財政體制、經(jīng)濟環(huán)境與中國省級政府間競爭機制

邊志強

(東北財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，遼寧大連116025)

一、文獻回顧與問題提出

改革開放以后，中央政府從財政領(lǐng)域入手，推行了分權(quán)化改革，這確定了地方政府的利益主體地位，為了實現(xiàn)自身利益最大化，地方政府之間展開了激烈的競爭。目前主要有兩種理論來刻畫地方政府之間的競爭機制，分別是財政競爭理論和標尺競爭理論。具體如下:

1.財政競爭理論。對財政競爭的研究可追溯到Tiebout(1956)①，刻畫的是地方政府在競爭中通過稅收或財政支出手段爭奪有利于經(jīng)濟發(fā)展的稀缺資源(郭慶旺、賈俊雪，2009)②。稅收手段主要是通過降低稅率來爭奪流動性稅基，Janebaand Peters(1999)分析歐洲國家間的利息稅競爭時，發(fā)現(xiàn)存在“對流動性高的資源征收低稅，對流動性低的資源征收高稅”現(xiàn)象③。Heyndels and Vuchelen(1998)發(fā)現(xiàn)比利時589個城市在競爭中競相降低收入稅和財產(chǎn)稅④。Wildasin(1988)指出資本在地區(qū)之間的配置既受到本地稅率的影響，也受到周圍地區(qū)稅收政策的作用⑤。財政手段是指地方政府通過改變財政支出結(jié)構(gòu)來吸引生產(chǎn)要素向本地區(qū)流動。地方政府為了吸引勞動力會增加公共服務(wù)支出，同時為了吸引資本而提高公共投入支出(鄭尚植，2011)⑥。Keen and Marchand(1997)指出在勞動力無法遷移而資本能夠完全流動的情況下，地方政府為了吸引外資會增加有利于企業(yè)的公共投入的支出，而減少改善居民福利的公共服務(wù)的支出⑦。傅勇和張晏(2007)，龔鋒和盧洪友(2009)得出了“中國的財政分權(quán)以及以政績考核的政府競爭，造就了地方政府財政支出結(jié)構(gòu)‘重基本建設(shè)，輕人力資本投資和公共服務(wù)’的明顯扭曲”的結(jié)論⑧⑨。

2.標尺競爭理論。標尺競爭的主要思想是通過相對績效的比較來解決委托代理之間的信息不對稱問題。Besleyand Case(1995)提出了選舉中的標尺競爭，是指由于地方政府官員知道處于信息弱勢方的選民會通過比較其他地區(qū)政府的業(yè)績來評價本地區(qū)的政策和行為，從而促使地方政府之間出現(xiàn)互相模仿公共政策的行為⑩。這種標尺競爭對應(yīng)于對下負責的政治體制，是一種“自下而上的標尺競爭”。我國的單一制的政治體制下并不存在基于選民投票和監(jiān)督的“自下而上的標尺競爭”，但地方政府間仍然可能存在為升遷和政績而展開的標尺競爭(王守坤、任保平，2008)?，由于地方政府是對上級政府負責，張晏，夏紀軍和張文瑾(2010)將此稱為“自上而下的標尺競爭”?。“自上而下標尺競爭”存在的原因是中央政府對地方經(jīng)濟特征和地方政府官員的努力缺乏充分信息，使得中央政府只能通過比較相似地區(qū)的經(jīng)濟績效來評價地方政府的努力程度，而追求晉升的地方政府官員在制定政策時不得不參考其他地方政府行為。

通過以上分析我們能夠得到財政競爭與標尺競爭的異同:財政競爭和標尺競爭都會導致地方政府之間的經(jīng)濟決策出現(xiàn)相互模仿的現(xiàn)象，但是兩者模仿的對象并不相同。財政競爭的目的是爭奪有利于本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的稀缺資源，地方政府的競爭對象(模仿對象)是對其吸引各種資源具有阻礙作用的其他地方政府;而在標尺競爭中，地方政府的目的為了通過中央政府的考核，其競爭對象(模仿對象)是中央政府拿來與其進行對比的其他地方政府，產(chǎn)生標尺競爭的主要原因是中央政府與地方政府之間的信息不對稱，競爭的各地方政府之間并不一定存在著對要素的爭奪。

