從成都曹家巷“模擬搬遷”運(yùn)行過程看政府職能轉(zhuǎn)變

李月

黨的十八屆三中全會繼續(xù)提出加快政府職能轉(zhuǎn)變，而社會主義經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求強(qiáng)調(diào)了政府職能轉(zhuǎn)變需要有效的政府治理。[1]治理理論的核心在于允許多元主體共同參與，公民參與則是多元主體共同參與的基礎(chǔ)。社會治理作為與政府治理同等重要的工作，二者為構(gòu)建我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革的總目標(biāo)共同發(fā)揮不可忽視的作用。[2]在公民參與社會治理的視角下看政府職能轉(zhuǎn)變，對促進(jìn)行政管理方式創(chuàng)新和行政體制改革的不斷深化，從而切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。[3]

近年來，全國各地都在不同領(lǐng)域圍繞政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行改革嘗試，其中城市拆遷工作中的“模擬搬遷”模式就是一項(xiàng)對轉(zhuǎn)變政府職能意義深遠(yuǎn)的全新實(shí)踐。在這一模式下，政府職能從簡單的厘清政府與市場的關(guān)系，變?yōu)橐刖用褡灾谓M織、企業(yè)、媒體乃至全社會共同參與、各司其職的公民參與社會治理模式。在這個(gè)“模擬搬遷”的過程中，政府職能得到了明顯的轉(zhuǎn)變，本文選取了央視連續(xù)兩年在全國推廣宣傳的成都曹家巷“模擬搬遷”項(xiàng)目作為研究對象，深入的分析在此模式下政府職能轉(zhuǎn)變的源起、方式與啟示。

一、“模擬搬遷”與政府職能轉(zhuǎn)變

（一）我國城市拆遷工作的三個(gè)階段

改革開放以來，我國的城市拆遷工作經(jīng)歷了三個(gè)主要的歷史階段，即上世紀(jì)八十年代初期到九十年代末期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征明顯的城市拆遷階段[4]；本世紀(jì)前十年，市場經(jīng)濟(jì)特征明顯的城市拆遷階段；2011年至今，有別于傳統(tǒng)城市拆遷的“征收”階段。這三個(gè)階段分別反映了我國不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需求，并隨著需求的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

（二）“模擬搬遷”模式的形成

當(dāng)我國的城市拆遷工作由第二階段向第三階段過度時(shí)，由于缺乏現(xiàn)成的改革參考模式，各個(gè)地區(qū)在拆遷工作的實(shí)踐中逐漸摸索出了一套較新的工作方式。這種方式有別于以往拆遷改造工作由政府或開發(fā)商直接拍板的舊思路，而是將改造的決定權(quán)交給了被改造地區(qū)的居民。通過先摸底調(diào)查，再根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定合適的改造方案，最后全體居民在規(guī)定時(shí)間內(nèi)就方案內(nèi)容選擇簽約或者不簽約。

由于在簽約期結(jié)束前所說的“搬遷”其實(shí)并不是真正的實(shí)施搬遷改造，只有當(dāng)簽約比例達(dá)到一定要求時(shí)（通常是極高的比例，現(xiàn)在大多要求達(dá)到100%），改造才會真正進(jìn)行，因此在整個(gè)預(yù)設(shè)的簽約期內(nèi)做的相關(guān)工作都被稱作“模擬搬遷”。

這種模式是在拆遷矛盾愈發(fā)突出的時(shí)代背景下誕生的一種為緩和矛盾，尋找政府拆遷工作新突破口的創(chuàng)造性改革?！澳M搬遷”模式的誕生也符合了這一時(shí)期拆遷工作的實(shí)際需要，既是政府職能轉(zhuǎn)變的一種新嘗試，也體現(xiàn)了被拆遷居民的根本利益。

（三）城市拆遷工作對政府職能轉(zhuǎn)變的需求

在我國城市拆遷工作的第二個(gè)階段，已開始逐步認(rèn)識到政府與市場之間關(guān)系的問題，新政策的制定也更加注重對市場規(guī)律的遵循。諸如對拆遷房屋補(bǔ)償之類，皆由原先的政府定價(jià)向引入市場機(jī)制轉(zhuǎn)變，由此也產(chǎn)生了許多新矛盾。第二個(gè)階段的拆遷工作因?yàn)槭袌龌瘞淼姆康禺a(chǎn)價(jià)格高漲，在拆遷補(bǔ)償事項(xiàng)上出現(xiàn)了更多的沖突。頻繁的上訪以及拆遷工作中不時(shí)被爆出的惡性事件，使得我國的城市拆遷工作一度成為了城市建設(shè)進(jìn)程中最大的難題。

為了保持城市建設(shè)的進(jìn)度和維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果之一，城市拆遷這一重大課題亟需尋找更適合當(dāng)前形勢的全新改革路徑。在繼續(xù)思考政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府的職能還應(yīng)有更廣泛意義上的思路轉(zhuǎn)變?！澳M搬遷”的產(chǎn)生，就是從公民參與社會治理的視角引入政府職能轉(zhuǎn)變的新模式，從而為解決更為復(fù)雜的城市拆遷難題尋找最具成效的解決方案。

