楚雄市青山嘴水庫(kù)移民對(duì)策研究

冉啟竹等

摘 要 興建大中型水電水利工程不可避免地要征收大量的土地，造成一批非自愿的移民搬遷，云南省楚雄市青山嘴水庫(kù)也一樣。該水庫(kù)是云南省“十一五”期間的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，到2014年，已是青山嘴水庫(kù)工程建成并整體運(yùn)營(yíng)的第5 a，青山嘴水庫(kù)建成后，對(duì)楚雄州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到十分重要的作用。但移民安置問(wèn)題始終是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，由此，通過(guò)對(duì)楚雄市青山嘴水庫(kù)移民的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，找出存在的問(wèn)題，深刻分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況，提出了解決問(wèn)題的意見和建議。

關(guān)鍵詞 水庫(kù)移民；對(duì)策；青山嘴水庫(kù)；云南省楚雄市

中圖分類號(hào)：D632.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-890X（2014）21--03

新中國(guó)成立以來(lái)，為了防治水患和治理開發(fā)水資源，政府高度重視水庫(kù)工程建設(shè)，迄今為止，已修建各類水庫(kù)8.6萬(wàn)多座，其中大中型水庫(kù)3 800多座，這些水庫(kù)在防洪、灌溉、供水、生態(tài)等方面產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起到了重要的支撐和保障作用。修建大中型水庫(kù)勢(shì)必會(huì)引發(fā)大量的水庫(kù)移民，為修建這些工程遷移人口數(shù)量1 000余萬(wàn)人，移民安置被稱為是淹沒處理工作的核心，也制約著水利水電工程建設(shè)工作。移民安置的好壞是工程建設(shè)順利與否以及關(guān)系社會(huì)安定的關(guān)鍵，為此移民工程是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。移民是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，移民和社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展是緊密相連的。由于大中型水庫(kù)移民后期扶持多方參與、涉及面廣、移民人口眾多、時(shí)間跨度長(zhǎng)、程序復(fù)雜、資金量大且稍有不慎將影響后期扶持政策的實(shí)施效果，損害移民的利益，產(chǎn)生新的矛盾和不安定因素。因此，有必要對(duì)大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查反饋。

1 楚雄市青山嘴水庫(kù)基本情況

楚雄市位于云南楚雄州中西部，是聯(lián)系溝通全省及東南亞的重要通道，素有“省之門戶，迆西咽喉”之稱。境內(nèi)有紅河、金沙江兩大水系，以白衣河為界將楚雄市分為東、西2個(gè)部分。地勢(shì)西北高、東南低，高差大，山區(qū)、半山區(qū)面積較大。地形復(fù)雜多樣，西部山嶺綿延，溝壑縱橫，東部地勢(shì)呈波狀起伏，多丘陵盆地。森林覆蓋率較高，但地區(qū)分布不均。

青山嘴水庫(kù)是國(guó)家2006年批準(zhǔn)西部地區(qū)新開工建設(shè)的12項(xiàng)重點(diǎn)工程之一，同時(shí)，也是云南省和楚雄州“十一五”期間的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。無(wú)論工程投資還是移民搬遷人數(shù)都是楚雄州歷史上最大的一項(xiàng)水利工程。水庫(kù)位于楚雄市轄區(qū)金沙江一級(jí)支流龍川江干流上，距楚雄城市14.5 km，水庫(kù)控制徑流面積1 228 km?，多年平均入庫(kù)年徑流量1.821億m?，設(shè)計(jì)總庫(kù)容1.08億m?，為大（二）型水庫(kù)。是以解決防洪、農(nóng)田灌溉為主，兼顧城市工業(yè)供水的骨干水利工程。青山嘴水庫(kù)建成后，可使楚雄城龍川江防洪標(biāo)準(zhǔn)由目前的30年一遇提高到50年一遇，下游沿龍川江兩岸農(nóng)田防洪標(biāo)準(zhǔn)由不到5年一遇提高到10年一遇，保護(hù)人口26.42萬(wàn)人；灌溉農(nóng)田5 253 hm2；每年可向楚雄城提供2 050萬(wàn)m?的工業(yè)用水，可實(shí)現(xiàn)楚雄地區(qū)幾座中型水庫(kù)水資源的優(yōu)化配置，為楚雄城市中長(zhǎng)期發(fā)展和重大項(xiàng)目的建設(shè)提供安全可靠的后備水源，同時(shí)，根據(jù)水庫(kù)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，青山嘴水庫(kù)還具有較好的旅游開發(fā)潛力，對(duì)促進(jìn)楚雄州社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有十分重要的意義。