目前國內(nèi)只有少量文獻對這兩種地方政府競爭機制加以區(qū)分，并通過實證分析來考察地方政府間的策略互動行為。張晏，夏紀軍和張文瑾(2010)檢驗了1987－2004年間地方政府生產(chǎn)性支出的相關(guān)性，指出我國地方政府之間的公共支出行為的模仿激勵主要來自“自上而下的標尺競爭”?。王守坤和任保平(2008)則得出了相反的結(jié)論，認為我國省級政府間爭奪流動性稅基的稅收效應(yīng)顯著，而“自上而下的標尺競爭”并沒有得到證實?。本文認為這兩篇文獻之所以得出不同的結(jié)論，是因為他們并沒有考慮中國財政體制的變遷及經(jīng)濟環(huán)境的改變，認為我國自改革開放以來地方政府的競爭機制沒有發(fā)生變化。然而我國的財政體制與經(jīng)濟環(huán)境都并非一成不變。下文我們將在分析我國改革開放以來財政體制和經(jīng)濟環(huán)境的變化的基礎(chǔ)上，探討我國地方政府間的競爭機制。

與已有文獻相比，本文的研究特色在于:(1)明確區(qū)分了財政競爭和標尺競爭。(2)以往的研究認為我國地方政府之間的競爭機制是不變的，本文在詳細分析了我國財政體制的變遷和經(jīng)濟環(huán)境的變化后認為地方政府之間的競爭機制發(fā)生了變化。(3)引入了空間計量經(jīng)濟學模型，有助于更好的認識和理解地方政府之間的競爭機制。

二、基本計量模型與數(shù)據(jù)說明

(一)基本計量模型

Baicker(2005)指出，運用空間計量經(jīng)濟學方法，全面的考察不同空間權(quán)重矩陣設(shè)定對地方政府間策略互動行為的影響，有助于識別主要是哪一種競爭機制在起作用?。所以我們使用空間計量方法進行本文的研究。

本文選用空間自回歸模型(SAR)來研究地方政府的公共決策對于其他地方政府公共決策的反應(yīng)。SAR模型的基本形式為:

式中，Y為被解釋變量，X為N×k的外生解釋變量矩陣，β為解釋變量的系數(shù)矩陣，ρ為空間自回歸相關(guān)系數(shù)，代表被解釋變量自身的空間相關(guān)性。W為n×n空間權(quán)重矩陣(n為地區(qū)數(shù))。本文參考張晏，夏紀軍和張文瑾(2010)?的做法，設(shè)定兩種空間權(quán)重矩陣:

1.地理距離權(quán)重矩陣:根據(jù)兩個地區(qū)之間的地理距離的倒數(shù)來設(shè)定權(quán)重，定義為:

這里的距離用兩個省份省會之間的直線距離來表示。

2.經(jīng)濟距離權(quán)重矩陣:根據(jù)人均實際GDP差額的倒數(shù)來設(shè)定權(quán)重，定義為:

其中為地區(qū)平均人均實際GDP。

(二)變量與數(shù)據(jù)說明

1.數(shù)據(jù)來源

本文選取的是省級面板數(shù)據(jù)，包括了我國29個省、直轄市、自治區(qū)(四川與重慶合并，不包括西藏、臺灣、澳門和香港)的相關(guān)數(shù)據(jù)。來源于歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》以及分省統(tǒng)計年鑒。由于我國2007年后實行新的財政支出分類方法，為了保持數(shù)據(jù)的一致性，樣本的時間跨度為1985－2006年。

2.變量說明

本文選取地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)對于其他地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的反應(yīng)來識別地方政府之間的競爭機制。并以基本建設(shè)支出占地方本級預(yù)算內(nèi)財政支出的比例作為代表財政支出結(jié)構(gòu)的被解釋變量。

解釋變量包括:(1)人均實際GDP。地區(qū)發(fā)展程度不同往往政府支出結(jié)構(gòu)也不相同。(2)財政分權(quán)度。財政分權(quán)度越高，地方政府的財政自由度就越大，在以GDP增長為考核標準的激勵下，地方政府基本建設(shè)支出擴張的傾斜越強。采用各省預(yù)算內(nèi)人均本級財政支出與中央預(yù)算內(nèi)人均本級財政支出的比值來衡量財政分權(quán)度。(3)城市化率。城市具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，能夠降低公共服務(wù)的人均成本，從而增加基本建設(shè)的支出。(4)人口密度。與城市化率相似，人口密度大的地區(qū)也具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，可能會影響到政府的財政支出結(jié)構(gòu)。(5)政府規(guī)模。政府規(guī)模越大占有的財政支出越多。用每萬人中公職人員的人數(shù)表示。(6)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu):第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重。衡量經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對財政支出結(jié)構(gòu)的影響。(7)小學、初中生占總?cè)丝诒壤Ｎ覈?986年實行九年制義務(wù)教育，支出基本由地方政府負責，這一部分剛性支出會擠占基本建設(shè)支出。(8)虛擬變量。包括:西部大開發(fā)、02年所得稅改革、東部、中部。