二、公民參與“模擬搬遷”的運(yùn)行模式——以曹家巷為例

成都市曹家巷片區(qū)自2012年開始拆遷改造摸底工作，到2013年7月“模擬搬遷”程序運(yùn)行完畢，非常完整的對“模擬搬遷”這一模式進(jìn)行了實(shí)踐，并成為了成都市乃至全國在居民自治改造方面的標(biāo)志性項(xiàng)目。因此，以曹家巷作為研究對象，對其片區(qū)內(nèi)“模擬搬遷”運(yùn)行的模式及過程進(jìn)行探討，有助于分析創(chuàng)新社會治理模式下的政府職能轉(zhuǎn)變問題。

（一）創(chuàng)新社會治理模式下公民參與的組織形式——“自治改造委員會”

在曹家巷棚戶區(qū)待改造的198畝土地上共有3756戶居民，合計(jì)將近15000人，其中超過51%的居民居住面積不足20平方米，因此該項(xiàng)目是典型的民生工程，在改造的過程中也需要更多的公民參與，共同破解改造中遇到的困難和問題。

由于改造居民基數(shù)龐大，面對近4千戶居民，改造過程必須對公民參與的形式有所引導(dǎo)，否則公民參與將失去秩序和效率。從創(chuàng)新社會治理模式的角度講，在居民社區(qū)建立相關(guān)的公民參與代言組織，以居民委托授權(quán)的形式請相關(guān)組織代為表達(dá)權(quán)利訴求和基本觀點(diǎn)，是一種可行的方式。組織的名稱可能各不相同，但組織的核心職能基本一致。在曹家巷，這一組織被稱作“居民自治改造委員會”，簡稱“自改委”。

曹家巷自改委的選舉過程是根據(jù)成都《城鄉(xiāng)居民自治管理?xiàng)l例》的相關(guān)要求，首先在曹家巷一、二街坊及馬鞍南苑商品樓盤以樓棟為單位進(jìn)行分別選舉，共推選出65個(gè)樓棟的樓棟長。2012年3月，樓棟長們再作為居民代表受各樓棟居民委托進(jìn)行自治改造委員會委員的選舉：每位樓棟長都選出他們心中合適的自改委人選，最后通過民主投票，當(dāng)場唱票的方式，評出得票最高的21位居民，共同組成居民自治改造委員會并擔(dān)任委員。投票結(jié)果誕生后，逐戶征詢?nèi)罕娨庖?，在接受調(diào)查的群眾中僅有3戶持反對意見，其余居民都通過簽署《自治改造委員會成員確認(rèn)授權(quán)委托書》的形式，認(rèn)可了此次選舉的結(jié)果并確認(rèn)選舉的民主性。[5]

曹家巷自改委作為一種社會治理創(chuàng)新模式下的群眾自治組織，自成立開始有兩項(xiàng)主要的工作任務(wù)：一是在片區(qū)內(nèi)部，對群眾相關(guān)利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，對群眾訴求進(jìn)行摸底；二是在片區(qū)之外，作為居民代表向?qū)嵤└脑斓恼推髽I(yè)反映居民意愿，表達(dá)相關(guān)訴求。

（二）曹家巷“模擬搬遷”的前期摸底調(diào)研endprint

從某種角度上說，“模擬搬遷”模式能否成功，關(guān)鍵不在百日簽約期，反而應(yīng)該在前期的摸底調(diào)研。因?yàn)橹挥星捌诘拿渍{(diào)研工作做的足夠扎實(shí)，全面了解了片區(qū)居民訴求，如此做出的相關(guān)方案才能被大多數(shù)居民所接受，這樣才有可能在一百天內(nèi)完成100%的簽約率。

曹家巷“模擬搬遷”前的調(diào)查摸底工作，主要由政府引導(dǎo)自改委完成。因?yàn)檫x舉產(chǎn)生的自改委員不僅能力出眾，例如有人懂建筑工程造價(jià)，有人是文字工作者，有人語言表達(dá)能力超群等，但最重要的還是自改委員當(dāng)中的絕大多數(shù)人都有迫切的改造需求。他們不少人一家三代擠在20～30平米的危舊小屋中生活，在過去的十年中，他們中的許多人都有過為推進(jìn)曹家巷改造工程而上訪的經(jīng)歷，最能夠理解片區(qū)居民的心聲和訴求，也最懂得如何與片區(qū)居民溝通。

前期的調(diào)研工作持續(xù)了半年以上，經(jīng)歷過矛盾沖突期和改造倒逼期。每個(gè)階段自改委員都深入群眾一線，發(fā)揮各自優(yōu)勢，既把政府的意見向居民傳達(dá)，也一次次代表民意向政府反饋居民的想法。最終通過反復(fù)的雙向溝通，曹家巷改造方案有了許多的變化，例如最低改造面積從48平方米提升至52平方米，改造最小戶型由1室1廳變?yōu)?室2廳，還增加了異地安置等多處選擇地點(diǎn)。政府方面也對片區(qū)的全套規(guī)劃、容積率的調(diào)整做出了一次次的重新設(shè)計(jì)，使最終的方案盡可能的既符合百姓訴求，又不突破政策標(biāo)準(zhǔn)和資金上限。

