xiàng)目失敗的案例。因此，項(xiàng)目投資者必須樹立良好的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，重視風(fēng)險(xiǎn)防范和控制。為了加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，需要建立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，廣泛咨詢和聽取專家們的意見，對(duì)項(xiàng)目的各階段、各方面風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)的識(shí)別和分析，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，防患于未然。

2.爭取政府政策支持和法律法規(guī)保證。BOT項(xiàng)目融資在很大程度上依賴于政府的特許經(jīng)營權(quán)、特定的稅收政策和外匯政策等。因此，在BOT項(xiàng)目中，政府支持和法律保證顯得比較突出，項(xiàng)目的選擇、建設(shè)、營運(yùn)、移交的全過程都受到政府的影響。因此，爭取政府和法律的保證尤為重要。同時(shí)，政府應(yīng)設(shè)立專門的BOT主管部門，加強(qiáng)政府各職能部門的協(xié)調(diào)，為項(xiàng)目投資者和管理者提供各方面支持，提出優(yōu)惠和資助BOT項(xiàng)目的措施，特別是需要完善法律法規(guī)，增強(qiáng)法律的約束力，必將有利于政府和投資者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)共贏的目的。

3.加強(qiáng)合同管理和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)鍵和核心。BOT項(xiàng)目涉及利益主體多，項(xiàng)目各方需要有合作和雙贏的思想，在考慮利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)，不但考慮自己一方，也應(yīng)該仔細(xì)考慮對(duì)方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力和對(duì)方應(yīng)得到的權(quán)益。在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力管理和承擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)的一方，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方將期望獲得相應(yīng)的回報(bào)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要通過項(xiàng)目公司與有關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間的特許權(quán)協(xié)議，以及項(xiàng)目公司與項(xiàng)目的各個(gè)參與方談判并簽訂一系列合同，利用這些合同，明確合同雙方的職責(zé)范圍、權(quán)利和義務(wù)。項(xiàng)目公司在與有關(guān)方面簽訂合同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)合同管理，降低不可控風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性，減少確已存在的風(fēng)險(xiǎn)所造成的不利沖擊，采用最佳方法管理所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

4.重視風(fēng)險(xiǎn)管理人才的培養(yǎng)和人才引進(jìn)。沒有風(fēng)險(xiǎn)管理的專門人才，就不可能制定出合乎實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)管理方案，企業(yè)也不可能達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)收益的目的。BOT融資模式作為一種新興的融資模式，在許多方面都有一套獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)則和方法，需要專業(yè)人員來實(shí)施，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。BOT融資模式其專業(yè)性很強(qiáng)，需要法律、財(cái)經(jīng)、合同、工程等各方面的人才，尤其需要熟悉國際工程建設(shè)管理的專業(yè)人才，而中國現(xiàn)有的人才儲(chǔ)備不足，也缺少專業(yè)的咨詢公司。要重視風(fēng)險(xiǎn)管理人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，培養(yǎng)和引進(jìn)既懂高速公路工程技術(shù)、運(yùn)營管理，又懂金融、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、外語，法律知識(shí)的各種復(fù)合型人才，并給予相應(yīng)的待遇，吸引人才，留住人才。

四、結(jié)束語

目前，在中國采用BOT融資模式建設(shè)高速公路已進(jìn)入快速發(fā)展階段，BOT融資模式的引入可以有效控制項(xiàng)目投資規(guī)模，轉(zhuǎn)變政府投資行為模式，提高高速公路利用效率和管理水平。特別是伴隨中國BOT融資政策和法律法規(guī)的健全完善，高速公路建設(shè)BOT模式的風(fēng)險(xiǎn)防范技術(shù)和控制能力不斷豐富積累，BOT 融資模式必將在中國高速公路建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

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