三、我國省級政府間競爭機制的識別

使用空間計量方法對我國省級政府間競爭機制進行識別，經(jīng)過豪斯曼檢驗，模型使用固定地區(qū)效應(yīng)，并加入時間固定效應(yīng)，設(shè)定的反應(yīng)函數(shù)模型如下:

式中下標表示省級政府，t表示年份，EXP是被解釋變量，X為解釋變量集合，ai為地區(qū)固定效應(yīng)，vt為時間固定效應(yīng)，ε為隨機擾動項。

1994年之后，我國的財政體制與經(jīng)濟環(huán)境都發(fā)生了顯著的變化，這些變化有可能對地方政府間的競爭機制產(chǎn)生影響，為此我們分別估算1985－1993年間和1994－2006年間兩個子樣本時期的反應(yīng)函數(shù)，估算結(jié)果如表1和表2所示。

表1 1985－1993年省級政府間基本建設(shè)支出反應(yīng)函數(shù)估算結(jié)果

為了便于比較，我們也給出了普通面板數(shù)據(jù)模型的估算結(jié)果，可以看出，無論是地理權(quán)重模型還是經(jīng)濟權(quán)重模型，其擬合優(yōu)度都優(yōu)于普通面板數(shù)據(jù)模型。由表1所示，無論是擬合優(yōu)度、對數(shù)似然值還是Moran檢驗、LMsar檢驗，經(jīng)濟權(quán)重模型都優(yōu)于地理權(quán)重模型，并且地理權(quán)重模型的空間自回歸相關(guān)系數(shù)并不顯著，同時沒有通過LMsar檢驗，這說明經(jīng)濟權(quán)重模型更能反映1985－1993年間我國省級政府間財政支出結(jié)構(gòu)的策略互動行為;而由表2所示，無論是擬合優(yōu)度、對數(shù)似然值還是Moran檢驗、LMsar檢驗，地理權(quán)重模型都優(yōu)于經(jīng)濟權(quán)重模型，并且經(jīng)濟權(quán)重模型沒有通過LMsar檢驗，即地理權(quán)重模型更能反映1994－2006年間我國省級政府間財政支出結(jié)構(gòu)的策略互動行為。由此我們能夠初步得出:1994年之前我國省級政府之間主要表現(xiàn)為標尺競爭，但1994年之后轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦偁帯?/p>

針對以上結(jié)論，我們給出原因:改革開放之初，中央政府推行財政包干的財政體制，這種體制在地方政府和中央政府之間產(chǎn)生了討價還價機制，信息不對稱的局面使得地方政府在談判中保持著主動權(quán)，為了本地區(qū)的利益，地方政府往往“藏稅于民”，中央政府對地區(qū)經(jīng)濟績效的真實情況缺乏透明度。此時，中央政府只能通過比較相似地區(qū)的公共政策如財政支出結(jié)構(gòu)來判斷地方政府努力的相對水平。最直觀的就是將具有相似的資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)進行比較，地理相鄰地區(qū)資源稟賦相近，但它們的可比性也要依賴于地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平，特別是改革開放之后，地理相鄰地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平出現(xiàn)了明顯的差距，并有逐漸擴大趨勢。在以GDP為最重要政績指標的考核標準下，中央政府會選擇比較經(jīng)濟發(fā)展水平相似的地區(qū)之間的公共政策，試圖發(fā)現(xiàn)地方政府官員的努力程度，從而決定地方官員的晉升與否。所以，在這種中央政府對地方政府真實績效具有不完全信息的情況下，地方政府會競相模仿與其經(jīng)濟發(fā)展水平相近的其他地方政府的財政支出政策，從而出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展水平相近的地方政府之間的標尺競爭。此外，開放之初我國地方保護現(xiàn)象嚴重，各種資源和生產(chǎn)要素在各地區(qū)流動具有很大的困難，所以地方政府之間進行財政競爭比較困難，由表1看到，在三種模型中，財政分權(quán)的系數(shù)雖然為正但并不顯著，這說明地方政府并沒有表現(xiàn)出“重基本建設(shè)”的傾向。所以我們能夠認為1994年之前我國地方政府之間的競爭形式主要表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展水平相近的地方政府之間的標尺競爭。