（三）百日簽約期中公民參與“模擬搬遷”

2012年12月18日，曹家巷的拆遷動(dòng)員大會召開，意味著曹家巷改造正式拉開帷幕，但改造是否能夠順利推進(jìn)，還要看改造方案的制定。在方案出臺后規(guī)定的100天簽約期內(nèi)，居民是否能夠達(dá)到100%簽約，這一百天也就是曹家巷“模擬搬遷”模式的主體時(shí)間。2013年2月25日，曹家巷拆遷方案正式出臺，這個(gè)方案也成為了改造過程中貫穿始終沒有改變的唯一方案，為改造的公平、公正樹立了一面標(biāo)桿。[6]2013年3月9日，百日簽約期正式啟動(dòng)，理論上的結(jié)束時(shí)間為6月16日。

和所有的“模擬搬遷”過程相似，簽約的前期速度較快，例如3月9日簽約當(dāng)天，迫切希望搬遷的居民甚至連夜排隊(duì)簽約，而后期速度則明顯放緩。如圖1所示，3月9日共簽403戶居民，比例約為10.7%；第二日增加約200戶居民，共計(jì)601戶，比例達(dá)到達(dá)16%；簽約第17天，也就是3月26日，曹家巷二街坊12棟中建二局所屬的92戶居民提前80天首先完成整棟100%簽約；5天后衛(wèi)生所整體樓棟和九棟平房區(qū)也提前完成100%整棟簽約。[7]

4月28日，百日簽約期過去近一半，天簽約率達(dá)到76%，第60天簽約率破80%，第70天則達(dá)86.8%。5月27日至28日，曹家巷一標(biāo)段簽率先完成100%目標(biāo)，同時(shí)二標(biāo)段也僅剩2戶居民沒有簽約，整合片區(qū)的簽約也有較大進(jìn)展。

6月16日晚24點(diǎn)，曹家巷百日簽約期結(jié)束，在這一百天里共有3337戶居民簽約，占全體住戶的99.2%。其中未簽約的27戶居民全部來自曹家巷非棚戶區(qū)的整合片區(qū)，由于該片區(qū)樓棟較新，但地理位置卻嵌入在曹家巷內(nèi)，因此居民對改造的呼聲沒有棚戶區(qū)強(qiáng)烈，也有許多不同的聲音。經(jīng)過全體自改委成員認(rèn)真研究，6月17日，自改委主任何希模代表曹家巷全體住戶在簽約階段工作會上向項(xiàng)目指揮部申請，簽約時(shí)間適當(dāng)延長，希望這一次延期能夠維護(hù)絕大多數(shù)居民的利益。

延長期進(jìn)行到12天，即6月28日，曹家巷3756套住房和3364戶居民簽約，簽約率已達(dá)到99.6%，至此直至延長期結(jié)束，簽約率沒有新的提升。為了既推進(jìn)民生工程順利實(shí)施，又不損害少數(shù)未簽約居民的利益，曹家巷所在的成都金牛區(qū)委區(qū)政府決定將未簽約居民所在的馬鞍南苑二棟劃出改造范圍，其余區(qū)域簽約率已達(dá)到100%，改造項(xiàng)目于7月16日正式啟動(dòng)。

三、社會治理視角下“模擬搬遷”的運(yùn)行對政府職能轉(zhuǎn)變的啟示

（一）運(yùn)用社會治理理論，激發(fā)公民參與活力

曹家巷“模擬搬遷”的過程是對社會治理理論的一次實(shí)踐，在城市拆遷工作中引入居民自治改造的模式，增加了改造參與的主體：從最初的政府全程控制到“群眾主體，政府主導(dǎo)，企業(yè)及其他社會力量全程參與和監(jiān)督”；從全體居民參與自治委員會的選舉，到自治委員全程屢責(zé)；從摸底調(diào)查，到簽約期發(fā)動(dòng)群眾做群眾工作。每一次對“模擬拆遷”工作的推動(dòng)，都是政府職能轉(zhuǎn)變的一步轉(zhuǎn)身，也是對社會主義民主政治中公民參與最好的實(shí)踐。

在百日簽約期內(nèi)，出現(xiàn)過很多特殊的情況，例如父母的身份證被兒女特意帶到外地，在曹家巷菜市場破墻開店數(shù)年的居民要政府在改造后必須賠償門面房，一家?guī)讉€(gè)子女都想從拆遷過程中獲得足夠的利益，否則就不簽約等。如果按照以往的方式，都由政府一一出面做工作，效率低，群眾有抵觸，對于政府的有些條件還有討價(jià)還價(jià)的心理，最終不利于按期完成簽約。政府將協(xié)調(diào)群眾利益的權(quán)利放權(quán)給居民自治委員會，以相熟鄰居的身份深入居民當(dāng)中做工作，想辦法，發(fā)動(dòng)更多群眾共同化解矛盾，為“模擬搬遷”順利達(dá)到簽約率起到了核心作用。