2 移民安置現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1 移民安置現(xiàn)狀

水庫(kù)蓄水后淹沒耕地484 hm2、林地35 hm2、園地26.2 hm2，淹沒房屋49.5萬(wàn)m?，需搬遷移民1 839戶7 004人。目前，移民主要集中安置在楚雄市栗子園小區(qū)。栗子園小區(qū)位于楚雄市城區(qū)東南3 km處的萬(wàn)家壩社區(qū)，占地30.4 hm2，由93幢6層磚混結(jié)構(gòu)樓房組成，建筑面積28萬(wàn)m2。小區(qū)內(nèi)建有社區(qū)服務(wù)中心、學(xué)習(xí)活動(dòng)場(chǎng)所、幼兒園及購(gòu)物商鋪；綠化、水泥道路、照明路燈齊備。隨著移民工作穩(wěn)步推進(jìn)，截至目前，已有1 646戶6 460人安置入住。

2.2 存在的問(wèn)題

2.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施管理不夠完善

在小區(qū)內(nèi)，雖然建有一定的文化、活動(dòng)設(shè)施和場(chǎng)所，政府也在不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是，由于管理的不到位，設(shè)施和場(chǎng)所形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。移民在小區(qū)內(nèi)不能得到相應(yīng)的文化、娛樂(lè)活動(dòng)，精神文明建設(shè)工作相對(duì)滯后，影響了小區(qū)的整體形象。同時(shí)，在醫(yī)療和環(huán)境衛(wèi)生方面，移民小區(qū)內(nèi)同其他小區(qū)相比，也存在一定差距，這給小區(qū)的建設(shè)和正常生活秩序帶來(lái)了極大的不便和影響。

2.2.2 移民文化素質(zhì)普遍偏低，就業(yè)難度大

移民大都是地地道道的農(nóng)民，接受的教育程度有限，文化素質(zhì)普遍較低。他們大都從事農(nóng)業(yè)方面的體力勞動(dòng)，已形成了一種機(jī)械的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)意識(shí)，而移民小區(qū)位于城市郊區(qū)，移民面對(duì)的工作環(huán)境由主要依靠農(nóng)業(yè)勞動(dòng)轉(zhuǎn)變成了要求以腦力和體力結(jié)合的勞動(dòng)，因此，他們要獲得就業(yè)崗位非常困難。

另外，移民中年齡在50～65歲的這部分人群在農(nóng)村還可以從事一些輕便的體力勞動(dòng)，但遷入城鎮(zhèn)后，就難于就業(yè)，只能閑置家中。

2.2.3 移民收入普遍偏低，有一定的生活困難

小區(qū)內(nèi)移民主要享受政府定期生活補(bǔ)助資金，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月300元，但隨著楚雄市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，CPI的持續(xù)上漲，楚雄市生活必須品價(jià)格在短短幾年內(nèi)幾乎翻了一番，物價(jià)水平的提高使得國(guó)家和政府的補(bǔ)助無(wú)法滿足其基本的生活所需，就目調(diào)查前來(lái)看，移民的家庭收入中，日常生活支出就占41%，而在日常生活支出中，食物的消費(fèi)就占80%以上的比例，民區(qū)的居民恩格爾系數(shù)相當(dāng)大，由此看出，移民小區(qū)的生活水平還是較低，生活有一定困難。

3 原因

3.1 主觀原因

3.1.1 思想觀念的限制

受中國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的影響，在中國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村，大部分農(nóng)民都還受自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，青山嘴水庫(kù)的農(nóng)村移民也一樣有這樣的弊病，小農(nóng)意識(shí)濃厚，思想目標(biāo)往往也不夠遠(yuǎn)大，小富即安，安于現(xiàn)狀，生活節(jié)奏緩慢，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的商業(yè)敏感性不強(qiáng)，長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)種植為主的農(nóng)民突然被安置到其他地方，從事非農(nóng)勞動(dòng)，尤其是年齡相對(duì)較大的移民，對(duì)于這樣的轉(zhuǎn)變的抵觸心理和抱怨很多，況且這些移民大部分都是非自愿移民，戶籍也由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，這樣的轉(zhuǎn)變不僅僅是生活環(huán)境的轉(zhuǎn)變，更是一種生活方式和思維習(xí)慣的轉(zhuǎn)變。另外，故土難離的心理在移民小區(qū)中仍表現(xiàn)得較為突出，雖然青山嘴水庫(kù)移民搬遷距離不遠(yuǎn)，但長(zhǎng)期在土地上生產(chǎn)生活，對(duì)移民而言是難以割舍的情節(jié)。endprint

