農(nóng)田水利工程建設(shè)管理存在問題分析和對策探討

閆春霞 王會萍

摘 要：文章通過對寶雞市陳倉區(qū)近年農(nóng)田水利建設(shè)管理中存在的問題進(jìn)行分析，提出今后發(fā)展的對策措施，可對各地區(qū)的十三五農(nóng)田水利規(guī)劃編制、建設(shè)管理提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利；建設(shè)管理；問題；對策

1 陳倉區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)田水利建設(shè)關(guān)乎糧食生產(chǎn)安全，關(guān)乎社稷民生。農(nóng)田水利建設(shè)進(jìn)入了快車道，各地加大了水利投資力度，小型農(nóng)田水利建設(shè)并取得了巨大的成就，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入等方面起了舉足輕重的作用。

以寶雞市陳倉區(qū)為例，該區(qū)十二五期間農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范工程水利項目投資6758萬元，襯砌維修渠道227公里，鋪設(shè)低壓輸水暗管38公里，新打機(jī)井54眼，維修42眼，建排灌站3座；全國千億斤糧食生產(chǎn)能力項目田間工程水利項目共計投資1813萬元，改造襯砌渠道104公里，新打機(jī)井9眼，維修機(jī)井14眼，平整土地38.8公頃；實施中央農(nóng)資補(bǔ)貼項目投資924.37萬元，新修渠道68.57公里。

截止2013年底，該區(qū)有小型水庫14座，總庫容10826萬立方米；塘壩187座，蓄水能力216萬立方米；引水工程314處，供水能力2330萬立方米/年；泵站11座，總裝機(jī)功率1.7萬千瓦，總裝機(jī)流量18.54立方米/秒；機(jī)電井3004眼，總裝機(jī)3萬千瓦，供水能力5860萬立方米/年。全區(qū)水利設(shè)施灌溉面積達(dá)到3.06萬公頃，農(nóng)田灌溉面積2.47萬公頃，全區(qū)機(jī)電排灌面積1.57萬公頃，其中：機(jī)電井0.84萬公頃，固定站0.73萬公頃；節(jié)灌面積1.38萬公頃，其中：噴灌0.04萬公頃，微灌0.005萬公頃，低壓暗管0.43萬公頃，渠道防滲0.91萬公頃。

2 農(nóng)田水利建設(shè)存在問題及分析

隨著大量水利工程陸續(xù)建成投入使用，農(nóng)田水利建設(shè)管理中的問題逐步凸現(xiàn)，主要存在的以下5個問題，解決這些問題對確保中央資金有效利用、工程長久發(fā)揮效益具有非常重要的現(xiàn)實意義。

2.1 多頭投資，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

近年來中央關(guān)注三農(nóng)問題，加大了對農(nóng)村發(fā)展的扶持力度，而農(nóng)村發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開水利，因而形成了水利、農(nóng)業(yè)、財政、扶貧、國土等多個部門多頭投資的局面，各職能部門都按自己的思路搞規(guī)劃和投資建設(shè)，并缺乏與相關(guān)部門的合作意識，很大程度上存在投資的隨意性、盲目性，不能形成系統(tǒng)的統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，常常使工程的布局缺乏合理性和系統(tǒng)性，同時存在重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，導(dǎo)致工程建設(shè)資金浪費、投資經(jīng)濟(jì)效益和社會效益不能最大化。