（二）政府放權(quán)同時(shí)回歸引導(dǎo)、調(diào)控和服務(wù)職能

在曹家巷“模擬拆遷”的過程中，一方面放權(quán)給自改委及群眾去做群眾工，另一方面政府則更好地回歸到引導(dǎo)、調(diào)控和服務(wù)的職能上。比如政府積極為自改委提供固定辦公場所，成立自治改造協(xié)調(diào)服務(wù)指揮部，定期和委員們召開工作會議溝通情況，在政策規(guī)劃、服務(wù)跟蹤和指導(dǎo)方面為自改委提供協(xié)助。同時(shí)引導(dǎo)自改委成立臨時(shí)黨支部，通過統(tǒng)一思想保證“自治”過程中的可控和有序。

曹家巷前期摸底矛盾沖突最激烈的時(shí)期，自改委員的身份曾一度由“來自群眾的一員”變得不受部分居民理解，工作經(jīng)常碰壁，越發(fā)艱難，甚至一些自改委員產(chǎn)生了退卻的想法。政府在此時(shí)作為自改委堅(jiān)強(qiáng)的后盾，積極協(xié)調(diào)，尋找辦法，最終通過組織居民自助游的形式，充分交流，消除誤解，由此重新拉近自改委與群眾的距離。

（三）重視監(jiān)管職能，預(yù)防職能轉(zhuǎn)變引起的政府缺位

無論采用哪種方式進(jìn)行政府職能改革，監(jiān)督與管理都是重要的政府職能，采用社會治理模式，納入多元主體共同參與“模擬搬遷”更加少不了政府的監(jiān)管。參與的主體越多越復(fù)雜，拆遷改造就越有可能出現(xiàn)不可控的情況。在曹家巷“模擬搬遷”的后期，部分群眾由于太心急讓未簽約的住戶盡早簽約，出現(xiàn)了一些過激行為，后期靠政府反復(fù)出面調(diào)解，才使幾近激化的矛盾緩和下來。

這樣的例子也給了我們警示，政府職能轉(zhuǎn)變需要法制社會建設(shè)的配合，多元主體行使公民參與權(quán)利不能超越法律的范疇。政府監(jiān)管工作應(yīng)做在前面，貫穿于過程始終，事后救火的方式雖然一兩次能起到作用，但從長遠(yuǎn)看不利于一種新的社會治理模式的成長和推廣。[8]

成都市曹家巷在城市拆遷改造過程中所用的“模擬搬遷”模式，體現(xiàn)了在社會治理體制創(chuàng)新的建設(shè)中，加強(qiáng)公民參與、轉(zhuǎn)變政府職能的行政體制改革的發(fā)展方向，也是政府職能在拆遷實(shí)踐工作中的一次重大轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

[1] 閆越.政府改革的新突破——黨的十八屆三中全會精神學(xué)習(xí)體會[J].行政與法，2014， （1）：1-3.

[2] 俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014，（1）：5-8.

[3] 閆越.切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能 深化行政體制改革[J].行政管理改革，2013，（12）：73-76.

[4] 岳丹.成都市城市結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市更新[D].成都：西南交通大學(xué)，2007.

[5] 鄭鈺飛.曹家巷探索居民自治改造新模式[N].成都商報(bào)，2012-12-30（2）.

[6] 奚源.簡析拆遷政策執(zhí)行中的基層治理創(chuàng)新——以成都市金牛區(qū)曹家巷為例[J].人民論壇，2014，（2）：163-165.

[7] 全芑璇，張渝.曹家巷3個(gè)樓棟提前82天完成100%整體簽約[N].成都日報(bào)，2013-4-1（7）.

[8] 張康之，李傳軍.公共管理是一種新型的社會治理模式[J].行政論壇，2010，（3）：1-7.

作者單位：四川省成都市行政學(xué)院

責(zé)任編輯：張波endprint

從某種角度上說，“模擬搬遷”模式能否成功，關(guān)鍵不在百日簽約期，反而應(yīng)該在前期的摸底調(diào)研。因?yàn)橹挥星捌诘拿渍{(diào)研工作做的足夠扎實(shí)，全面了解了片區(qū)居民訴求，如此做出的相關(guān)方案才能被大多數(shù)居民所接受，這樣才有可能在一百天內(nèi)完成100%的簽約率。

曹家巷“模擬搬遷”前的調(diào)查摸底工作，主要由政府引導(dǎo)自改委完成。因?yàn)檫x舉產(chǎn)生的自改委員不僅能力出眾，例如有人懂建筑工程造價(jià)，有人是文字工作者，有人語言表達(dá)能力超群等，但最重要的還是自改委員當(dāng)中的絕大多數(shù)人都有迫切的改造需求。他們不少人一家三代擠在20～30平米的危舊小屋中生活，在過去的十年中，他們中的許多人都有過為推進(jìn)曹家巷改造工程而上訪的經(jīng)歷，最能夠理解片區(qū)居民的心聲和訴求，也最懂得如何與片區(qū)居民溝通。

