多中心治理的主體合作機制研究

王亞楠

黨的十八屆三中全會首次提出了國家治理和政府治理的概念。政府、市場、社會之間的關系發(fā)生變化，形成新的社會治理格局。多中心治理作為一種公共事務的治理路徑，詮釋了這種新型關系下多元治理的發(fā)展方向。在多中心治理機制中，需要借助多樣化權力和政府單位，以解決不同范圍的公共治理問題[1]。多中心治理強調治理主體之間的平等合作，它為社會參與治理、公共服務市場化、多元合作提供了理論支撐。

“多中心”一詞，是英國思想家邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書中最早使用的。2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆將多中心引入公共管理領域，形成多中心治理理論。多中心是指借助多個而非單一權力中心和組織體制治理公共事物，提供公共服務，強調參與者的互動過程和能動創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)，其中自發(fā)秩序或自主治理是其基礎[2]。包括政府在內的各治理主體是平等的合作關系，通過資源整合，合力完成共同目標，獲取共同利益，在特定公共事務中，任一主體都有可能成為治理中心。政府職能主要定位為經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務。多中心治理強調的多元主體合作共治與政府職能轉變的簡政放權完美的結合在了一起。一方面，政府下放的職能需要有主體來承擔，多中心治理的主體正是做好了承擔職能的準備；另一方面由政府分離出來的職能，需要更加有效的得到履行，多元主體的有效合作提供了這個可能。由全社會范圍內的多元主體共同承擔，進行合作共治，在合作良性運轉之下，完成向社會治理最理想狀態(tài)的進化，這也正契合多中心治理理論的精髓。

一、多中心合作治理的必要性分析

多中心合作治理的兩個關鍵詞，即“多中心”與“合作”。“多中心”是指治理主體的多元化，隨著經(jīng)濟全球化、公共事務復雜化和公民意識的覺醒，無論從客觀事實還是主觀意愿，都需要多元主體共同參與社會治理；“合作”指多元主體共同參與社會治理時應采取的方式，即借助全社會的資源，通過資源整合、機制創(chuàng)新、合作技術創(chuàng)新解決社會問題、滿足公共服務需要。

（一）承擔政府職能社會化的需要

政府職能轉變是因為在公共服務和社會管理領域大包大攬的行為模式，不僅需要大量的財力支撐，而且耗費巨大精力，政府已經(jīng)力不從心，很多領域更是步履維艱。這需政府轉變一些職能，進行職能社會化。多中心合作治理是政府職能社會化的必要途徑：一是政府職能的社會化自然需要除政府以外的其他主體，包括市場主體、社會組織等來承擔這些被轉移的職能；二是政府職能社會化的目的就是要提高行政效率、減少政府開支。這些主體通過合作采取市場化等高效的運作方式，分擔了政府開支，提高了服務的效率和效果，增強了靈活性。

（二）應對公共事務復雜化的需要

信息技術革命和生產力的飛速提高促使經(jīng)濟全球化和我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，由于我國發(fā)展速度很快而發(fā)展時間跨度很小，造成發(fā)展速度飛快增長和發(fā)展時間極限壓縮引起的社會關系急劇變化，各種新矛盾、新問題、新需求層出不窮，使公共事務呈現(xiàn)多樣性、復雜化特征。公共事務復雜化，單一部門無法從容應對，多中心治理成為大勢所趨。一是多元主體提供了解決復雜公共事務所需的專業(yè)技術條件，公共事務復雜性決定了解決手段的專業(yè)化，有了它們的集思廣益，許多問題迎刃而解；二是提高了利益相關主體的服從度，通過多中心協(xié)商解決公共事務的方案，整合了各方利益，權衡了利弊得失，減弱了政策實行阻力，提高了政策服從度。

（三）體現(xiàn)多元參與優(yōu)越性的需要

多中心治理強調多元主體的參與，企業(yè)、社會組織、公民等通過合作網(wǎng)絡的平臺參與公共事務處理。這是民眾政治意識覺醒的表現(xiàn)，也體現(xiàn)了多元參與優(yōu)越性。多元參與優(yōu)越性，一是有利于提高社會治理的科學化水平，多元參與才能真實反映利益需求的博弈，在此真實利益導向下，處理公共事務的政策措施的科學性才有保證；二是有利于提高公共服務的效率和質量，在公共服務領域的多元參與下引入市場機制，民眾用腳投票反映效率與需求，促使提供公共服務的主體增強回應性，提高服務的效果和質量；三是有利于去除形式主義，在多中心治理條件下，多元參與反映真實的需要，能夠過濾掉并非社會真實需要的表面工作，多元參與協(xié)商的結果是亟待解決的實質性社會問題。

二、多元主體合作機制的構建

多中心治理強調的是多中心、多元參與，如何將多中心有效地整合起來形成社會治理的合力，即如何有效合作，是關乎多中心治理效果的關鍵。構建多元主體的合作機制成為多中心治理的重中之重。

（一）明確政府的權力邊界

多中心治理的前提是除政府外的其他主體有參與社會治理的權利和條件，政府放權是最重要的前提條件之一。只有政府真正放權，清晰界定政府的權力邊界，多元主體才能發(fā)揮自主性作用，多中心治理才有實質意義。明確政府權力邊界，一是改變長期以來形成的“統(tǒng)治”觀念。在統(tǒng)治觀念影響下，政府會不自覺的插手不該管、管不好的事務，干預其他主體的治理活動，造成權力邊界不清。政府要全面舍“統(tǒng)治”而取“合作”的觀念，以平等的合作伙伴姿態(tài)參與治理網(wǎng)絡的構建。二是法律上明確規(guī)定政府的權力邊界。對于私權力來說，“法無禁止即自由”， 對公權力來說，“法無授權即禁止”。在法律上進一步明確授權政府的權力范圍，政府部門要嚴格依法行政。三是政府進一步簡政放權。政府進一步放權，各市場和社會主體的管制和束縛被解除，激發(fā)了活力，多元主體將以全新姿態(tài)展現(xiàn)多中心治理的優(yōu)越性。