3.1.2 個(gè)人素質(zhì)的限制

移民個(gè)人素質(zhì)包括文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能。對(duì)于農(nóng)村移民而言，素質(zhì)是造成庫(kù)區(qū)移民增收困難的主要和深層次原因，具體表現(xiàn)在2個(gè)方面：一是文化素質(zhì)低，二是勞動(dòng)能力低。大量移民只有初中文化，并且都沒有接受適當(dāng)?shù)募寄芘嘤?xùn)，缺乏在城鎮(zhèn)生存的一技之長(zhǎng)，因而很難適應(yīng)城鎮(zhèn)的生活。

3.1.3 自身經(jīng)濟(jì)條件的限制

大部分移民經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差，被征地后，除了基本生活需要，沒有多余的資金，也沒有可抵押的財(cái)產(chǎn)。另外，受還貸能力的限制，向銀行貸款困難，進(jìn)一步造成移民發(fā)展生產(chǎn)的資金短缺，由于移民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，許多移民失去了創(chuàng)業(yè)致富的機(jī)會(huì)，影響著移民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)產(chǎn)等，嚴(yán)重制約了移民的增收致富。

3.2 客觀原因

3.2.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，接納就業(yè)勞動(dòng)力的能力有限

“十一五”期間，楚雄市大力加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使得一、二、三大產(chǎn)業(yè)對(duì)楚雄經(jīng)濟(jì)做出了很大貢獻(xiàn)（增值率分別為79%、49%和431%）。但是，盡管經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，移民搬遷以后，在幾年內(nèi)經(jīng)濟(jì)收入?yún)s沒有明顯提高，移民并沒有充分享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果，這也客觀上反映了楚雄市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在總體上較單一，不能滿足移民剩余勞動(dòng)力需求，移民產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后已經(jīng)嚴(yán)重影響移民增收。

3.2.2 移民安置管理不完善

目前，我國(guó)移民工作雖然取得了很大的成效，但還存在很多問(wèn)題。根據(jù)有關(guān)學(xué)者分析，在移民政策法規(guī)建設(shè)方面，隨著時(shí)代的飛速發(fā)展，1991年頒布的《移民條例》是根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況來(lái)制定的，而且條例也存在許多問(wèn)題，不夠統(tǒng)一化和法制化，已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)下移民工作的需要。2006年，新修訂的《移民條例》在移民管理體制方面，仍然存在一定缺陷及不夠完善的地方。楚雄市青山嘴水庫(kù)移民涉及水利、發(fā)展改革委、民政、市政建設(shè)及土地等多個(gè)部門，職能職責(zé)不健全，權(quán)責(zé)不明確，工作經(jīng)費(fèi)不落實(shí)等制約了移民安置工作的正常進(jìn)行?

3.2.3 資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

根據(jù)國(guó)家水庫(kù)移民補(bǔ)償?shù)恼邩?biāo)準(zhǔn)，國(guó)家人均每月發(fā)放600元，扶植20 a，楚雄市當(dāng)?shù)卣吭掳l(fā)放300元。移民小區(qū)的資金補(bǔ)助金額在幾年之內(nèi)幾乎沒有什么變化，但是市場(chǎng)上的物價(jià)水平已經(jīng)漲幅度很大，一些生活必需品的價(jià)格已經(jīng)翻了幾翻，再加上移民收入總體不高，后期政府扶持資金又存在明顯不足、不到位問(wèn)題，這就造成了一些貧困家庭入不敷出的現(xiàn)象。

4 對(duì)策建議

4.1 政府層面

（1）改進(jìn)措施，促進(jìn)就業(yè)安置。一要組織移民技能培訓(xùn)，著力提高水庫(kù)移民勞動(dòng)力的素質(zhì)，拓展其就業(yè)領(lǐng)域，適當(dāng)降低培訓(xùn)對(duì)象的文化水平和年齡的限制。就業(yè)技能培訓(xùn)是幫助移民解決生計(jì)的關(guān)鍵所在。其次，要建立健全楚雄市水庫(kù)移民勞務(wù)中介組織，穩(wěn)妥有序地指導(dǎo)移民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。三是加大招商引資力度，通過(guò)引進(jìn)項(xiàng)目，帶動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。調(diào)整產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)鼓勵(lì)有條件的移民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自主創(chuàng)業(yè)，并提供政策，資金和技術(shù)上的支持。