前期的調(diào)研工作持續(xù)了半年以上，經(jīng)歷過矛盾沖突期和改造倒逼期。每個(gè)階段自改委員都深入群眾一線，發(fā)揮各自優(yōu)勢，既把政府的意見向居民傳達(dá)，也一次次代表民意向政府反饋居民的想法。最終通過反復(fù)的雙向溝通，曹家巷改造方案有了許多的變化，例如最低改造面積從48平方米提升至52平方米，改造最小戶型由1室1廳變?yōu)?室2廳，還增加了異地安置等多處選擇地點(diǎn)。政府方面也對片區(qū)的全套規(guī)劃、容積率的調(diào)整做出了一次次的重新設(shè)計(jì)，使最終的方案盡可能的既符合百姓訴求，又不突破政策標(biāo)準(zhǔn)和資金上限。

（三）百日簽約期中公民參與“模擬搬遷”

2012年12月18日，曹家巷的拆遷動(dòng)員大會召開，意味著曹家巷改造正式拉開帷幕，但改造是否能夠順利推進(jìn)，還要看改造方案的制定。在方案出臺后規(guī)定的100天簽約期內(nèi)，居民是否能夠達(dá)到100%簽約，這一百天也就是曹家巷“模擬搬遷”模式的主體時(shí)間。2013年2月25日，曹家巷拆遷方案正式出臺，這個(gè)方案也成為了改造過程中貫穿始終沒有改變的唯一方案，為改造的公平、公正樹立了一面標(biāo)桿。[6]2013年3月9日，百日簽約期正式啟動(dòng)，理論上的結(jié)束時(shí)間為6月16日。

和所有的“模擬搬遷”過程相似，簽約的前期速度較快，例如3月9日簽約當(dāng)天，迫切希望搬遷的居民甚至連夜排隊(duì)簽約，而后期速度則明顯放緩。如圖1所示，3月9日共簽403戶居民，比例約為10.7%；第二日增加約200戶居民，共計(jì)601戶，比例達(dá)到達(dá)16%；簽約第17天，也就是3月26日，曹家巷二街坊12棟中建二局所屬的92戶居民提前80天首先完成整棟100%簽約；5天后衛(wèi)生所整體樓棟和九棟平房區(qū)也提前完成100%整棟簽約。[7]

4月28日，百日簽約期過去近一半，天簽約率達(dá)到76%，第60天簽約率破80%，第70天則達(dá)86.8%。5月27日至28日，曹家巷一標(biāo)段簽率先完成100%目標(biāo)，同時(shí)二標(biāo)段也僅剩2戶居民沒有簽約，整合片區(qū)的簽約也有較大進(jìn)展。

6月16日晚24點(diǎn)，曹家巷百日簽約期結(jié)束，在這一百天里共有3337戶居民簽約，占全體住戶的99.2%。其中未簽約的27戶居民全部來自曹家巷非棚戶區(qū)的整合片區(qū)，由于該片區(qū)樓棟較新，但地理位置卻嵌入在曹家巷內(nèi)，因此居民對改造的呼聲沒有棚戶區(qū)強(qiáng)烈，也有許多不同的聲音。經(jīng)過全體自改委成員認(rèn)真研究，6月17日，自改委主任何希模代表曹家巷全體住戶在簽約階段工作會上向項(xiàng)目指揮部申請，簽約時(shí)間適當(dāng)延長，希望這一次延期能夠維護(hù)絕大多數(shù)居民的利益。

延長期進(jìn)行到12天，即6月28日，曹家巷3756套住房和3364戶居民簽約，簽約率已達(dá)到99.6%，至此直至延長期結(jié)束，簽約率沒有新的提升。為了既推進(jìn)民生工程順利實(shí)施，又不損害少數(shù)未簽約居民的利益，曹家巷所在的成都金牛區(qū)委區(qū)政府決定將未簽約居民所在的馬鞍南苑二棟劃出改造范圍，其余區(qū)域簽約率已達(dá)到100%，改造項(xiàng)目于7月16日正式啟動(dòng)。

三、社會治理視角下“模擬搬遷”的運(yùn)行對政府職能轉(zhuǎn)變的啟示

（一）運(yùn)用社會治理理論，激發(fā)公民參與活力

曹家巷“模擬搬遷”的過程是對社會治理理論的一次實(shí)踐，在城市拆遷工作中引入居民自治改造的模式，增加了改造參與的主體：從最初的政府全程控制到“群眾主體，政府主導(dǎo)，企業(yè)及其他社會力量全程參與和監(jiān)督”；從全體居民參與自治委員會的選舉，到自治委員全程屢責(zé)；從摸底調(diào)查，到簽約期發(fā)動(dòng)群眾做群眾工作。每一次對“模擬拆遷”工作的推動(dòng)，都是政府職能轉(zhuǎn)變的一步轉(zhuǎn)身，也是對社會主義民主政治中公民參與最好的實(shí)踐。