（二）建立主體的相互信任

多中心治理強調多元主體之間的合作共贏，合作講求信任。作為一種增量的社會資本，信任是合作的基礎和前提，沒有信任就很難有真正的合作[3]。現(xiàn)代社會流動性增強，由熟人社會過渡到生人社會，在合作中建立信任先得更為重要。一是提高門檻，形成良好初始印象。多中心治理是要求多元參與，但并非任意參與，要提高參與治理的門檻，加大主體資格審查力度，對有不良誠信記錄，資質能力不足的單位或組織，要排除在公共事務的治理門檻之外，保證多元主體的誠信度和治理能力，在參與各主體間形成良好的初始印象，給相互信任打下基礎。二是建立嚴格的合作規(guī)章。嚴格的規(guī)章制度是行為規(guī)范的保障，是陌生主體間建立信任的最重要措施，對于合作的開展的具體事宜，都應制定嚴格的規(guī)章制度，多元主體才能真正放下戒備，開展合作治理。三是建立違背誠信的懲罰機制。由于多中心合作治理的多元主體間是合作伙伴關系，在處理公共事務中都投入了各自的資源，如果一方違規(guī)必然危害多方的利益，所以對于違規(guī)現(xiàn)象給與嚴厲懲罰顯得尤為必要，一方面起到警示作用，另一方面懲罰違規(guī)方以彌補其他各方的利益損失。endprint

（三）靈活創(chuàng)新的合作方式

多中心治理編織的合作網(wǎng)絡，整合了各方優(yōu)勢資源。采取何種合作的具體方式，直接影響整合力量的有效發(fā)揮。在公共合作方式上，行政、市場、項目、合同等都是可供選擇的合作方式[4]。要創(chuàng)新靈活的合作方式，一是社會治理引入市場機制，進行市場化運作。一些公共服務由政府提供不代表政府生產，交由市場生產提高服務的效率和質量。在市場運作的技術性方面，專業(yè)強的市場部門比政府更有優(yōu)勢，引入市場機制，運用市場創(chuàng)新帶動合作創(chuàng)新。二是綜合運用政府工具。在多中心治理中，政府更多的是整合非政府的多元主體，充分發(fā)揮他們的合作優(yōu)勢。運用外包、政府購買、憑單制、招標、志愿者服務等政府工具，充分與私人部門和第三部門合作。三是創(chuàng)新新的合作形式。要充分借鑒西方先進經(jīng)驗，比如根據(jù)具體的公共事務和所需要的資源，選取適合的主體，成立臨時合作組織，在這個組織中，各主體是平等合作的關系，根據(jù)進度各負其責又相互兼顧，政府在其中扮演協(xié)調人的角色。在目標完成后，組織解散，在新的目標出現(xiàn)后，再組建全新的組織。創(chuàng)新是合作向前的動力，更好的合作方式才能為更好的合作效果服務。

（四）充分有效的監(jiān)督機制

充分有效的監(jiān)督是保證每一環(huán)節(jié)處于正確軌道。建立充分有效的多中心治理監(jiān)督機制，一是治理信息充分公開。知其然知其所以然是監(jiān)督工作的第一步。政府要將社會治理事務通過網(wǎng)絡、媒體等多種平臺進行公開，公開的內容包括參與治理主體的詳細信息，公共事務、項目等的詳細介紹，以及治理工作的開展的具體目標、進程、財務、效果等，社會各界根據(jù)具體信息與實際情況進行參照和開展監(jiān)督。二是對參與社會治理的私人部門、第三部門進行績效評估。當前對于非政府部門的評估，尤其是參與公共治理的組織評估工作開展不到位。要建立多中心合作治理主體的績效評估體系，并引入第三方專業(yè)評估機構、利益關系人、社會公眾等進行評估，保證評估的科學性。三是監(jiān)督主體多元化、渠道多樣化。除政府監(jiān)督部門以外，公共事務的利益關系人、社會大眾、新聞媒體等都可對多中心治理的主體進行監(jiān)督，通過多種渠道包括信訪、舉報、質詢、輿論監(jiān)督以及新興網(wǎng)絡監(jiān)督等進行全方位監(jiān)督。在這種無縫隙的監(jiān)督之下，避免多中心合作優(yōu)越性的扭曲，促使社會網(wǎng)絡化多元治理更加規(guī)范化。

參考文獻：

[1]王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論[J].江蘇行政學院學報，2005（1）：96.

[2]孫莉莉，孫遠太.多中心治理：中國農村公共事務的治理之道[J].中國發(fā)展，2007（2）：88.

[3]史云貴，歐晴.社會管理創(chuàng)新中政府與非政府組織合作治理的路徑創(chuàng)新論析[J].社會科學，2013（4）：31.

[4]臧乃康.多中心理論與長三角區(qū)域公共治理合作機制[J].中國行政管理，2006（5）：86.

作者單位：中共重慶市委黨校碩究生院

責任編輯：熊浩羚endprint