以投資標(biāo)準(zhǔn)為例，陳倉區(qū)財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范項目水利工程每畝水利設(shè)施投資1200元左右；而國土部門的土地整理項目每畝水利設(shè)施投資不足200元。沒有統(tǒng)一的投入標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一農(nóng)田水利設(shè)施布局、統(tǒng)一的質(zhì)量要求，投資標(biāo)準(zhǔn)不一，使部分實施區(qū)的橋、涵、閘不能按標(biāo)準(zhǔn)配套，機(jī)井間距不一，灌溉面積難以控制，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)需要。以實施區(qū)域來看，規(guī)劃隨意性大，存在著重形象、輕效益，重政績、輕需求的現(xiàn)象，注重路邊工程、形象工程卻輕視項目建設(shè)本身的必要性，缺乏規(guī)劃的科學(xué)性和實用性，許多需要實施的地區(qū)由于交通不便，政績難以體現(xiàn)而得不到實施。如陳倉區(qū)近五年農(nóng)田水利項目建設(shè)一直圍繞著渭北塬區(qū)周原鎮(zhèn)、慕儀鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)進(jìn)行，而賈村鎮(zhèn)、縣功鎮(zhèn)、新街鎮(zhèn)卻因地理位置較偏僻等原因，農(nóng)田水利項目總是繞道而走，使該區(qū)農(nóng)田水利地域發(fā)展不均，從這一現(xiàn)象可看出項目規(guī)劃建設(shè)存在的一些端倪。

2.2 建設(shè)資金不足，建設(shè)質(zhì)量差

目前的農(nóng)田水利工程建設(shè)項目都要求地方進(jìn)行資金配套，并要求工程勘測設(shè)計費、建設(shè)管理費、工程占地、青苗賠償?shù)荣M用在配套資金中支付。但在實際建設(shè)中由于地方財力有限等種種原因，地方配套資金大多難以到位，從中央資金中擠出勘測設(shè)計費、工程占地賠償?shù)荣M用，占用了部分工程建設(shè)費，加大了工程建設(shè)的難度和基層管理難度，從而使工程進(jìn)度緩慢，質(zhì)量難以保證，從而影響工程建設(shè)使用效果。而受益群眾對興建民辦公助工程認(rèn)識模糊，依賴思想嚴(yán)重，主體意識不強(qiáng)，忽視自己是最終受益者，一味認(rèn)為近年來國家加大農(nóng)村支持力度，公益性建設(shè)都是國家上門主動投資，不愿出資出勞，主動建設(shè)積極性差。地方上宣傳也不到位，甚至懶于協(xié)調(diào)，國家拿多少錢，就辦多少事，導(dǎo)致工程不能按設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建設(shè)質(zhì)量普遍不高。

2.3 節(jié)水意識淡模，節(jié)水灌溉推廣難

陳倉區(qū)水資源時空分布不均，主要產(chǎn)糧區(qū)渭北臺塬區(qū)、縣功丘陵區(qū)水資源貧乏，大力發(fā)展節(jié)水措施是緩解農(nóng)業(yè)干旱缺水的根本措施，但由于農(nóng)民缺乏節(jié)水意識和水危機(jī)意識，僅因為節(jié)水灌溉后期運(yùn)行管理費用高，日常維修養(yǎng)護(hù)成本高，普遍排斥管灌、噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉模式，節(jié)水灌溉技術(shù)推廣難。十二五期間，規(guī)劃灌溉方式仍以渠灌為主，陳倉區(qū)節(jié)水灌溉投資不足農(nóng)田水利總投資的十分之一。

2.4 管理主體缺位，工程破壞嚴(yán)重

自從農(nóng)村土地承包到戶后，除與農(nóng)民耕種緊密相連的小型農(nóng)田水利設(shè)施外，其他生產(chǎn)資料均分產(chǎn)到戶，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，而農(nóng)田水利設(shè)施卻因其特殊性無法分割到戶，仍然由村、小組等集體組織共同所有、共同管理和使用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村分散經(jīng)營和農(nóng)田水利設(shè)施集體受益之間矛盾加劇，農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)不清，管理責(zé)任難于落實，田間地頭水利設(shè)施陷入了無人管理的混亂狀態(tài)。從十一五開始推進(jìn)小水產(chǎn)權(quán)改革效果不是很理想，僅有少量小型農(nóng)田水利設(shè)施完成了管理體制改革，大量以公益性、準(zhǔn)公益性為主的灌溉渠道、排水渠道、排灌站、機(jī)井，由于本身經(jīng)濟(jì)效益低下，群眾缺乏建設(shè)管理的積極性，難以落實運(yùn)行和管理責(zé)任，改革流于形式，工程老化失修趨勢得不到遏制。