在百日簽約期內(nèi)，出現(xiàn)過很多特殊的情況，例如父母的身份證被兒女特意帶到外地，在曹家巷菜市場破墻開店數(shù)年的居民要政府在改造后必須賠償門面房，一家?guī)讉€(gè)子女都想從拆遷過程中獲得足夠的利益，否則就不簽約等。如果按照以往的方式，都由政府一一出面做工作，效率低，群眾有抵觸，對于政府的有些條件還有討價(jià)還價(jià)的心理，最終不利于按期完成簽約。政府將協(xié)調(diào)群眾利益的權(quán)利放權(quán)給居民自治委員會，以相熟鄰居的身份深入居民當(dāng)中做工作，想辦法，發(fā)動(dòng)更多群眾共同化解矛盾，為“模擬搬遷”順利達(dá)到簽約率起到了核心作用。

（二）政府放權(quán)同時(shí)回歸引導(dǎo)、調(diào)控和服務(wù)職能

在曹家巷“模擬拆遷”的過程中，一方面放權(quán)給自改委及群眾去做群眾工，另一方面政府則更好地回歸到引導(dǎo)、調(diào)控和服務(wù)的職能上。比如政府積極為自改委提供固定辦公場所，成立自治改造協(xié)調(diào)服務(wù)指揮部，定期和委員們召開工作會議溝通情況，在政策規(guī)劃、服務(wù)跟蹤和指導(dǎo)方面為自改委提供協(xié)助。同時(shí)引導(dǎo)自改委成立臨時(shí)黨支部，通過統(tǒng)一思想保證“自治”過程中的可控和有序。

曹家巷前期摸底矛盾沖突最激烈的時(shí)期，自改委員的身份曾一度由“來自群眾的一員”變得不受部分居民理解，工作經(jīng)常碰壁，越發(fā)艱難，甚至一些自改委員產(chǎn)生了退卻的想法。政府在此時(shí)作為自改委堅(jiān)強(qiáng)的后盾，積極協(xié)調(diào)，尋找辦法，最終通過組織居民自助游的形式，充分交流，消除誤解，由此重新拉近自改委與群眾的距離。

（三）重視監(jiān)管職能，預(yù)防職能轉(zhuǎn)變引起的政府缺位

無論采用哪種方式進(jìn)行政府職能改革，監(jiān)督與管理都是重要的政府職能，采用社會治理模式，納入多元主體共同參與“模擬搬遷”更加少不了政府的監(jiān)管。參與的主體越多越復(fù)雜，拆遷改造就越有可能出現(xiàn)不可控的情況。在曹家巷“模擬搬遷”的后期，部分群眾由于太心急讓未簽約的住戶盡早簽約，出現(xiàn)了一些過激行為，后期靠政府反復(fù)出面調(diào)解，才使幾近激化的矛盾緩和下來。

這樣的例子也給了我們警示，政府職能轉(zhuǎn)變需要法制社會建設(shè)的配合，多元主體行使公民參與權(quán)利不能超越法律的范疇。政府監(jiān)管工作應(yīng)做在前面，貫穿于過程始終，事后救火的方式雖然一兩次能起到作用，但從長遠(yuǎn)看不利于一種新的社會治理模式的成長和推廣。[8]

成都市曹家巷在城市拆遷改造過程中所用的“模擬搬遷”模式，體現(xiàn)了在社會治理體制創(chuàng)新的建設(shè)中，加強(qiáng)公民參與、轉(zhuǎn)變政府職能的行政體制改革的發(fā)展方向，也是政府職能在拆遷實(shí)踐工作中的一次重大轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

[1] 閆越.政府改革的新突破——黨的十八屆三中全會精神學(xué)習(xí)體會[J].行政與法，2014， （1）：1-3.

[2] 俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014，（1）：5-8.

[3] 閆越.切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能 深化行政體制改革[J].行政管理改革，2013，（12）：73-76.

[4] 岳丹.成都市城市結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市更新[D].成都：西南交通大學(xué)，2007.

[5] 鄭鈺飛.曹家巷探索居民自治改造新模式[N].成都商報(bào)，2012-12-30（2）.

[6] 奚源.簡析拆遷政策執(zhí)行中的基層治理創(chuàng)新——以成都市金牛區(qū)曹家巷為例[J].人民論壇，2014，（2）：163-165.

[7] 全芑璇，張渝.曹家巷3個(gè)樓棟提前82天完成100%整體簽約[N].成都日報(bào)，2013-4-1（7）.

[8] 張康之，李傳軍.公共管理是一種新型的社會治理模式[J].行政論壇，2010，（3）：1-7.