1994年中央政府實行了分稅制改革，中央政府能夠更直觀的觀察到地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展狀況，對地方政府的真實經(jīng)濟績效有了比較完全的信息，雖然仍以GDP為政績考核的最重要標準，但是并不需要比較經(jīng)濟發(fā)展水平相似的地區(qū)之間的公共政策就能夠掌握地方政府官員努力程度和能力的相關(guān)信息。此時，地方政府不再以應(yīng)對中央政府對其公共政策的比較為目標，而是竭盡全力發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，盡可能多的增加稅收，而不是“藏稅于民”。鄧小平南巡講話和匯率改革吸引了大量的外資，分地區(qū)的發(fā)展政策(如鼓勵東部地區(qū)發(fā)展、西部大開發(fā)以及振興東北老工業(yè)基地等政策)使得各種要素特別是資本不再禁錮在某一區(qū)域，而是在全國之間流動，為了爭奪資源和要素，區(qū)域間的地方政府競爭越來越激烈。由表2看到，三種模型中，財政分權(quán)的系數(shù)顯著為正，這說明地方政府為了爭奪生產(chǎn)要素特別是資本而在財政支出結(jié)構(gòu)方面表現(xiàn)出了“重基本建設(shè)”的扭曲。于是我們得出1994年后我國地方政府之間的競爭形式主要表現(xiàn)為地理相鄰地方政府之間的財政競爭的結(jié)論。

表2 1994－2006年省級政府間基本建設(shè)支出反應(yīng)函數(shù)估算結(jié)果

對于其他解釋變量的分析:(1)1985－1993年間人均GDP的回歸系數(shù)顯著為負，這說明基本建設(shè)支出占地方本級預(yù)算內(nèi)財政支出的比例隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而降低，這可能是因為改革開放之初百廢待興，完善的基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展的前提，所以開放之初基本建設(shè)投入很大，但隨著基礎(chǔ)設(shè)施的完善，其支出比例也隨之下降。1994－2006年間人均GDP回歸系數(shù)為正但不顯著，說明在財政競爭中，地方政府基本建設(shè)支出的比例隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高呈上升趨勢，但是可能受到其他未考慮到的因素的影響(如中央政府要求增加教育投入的比例)使得基本建設(shè)支出的比例也會向下波動。(2)城市化率和人口密度在所有模型中的回歸系數(shù)都為正且基本顯著，這說明城市的規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮作用，公共服務(wù)的人均成本降低，增加了基本建設(shè)支出的比例。(3)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的回歸系數(shù)也均為正，說明了第二產(chǎn)業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施依賴性較強，較高的第二產(chǎn)業(yè)比重會增加基本建設(shè)的支出。(4)1985－1993年間政府規(guī)模和小學初中人口比重的回歸系數(shù)顯著為正，究其原因，可能是財政支出門類眾多，并不一定表現(xiàn)出一項支出的增加必定導致另一項支出的減少。而1994－2006年間政府規(guī)模和小學初中人口比重的回歸系數(shù)為負，與我們的預(yù)測一致。(5)西部大開發(fā)的系數(shù)顯著為正，是因為西部大開發(fā)政策加大了西部地區(qū)基本建設(shè)投資的比重。(6)02年所得稅改革加強了中央集權(quán)，使得地方政府財政支出自主性降低，從而減輕了“重基本建設(shè)”的扭曲，所以其系數(shù)為負。

為了進一步證明所得結(jié)論的正確性，我們將分地區(qū)進行實證分析。雖然分地區(qū)不能驗證全國范圍內(nèi)是否存在經(jīng)濟發(fā)展水平相近的地方政府之間的標尺競爭，但是可以驗證發(fā)生在地理相鄰地方政府之間的財政競爭。對1994－2006年的東、中、西部的面板數(shù)據(jù)分別進行回歸，如果存在財政競爭，那么地理距離權(quán)重模型的空間自回歸相關(guān)系數(shù)應(yīng)該顯著為正，結(jié)果見表3。