（2）發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，結(jié)合楚雄市城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，加快發(fā)展城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型，靠產(chǎn)業(yè)升級(jí)吸納剩余勞動(dòng)力，拓展移民城鎮(zhèn)就業(yè)空間，積極發(fā)展勞動(dòng)密集型的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和流通服務(wù)業(yè)，加快二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)移民的非農(nóng)就業(yè)。

（3）發(fā)展楚雄市特色旅游經(jīng)濟(jì)。旅游業(yè)是一個(gè)帶動(dòng)性強(qiáng)的綜合產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)“一業(yè)興，百業(yè)旺”的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。楚雄市是民族文化特色非常濃厚的彝族自治地區(qū)，旅游資源豐富。一方面，政府要進(jìn)一步搞好對(duì)外宣傳，提升知名度，吸引觀光、旅游人員；另一方面要以旅游業(yè)搭橋，加快發(fā)展配套服務(wù)業(yè)，并開發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園，開辟服務(wù)領(lǐng)域，幫助移民由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為旅游服務(wù)。在拓展楚雄彝族文化的輻射范圍的同時(shí)，為移民就業(yè)的解決提供一個(gè)長(zhǎng)久的計(jì)策。

（4）建立多層次社會(huì)保障體系，移民醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)是2項(xiàng)基本的內(nèi)容。在醫(yī)療保障方面，隨著移民的身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，移民應(yīng)該享受城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障的同等待遇。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全省統(tǒng)籌繳納保費(fèi)，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，根據(jù)移民的經(jīng)濟(jì)狀況，政府有針對(duì)性地幫助貧困居民承擔(dān)一定的養(yǎng)老保費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)有不同層次，保障的程度不一樣，同樣，政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)特別困難的移民繳納一定比例的保險(xiǎn)。

4.2 個(gè)人層面

（1）積極參加政府組織的各項(xiàng)培訓(xùn)，努力提高自身素質(zhì)和技能，為獲得就業(yè)崗位打好基礎(chǔ)。

（2）樹立正確的價(jià)值觀和堅(jiān)定的信心。只有移民本身樹立了正確的價(jià)值觀，有了堅(jiān)定的信心，就有機(jī)會(huì)獲得一個(gè)與自身?xiàng)l件相符合的就業(yè)機(jī)會(huì)，就能做到“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”。

4.3 社會(huì)層面

（1）社會(huì)各界應(yīng)樹立正確的社會(huì)觀和發(fā)展觀，消除對(duì)移民的歧視，讓移民融入楚雄市城鎮(zhèn)居民這個(gè)大家庭，同他們和平相處，給予他們最基本的尊重，使他們獲得在新環(huán)境中生活的勇氣和信心。

（2）服務(wù)型企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮移民群體，為移民提供適合自身實(shí)際的就業(yè)工作崗位，促進(jìn)移民就業(yè)。

（3）對(duì)就業(yè)困難對(duì)象實(shí)行再就業(yè)援助，社會(huì)、企業(yè)提供相應(yīng)的公益性崗位優(yōu)先安排困難移民群體就業(yè)。

5 結(jié)語(yǔ)

為切實(shí)維護(hù)好移民的合法權(quán)益，加快水庫(kù)移民安置工作的法制化建設(shè)，保護(hù)水庫(kù)移民的合法權(quán)益，建議建立健全水庫(kù)移民安置的社會(huì)監(jiān)理機(jī)制，監(jiān)督相關(guān)政策法規(guī)的落實(shí)、監(jiān)督和評(píng)估移民安置實(shí)施規(guī)劃的執(zhí)行，提高移民安置工作的管理水平和管理效益。

目前，青山嘴水庫(kù)已經(jīng)順利運(yùn)行多年，移民工作已進(jìn)入后移民時(shí)期，水庫(kù)移民的安置工作也已基本結(jié)束，但在移民安置過(guò)程中仍存在很多問(wèn)題，建議當(dāng)?shù)卣J(rèn)真考慮移民這個(gè)特殊群體，加速移民小區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，同時(shí)，也希望社會(huì)各界給予移民小區(qū)更多關(guān)注。

（責(zé)任編輯：趙中正）endprint