作者單位：四川省成都市行政學(xué)院

責(zé)任編輯：張波endprint

從某種角度上說，“模擬搬遷”模式能否成功，關(guān)鍵不在百日簽約期，反而應(yīng)該在前期的摸底調(diào)研。因?yàn)橹挥星捌诘拿渍{(diào)研工作做的足夠扎實(shí)，全面了解了片區(qū)居民訴求，如此做出的相關(guān)方案才能被大多數(shù)居民所接受，這樣才有可能在一百天內(nèi)完成100%的簽約率。

曹家巷“模擬搬遷”前的調(diào)查摸底工作，主要由政府引導(dǎo)自改委完成。因?yàn)檫x舉產(chǎn)生的自改委員不僅能力出眾，例如有人懂建筑工程造價(jià)，有人是文字工作者，有人語言表達(dá)能力超群等，但最重要的還是自改委員當(dāng)中的絕大多數(shù)人都有迫切的改造需求。他們不少人一家三代擠在20～30平米的危舊小屋中生活，在過去的十年中，他們中的許多人都有過為推進(jìn)曹家巷改造工程而上訪的經(jīng)歷，最能夠理解片區(qū)居民的心聲和訴求，也最懂得如何與片區(qū)居民溝通。

前期的調(diào)研工作持續(xù)了半年以上，經(jīng)歷過矛盾沖突期和改造倒逼期。每個(gè)階段自改委員都深入群眾一線，發(fā)揮各自優(yōu)勢，既把政府的意見向居民傳達(dá)，也一次次代表民意向政府反饋居民的想法。最終通過反復(fù)的雙向溝通，曹家巷改造方案有了許多的變化，例如最低改造面積從48平方米提升至52平方米，改造最小戶型由1室1廳變?yōu)?室2廳，還增加了異地安置等多處選擇地點(diǎn)。政府方面也對片區(qū)的全套規(guī)劃、容積率的調(diào)整做出了一次次的重新設(shè)計(jì)，使最終的方案盡可能的既符合百姓訴求，又不突破政策標(biāo)準(zhǔn)和資金上限。

（三）百日簽約期中公民參與“模擬搬遷”

2012年12月18日，曹家巷的拆遷動(dòng)員大會召開，意味著曹家巷改造正式拉開帷幕，但改造是否能夠順利推進(jìn)，還要看改造方案的制定。在方案出臺后規(guī)定的100天簽約期內(nèi)，居民是否能夠達(dá)到100%簽約，這一百天也就是曹家巷“模擬搬遷”模式的主體時(shí)間。2013年2月25日，曹家巷拆遷方案正式出臺，這個(gè)方案也成為了改造過程中貫穿始終沒有改變的唯一方案，為改造的公平、公正樹立了一面標(biāo)桿。[6]2013年3月9日，百日簽約期正式啟動(dòng)，理論上的結(jié)束時(shí)間為6月16日。

和所有的“模擬搬遷”過程相似，簽約的前期速度較快，例如3月9日簽約當(dāng)天，迫切希望搬遷的居民甚至連夜排隊(duì)簽約，而后期速度則明顯放緩。如圖1所示，3月9日共簽403戶居民，比例約為10.7%；第二日增加約200戶居民，共計(jì)601戶，比例達(dá)到達(dá)16%；簽約第17天，也就是3月26日，曹家巷二街坊12棟中建二局所屬的92戶居民提前80天首先完成整棟100%簽約；5天后衛(wèi)生所整體樓棟和九棟平房區(qū)也提前完成100%整棟簽約。[7]

4月28日，百日簽約期過去近一半，天簽約率達(dá)到76%，第60天簽約率破80%，第70天則達(dá)86.8%。5月27日至28日，曹家巷一標(biāo)段簽率先完成100%目標(biāo)，同時(shí)二標(biāo)段也僅剩2戶居民沒有簽約，整合片區(qū)的簽約也有較大進(jìn)展。

6月16日晚24點(diǎn)，曹家巷百日簽約期結(jié)束，在這一百天里共有3337戶居民簽約，占全體住戶的99.2%。其中未簽約的27戶居民全部來自曹家巷非棚戶區(qū)的整合片區(qū)，由于該片區(qū)樓棟較新，但地理位置卻嵌入在曹家巷內(nèi)，因此居民對改造的呼聲沒有棚戶區(qū)強(qiáng)烈，也有許多不同的聲音。經(jīng)過全體自改委成員認(rèn)真研究，6月17日，自改委主任何希模代表曹家巷全體住戶在簽約階段工作會上向項(xiàng)目指揮部申請，簽約時(shí)間適當(dāng)延長，希望這一次延期能夠維護(hù)絕大多數(shù)居民的利益。

延長期進(jìn)行到12天，即6月28日，曹家巷3756套住房和3364戶居民簽約，簽約率已達(dá)到99.6%，至此直至延長期結(jié)束，簽約率沒有新的提升。為了既推進(jìn)民生工程順利實(shí)施，又不損害少數(shù)未簽約居民的利益，曹家巷所在的成都金牛區(qū)委區(qū)政府決定將未簽約居民所在的馬鞍南苑二棟劃出改造范圍，其余區(qū)域簽約率已達(dá)到100%，改造項(xiàng)目于7月16日正式啟動(dòng)。

三、社會治理視角下“模擬搬遷”的運(yùn)行對政府職能轉(zhuǎn)變的啟示

（一）運(yùn)用社會治理理論，激發(fā)公民參與活力

曹家巷“模擬搬遷”的過程是對社會治理理論的一次實(shí)踐，在城市拆遷工作中引入居民自治改造的模式，增加了改造參與的主體：從最初的政府全程控制到“群眾主體，政府主導(dǎo)，企業(yè)及其他社會力量全程參與和監(jiān)督”；從全體居民參與自治委員會的選舉，到自治委員全程屢責(zé)；從摸底調(diào)查，到簽約期發(fā)動(dòng)群眾做群眾工作。每一次對“模擬拆遷”工作的推動(dòng)，都是政府職能轉(zhuǎn)變的一步轉(zhuǎn)身，也是對社會主義民主政治中公民參與最好的實(shí)踐。