近年來新修的農(nóng)田水利工程移交給村集體，并按項目管理辦法簽訂了管護(hù)合同，但因無管理經(jīng)費，無法落實具體管理人，工程驗收移交后管理、監(jiān)管無人問津，仍出現(xiàn)毀堤取土種地、渠道傾倒垃圾、渠道及低壓暗管輸水管道出水樁被大型農(nóng)機(jī)毀壞、井灌設(shè)施被盜等現(xiàn)象，水利設(shè)施人為破壞和自然破壞現(xiàn)象依舊比較嚴(yán)重，導(dǎo)致工程運(yùn)行壽命縮短，投資與效益不對稱，工程效益得不到充分發(fā)揮。由于農(nóng)田水利設(shè)施無實際管理主體，縣級水利執(zhí)法監(jiān)管部門無法監(jiān)管、無從追責(zé)。

2.5 缺乏人才培養(yǎng)和進(jìn)人機(jī)制，基層人才缺乏

各級部門對建設(shè)水利人才隊伍的重視程度不夠，沒有認(rèn)識到基層水利人才的重要性。事業(yè)單位人事制度改革僅停留在減輕地方財政壓力的基礎(chǔ)上，近年來一味強(qiáng)調(diào)縮編，科學(xué)規(guī)范的進(jìn)人制度、培養(yǎng)人才機(jī)制仍未建立。隨著老一批水利職工的逐步退休，單位嚴(yán)重缺人，人員只出不進(jìn)，水利隊伍長年沒有“新鮮血液“補(bǔ)充，年齡斷檔、知識老化、思維固化，技術(shù)力量薄弱。

以陳倉區(qū)水利系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)行政事業(yè)單位12個，共有人員143人，其中40周歲以上的人員121人，占全體人員的85%；35～40歲的18人，占全體人員的12%；35歲以下僅4人，僅占全體人員的3%。大學(xué)本科以上人員26人，大專50人；高級職稱2人，中級職稱20人，初級職稱17人，技術(shù)人員僅占全體職工的27.3%。區(qū)級水利單位承擔(dān)著水資源管理、河道管理、防汛防旱、農(nóng)田水利工程建設(shè)管理、小水電管理、水土保持監(jiān)督、水產(chǎn)品安全監(jiān)督、水行政執(zhí)法等多項任務(wù)，而真正服務(wù)于農(nóng)田水利工程的技術(shù)人員僅3～4人。15年來，該區(qū)水利系統(tǒng)未在高校招過人，知識更新?lián)Q代不能及時跟上。加上水利基層單位經(jīng)費緊張，像樣專業(yè)培訓(xùn)進(jìn)修幾乎沒有，業(yè)務(wù)管理能力低，技術(shù)力量薄弱、很難保證水利工程建設(shè)的質(zhì)量。

3 農(nóng)田水利工程建設(shè)發(fā)展建設(shè)

3.1 整合涉水項目，歸口建設(shè)管理

由縣區(qū)為單位，全面整合涉及農(nóng)田水利建設(shè)的項目，在項目申報前，就由縣區(qū)政府確定分年度實施區(qū)域，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施，統(tǒng)一驗收，提高投資使用效果，避免重復(fù)投資。項目具體實施應(yīng)由水利部門“專門的人，做專門的事”，對工程的質(zhì)量、安全管理進(jìn)行負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)、財政、國土、扶貧等涉水部門采取定期檢查或不定期抽查的監(jiān)督模式，從而統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高資金利用效率，促進(jìn)水利發(fā)展。

3.2 多部門協(xié)作，搞好前期規(guī)

農(nóng)田水利建設(shè)量大面廣，科學(xué)規(guī)劃是建好工程的前提。為防止工程建設(shè)存在很大的盲目性和隨意性，將會對工程質(zhì)量、工期和社會效益等多方面的造成不良影響，涉水項目主管部門在規(guī)劃前充分做好前期調(diào)研，做好完備的項目庫，并作為今后項目安排的依據(jù)，以避免重復(fù)投資。各部門協(xié)調(diào)合作做好農(nóng)田水利規(guī)劃前期工作，并聘請有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計院按統(tǒng)一的規(guī)劃布局和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理布局，適當(dāng)向基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、群眾參與積極性高地區(qū)傾斜，防止水利基礎(chǔ)設(shè)施兩極分化。并應(yīng)在項目規(guī)劃中積極推廣節(jié)灌技術(shù)，推廣新材料新工藝應(yīng)用，促進(jìn)水利可持續(xù)發(fā)展。