表3中我們給出了地理距離權(quán)重模型和經(jīng)濟距離權(quán)重模型，但是由于經(jīng)濟發(fā)展水平相近的地方政府之間的標尺競爭是相對于全國范圍內(nèi)來說的，所以經(jīng)濟距離權(quán)重模型估算出來的結(jié)果并沒有多少實際意義，僅作為參考。對于東部和西部地區(qū)，我們看到，地理距離權(quán)重模型的空間自回歸相關(guān)系數(shù)顯著為正，并且都通過了Mroan檢驗和LMsar檢驗，這說明我國東部和西部地區(qū)地方政府之間存在著財政競爭;但是中部地區(qū)的空間自回歸相關(guān)系數(shù)雖然為正，但并不顯著，這在一定程度上驗證了“中部塌陷”現(xiàn)象的存在，由于缺乏政策支持和優(yōu)惠補貼，向中部地區(qū)流動的資源和要素相對較少，導致中部地區(qū)政府之間的財政競爭沒有東部和西部地區(qū)激烈。但總體上來說，1994年后我國地方政府之間的競爭形式主要表現(xiàn)為地理相鄰地方政府之間的財政競爭的結(jié)論得到了進一步的驗證。

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四、結(jié) 語

利用空間計量模型，選取地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)對于其他地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的反應(yīng)來識別我國省級政府之間的競爭機制。首先根據(jù)現(xiàn)有文獻和相關(guān)定義對財政競爭和標尺競爭進行了區(qū)分，認為兩者的差異主要在于競爭的對象不同，這為識別省級政府之間的競爭機制提供了依據(jù)。通過分析我國財政體制和經(jīng)濟環(huán)境的變化，我們認為1994年之前經(jīng)濟距離權(quán)重空間模型能夠刻畫標尺競爭情況，1994年之后地理距離權(quán)重空間模型能夠刻畫財政競爭情況。經(jīng)過分析我們發(fā)現(xiàn)我國地方政府之間的競爭機制并非一成不變的，1994年之前我國省級政府之間主要表現(xiàn)為標尺競爭，但1994年之后轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦偁帲⑼ㄟ^分地區(qū)的實證分析進一步支持了該結(jié)論。

本文還驗證了以爭奪資本為主要目的的財政競爭會導致地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的“重基本建設(shè)”的扭曲，這會使得有利于居民福利水平提高的公共服務(wù)支出投資會相對不足。對于中央政府來說，適度的集權(quán)(如2002年所得稅改革)對扭轉(zhuǎn)這種扭曲有一定的作用，但無法根除這種扭曲，只有完善轉(zhuǎn)移支付體制、放開限制“用腳投票”機制發(fā)揮作用的戶籍制度，必要時改善地方政府的政績考核機制才有利于地方的長遠發(fā)展。

［注釋］

①Tiebout，C..A Pure Theory of Local Expenditures.Journal of Political Economy，1956，64(5):416 －424.

②郭慶旺，賈俊雪:《地方政府間策略互動行為、財政支出競爭與地區(qū)經(jīng)濟增長》，《管理世界》，2009年第10期。

③Janeba，E.and Peters，W..Tax Evasion，Tax Competition and the Gains from Non－discrimination:the Case of Interest Taxation in Europe.The Economic Journal，1999，109(452):93 －101.

④Heyndels，B.and Vuchelen，J..Tax Mimicking among Belgian Municipalities.National Tax Journal，1998，51(1):89－101.

⑤DE.Wildasin.Nash Equilibria in Models of Fiscal Competition.Journal of Public Economics，1988，35(2):229－240.

⑥鄭尚植:《財政競爭與地方政府的公共支出結(jié)構(gòu)——基于國內(nèi)外文獻的一個思考》，《云南財經(jīng)大學學報》，2011年第6期。

⑦Keen，M.and M.Marchand.Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending.Journal of Public Economics，1997，66(1):33－53.

⑧傅勇，張晏:《中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向:為增長而競爭的代價》，《管理世界》，2007年第3期。

⑨龔鋒，盧洪友:《公共支出結(jié)構(gòu)、偏好匹配與財政分權(quán)》，《管理世界》，2009年第1期。

⑩Besley，T.and Case，A..Incumbent Behavior:Vote－seeking Tax－setting and Yardstick Competition.The American Economic Review，1995，85(1):25－45.

??王守坤，任保平:《中國省級政府間財政競爭效應(yīng)的識別與解析:1978－2006年》，《管理世界》，2008年第11期。

???張晏，夏紀軍，張文瑾:《自上而下的標尺競爭與中國省級政府公共支出溢出效應(yīng)差異》，《浙江社會科學》，2010年第12期。

? Baicker，K..The Spillover Effects of State Spending.Journal of Public Economics，2005，89(2):529 －544.