在百日簽約期內(nèi)，出現(xiàn)過很多特殊的情況，例如父母的身份證被兒女特意帶到外地，在曹家巷菜市場破墻開店數(shù)年的居民要政府在改造后必須賠償門面房，一家?guī)讉€(gè)子女都想從拆遷過程中獲得足夠的利益，否則就不簽約等。如果按照以往的方式，都由政府一一出面做工作，效率低，群眾有抵觸，對于政府的有些條件還有討價(jià)還價(jià)的心理，最終不利于按期完成簽約。政府將協(xié)調(diào)群眾利益的權(quán)利放權(quán)給居民自治委員會，以相熟鄰居的身份深入居民當(dāng)中做工作，想辦法，發(fā)動(dòng)更多群眾共同化解矛盾，為“模擬搬遷”順利達(dá)到簽約率起到了核心作用。

（二）政府放權(quán)同時(shí)回歸引導(dǎo)、調(diào)控和服務(wù)職能

在曹家巷“模擬拆遷”的過程中，一方面放權(quán)給自改委及群眾去做群眾工，另一方面政府則更好地回歸到引導(dǎo)、調(diào)控和服務(wù)的職能上。比如政府積極為自改委提供固定辦公場所，成立自治改造協(xié)調(diào)服務(wù)指揮部，定期和委員們召開工作會議溝通情況，在政策規(guī)劃、服務(wù)跟蹤和指導(dǎo)方面為自改委提供協(xié)助。同時(shí)引導(dǎo)自改委成立臨時(shí)黨支部，通過統(tǒng)一思想保證“自治”過程中的可控和有序。

曹家巷前期摸底矛盾沖突最激烈的時(shí)期，自改委員的身份曾一度由“來自群眾的一員”變得不受部分居民理解，工作經(jīng)常碰壁，越發(fā)艱難，甚至一些自改委員產(chǎn)生了退卻的想法。政府在此時(shí)作為自改委堅(jiān)強(qiáng)的后盾，積極協(xié)調(diào)，尋找辦法，最終通過組織居民自助游的形式，充分交流，消除誤解，由此重新拉近自改委與群眾的距離。

（三）重視監(jiān)管職能，預(yù)防職能轉(zhuǎn)變引起的政府缺位

無論采用哪種方式進(jìn)行政府職能改革，監(jiān)督與管理都是重要的政府職能，采用社會治理模式，納入多元主體共同參與“模擬搬遷”更加少不了政府的監(jiān)管。參與的主體越多越復(fù)雜，拆遷改造就越有可能出現(xiàn)不可控的情況。在曹家巷“模擬搬遷”的后期，部分群眾由于太心急讓未簽約的住戶盡早簽約，出現(xiàn)了一些過激行為，后期靠政府反復(fù)出面調(diào)解，才使幾近激化的矛盾緩和下來。

這樣的例子也給了我們警示，政府職能轉(zhuǎn)變需要法制社會建設(shè)的配合，多元主體行使公民參與權(quán)利不能超越法律的范疇。政府監(jiān)管工作應(yīng)做在前面，貫穿于過程始終，事后救火的方式雖然一兩次能起到作用，但從長遠(yuǎn)看不利于一種新的社會治理模式的成長和推廣。[8]

成都市曹家巷在城市拆遷改造過程中所用的“模擬搬遷”模式，體現(xiàn)了在社會治理體制創(chuàng)新的建設(shè)中，加強(qiáng)公民參與、轉(zhuǎn)變政府職能的行政體制改革的發(fā)展方向，也是政府職能在拆遷實(shí)踐工作中的一次重大轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

[1] 閆越.政府改革的新突破——黨的十八屆三中全會精神學(xué)習(xí)體會[J].行政與法，2014， （1）：1-3.

[2] 俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014，（1）：5-8.

[3] 閆越.切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能 深化行政體制改革[J].行政管理改革，2013，（12）：73-76.

[4] 岳丹.成都市城市結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市更新[D].成都：西南交通大學(xué)，2007.

[5] 鄭鈺飛.曹家巷探索居民自治改造新模式[N].成都商報(bào)，2012-12-30（2）.

[6] 奚源.簡析拆遷政策執(zhí)行中的基層治理創(chuàng)新——以成都市金牛區(qū)曹家巷為例[J].人民論壇，2014，（2）：163-165.

[7] 全芑璇，張渝.曹家巷3個(gè)樓棟提前82天完成100%整體簽約[N].成都日報(bào)，2013-4-1（7）.

[8] 張康之，李傳軍.公共管理是一種新型的社會治理模式[J].行政論壇，2010，（3）：1-7.

作者單位：四川省成都市行政學(xué)院

責(zé)任編輯：張波endprint