3.3 增加項目透明度，調(diào)動農(nóng)民投入建設(shè)的積極性

增加項目建設(shè)透明度，對下達(dá)的農(nóng)田水利建設(shè)項目在實施區(qū)進(jìn)行公示，擴(kuò)大群眾知情權(quán)，同時明確國家投資政策和群眾籌資比例，明確農(nóng)民群眾在農(nóng)田水利建設(shè)中的主體地位，讓廣大農(nóng)民明白國家不可能大包大纜，自己是工程的最終受益者，有權(quán)利更有義務(wù)參與建設(shè)，可自由選擇籌資或投勞兩種方式參與工程建設(shè)；引入公開競爭機(jī)制，擇優(yōu)選取積極性高、參與意識強(qiáng)的村組，調(diào)動參與建設(shè)的積極性；加快建立社會資本參與的激勵機(jī)制，積極鼓勵社會資本建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；積極拓寬籌資渠道，嚴(yán)格落實從土地出讓收益總額中計提10%農(nóng)田水利建設(shè)管理資金的政策，保證地方配套，解決農(nóng)田水利工程勘測設(shè)計費、建設(shè)管理費等；加強(qiáng)節(jié)水宣傳，讓廣大群眾有水危機(jī)意識，推廣節(jié)灌新技術(shù)，推動節(jié)水灌溉工程實施。

3.4 落實主體，拓寬經(jīng)費渠道，加強(qiáng)建后管護(hù)

水利主管部門加強(qiáng)小水產(chǎn)權(quán)改革力度，明晰工程的所有權(quán)和管理權(quán)，積極探索建立符合工程實際、農(nóng)村實際的農(nóng)村水利管理機(jī)制；積極促進(jìn)用水戶組建用水者協(xié)會，可將建成的農(nóng)田水利等公益性基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)責(zé)任落實給受益的用水者協(xié)會，使其成為參與合作農(nóng)民的集體資產(chǎn)，發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，確保工程充分發(fā)揮效益；積極爭取現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，爭取把節(jié)水灌溉等農(nóng)田水利設(shè)施中的機(jī)械設(shè)備納入農(nóng)資補(bǔ)貼范圍；并配備村級水管員，爭取將水管員補(bǔ)貼納入縣級財政。同時加強(qiáng)《水法》、《水工程管理條例》的宣傳，加強(qiáng)水政執(zhí)法力度，防止水利工程人為破壞。

3.5 建立人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制，提高管理水平

在分類改革的基礎(chǔ)上，摸清人才需求，搞好調(diào)研，以發(fā)展需求積極向人事部門申報專項招聘計劃，急需緊缺的水利專業(yè)技術(shù)人才，可簡化程序要求引進(jìn)或從高校招聘，緩解基層水利系統(tǒng)人才缺乏問題。

同時積極探索建立新的水利人才培養(yǎng)機(jī)制，在人員編制定額控制下，充分挖掘現(xiàn)有職工的潛力，支持、配合水利部門依托有關(guān)高校，采取崗位培訓(xùn)、專項培訓(xùn)、在職繼續(xù)教育等方式提高現(xiàn)有人員素質(zhì)，提高其業(yè)務(wù)能力和技術(shù)水平，改善現(xiàn)有隊伍結(jié)構(gòu)，切實解決基層水利職工業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、管理水平低下等問題。

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作者簡介：閆春霞（1974，3-），女，職稱：中級工程師，多年來從事于水利水電工程規(guī)劃、設(shè)計、管理等工作。

王會萍（1973，1-），女，職稱：助理工程師，多年來從事農(nóng)田水利設(shè)施及灌區(qū)管理工作。