濟源加快農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的實踐探索

摘要：近年來，濟源市以推動農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)民、在濟上學的外地學生、外來投資人員和外來打工者等四類人群進城落戶為抓手，通過完善各種政策措施，著力“一基本兩牽動”，推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，提升城鎮(zhèn)承載能力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源，推進農(nóng)村配套改革，加快轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

關(guān)鍵詞：濟源；農(nóng)村人口；城鎮(zhèn)化

近年來，濟源市緊緊抓住被省委、省政府確定為城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)和新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點市的有利機遇，學習借鑒省內(nèi)外先進地區(qū)經(jīng)驗，研究出臺《關(guān)于進一步加快推進城鄉(xiāng)一體化的實施意見》《關(guān)于印發(fā)濟源市科學推進新型城鎮(zhèn)化三年行動計劃的通知》《關(guān)于建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的實施意見》五大類60余個政策文件，以“一基本兩牽動”為主要抓手，加快產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，深化戶籍制度改革，推進農(nóng)村配套改革，提升城鎮(zhèn)服務(wù)能力，加快推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2013年底城鎮(zhèn)化率達54.8%。目前，濟源戶籍人口68.5萬人，常住人口72.1萬人，其中，平原鎮(zhèn)農(nóng)村人口流出率達15%，山區(qū)農(nóng)村人口流出率達41%；城鎮(zhèn)化對人口集聚功能凸顯，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與中心城區(qū)人口流入率達37%。

一、著力“一基本兩牽動”，確保農(nóng)村人口“進得來”

一是堅持產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本。根據(jù)濟源的產(chǎn)業(yè)特點和發(fā)展定位，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成集群集聚優(yōu)勢，以產(chǎn)業(yè)拉動就業(yè)。堅持按照“三規(guī)合一”、“四集一轉(zhuǎn)”、產(chǎn)城互動的理念，高標準打造2個省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和1個省級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，重點實施豫光多金屬綜合回收、濟鋼優(yōu)特鋼、中原特鋼重型機械關(guān)重件、金馬焦爐煤氣制氫等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升項目，富士康精密機械自動化和新增產(chǎn)能、富士康配套產(chǎn)業(yè)園、中國煤科礦用機電產(chǎn)業(yè)園等高成長性制造業(yè)項目，以及力帆電動汽車、西安交大產(chǎn)業(yè)園、太陽能光伏電站等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目。5年來，累計實施重點項目425個，從業(yè)人員達6.7萬人，有效帶動農(nóng)村勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，周邊外來人口向濟源轉(zhuǎn)移。啟動實施服務(wù)業(yè)發(fā)展三年行動計劃，休閑旅游、物流商貿(mào)、文化教育、房地產(chǎn)等重點產(chǎn)業(yè)不斷壯大，重點實施了印象新城、東方建國酒店、恒泰商業(yè)廣場、亞太有色金屬交易中心等一批重點項目，總體呈現(xiàn)出擴量提質(zhì)、加速提升的良好態(tài)勢，全市服務(wù)業(yè)從業(yè)人員17.9萬人，成為吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)的有效渠道。圍繞“一區(qū)兩帶五產(chǎn)業(yè)八集群十精品”推進我市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，重點培育養(yǎng)殖、蔬菜、核桃、煙草、冬凌草、花卉苗木等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，引進培育了雙匯、伊利、柳江等農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)41家，帶動農(nóng)村勞動力就近就業(yè)11萬戶。

二是大力發(fā)展教育事業(yè)。整合職業(yè)教育資源，高標準建設(shè)職教園區(qū)，探索實施“3+2”中高職銜接，初步形成了中職、高職、應(yīng)用本科齊備的職業(yè)教育格局。持續(xù)深化校企合作，我市職業(yè)技術(shù)學院與富士康合作建設(shè)實訓基地，為企業(yè)培養(yǎng)實用人才，促成了富士康產(chǎn)業(yè)園等重大項目落戶濟源。積極推動“高中向市區(qū)集中，初中向鎮(zhèn)區(qū)集中，小學向中心村（社區(qū)）集中”，目前全市在鎮(zhèn)區(qū)和市區(qū)學校就讀的學生占學生總數(shù)的70%以上。率先在全省啟動了“學前教育三年行動計劃”，制定出臺了《濟源市人民政府關(guān)于支持學前教育發(fā)展的意見》等政策文件，在每個鎮(zhèn)建成一至兩所公辦中心幼兒園，使全市學前一年毛入園率達97.5%，學前三年毛入園率達93.6%，均居全省前列。大膽探索城鄉(xiāng)一體學校管理模式，建立城鄉(xiāng)結(jié)對一體辦學機制，通過結(jié)對幫扶，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。注重農(nóng)民工子女的教育，按照就近入學的原則，統(tǒng)籌安排其子女的就讀問題，并將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，與城鎮(zhèn)居民享受同等的受教育權(quán)利。

三是加快保障房建設(shè)步伐。出臺了《濟源市保障性住房準入進出管理辦法》，實施保障性安居工程建設(shè)，推進廉租房、公共租賃住房并軌，加快實施共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，加大棚戶區(qū)和城中村改造力度。2008年以來，開工建設(shè)保障性住房16329套，滿足外來人口、大學畢業(yè)生等基本居住需求。把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系，與城鎮(zhèn)戶籍人口同等享受住房保障待遇。對住房困難戶發(fā)放廉租住房補貼，確保進城農(nóng)民有房住。

二、著力深化戶籍制度改革，確保四類人群進城“落得住”

一是創(chuàng)新戶籍和人口管理。出臺了《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進一步深化戶籍制度改革的意見》等文件，逐步將城中村、城郊村和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)村莊的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。建立以合法穩(wěn)定職業(yè)或穩(wěn)定住所為基本條件、按經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，全面推行流動人口居住證制度，形成戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。整合公安、民政、計生、衛(wèi)生等部門的人口基礎(chǔ)信息，并逐年擴大信息覆蓋面，建立完善的人口信息管理系統(tǒng)。

二是分門別類制定落戶政策。出臺《關(guān)于四類人群進城入戶的相關(guān)規(guī)范》《濟源市居住證管理暫行規(guī)定》等，進一步放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶政策，分類調(diào)整農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)民、在濟上學的外地學生、外來打工人員和外來投資人員四類人群的進城落戶政策。對農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民，全面放寬進城鎮(zhèn)、進社區(qū)落戶的條件，保留其農(nóng)村集體收益分配權(quán)、集體土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，并將其納入城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)體系覆蓋范圍。對在濟上學的外地學生，放開戶籍限制，做好社會保障的銜接。對外來投資人員，凡在濟源投資興辦實業(yè)和公益事業(yè)，并有合法固定住所，允許本人、配偶及其直系親屬戶口遷入。對外來打工者，凡購房或租住1年以上、有穩(wěn)定生活來源，并按規(guī)定繳納城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險費，準予其在居住地申請為常住居民戶口。同時，進一步放寬引進人才戶口遷入條件，對已在城鎮(zhèn)就業(yè)的，允許本人及其直系親屬遷入；沒有合法固定住所的，戶口可入單位集體戶口或親屬家中。

三、著力推進農(nóng)村綜合改革，確保農(nóng)村人口“轉(zhuǎn)得出”

一是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。出臺了《關(guān)于開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見（試行）》《濟源市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作流程》《關(guān)于推進集體土地上房屋登記工作的實施意見》《濟源市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革工作規(guī)程》等文件，全面開展“六權(quán)”（農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地上房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和小型農(nóng)田水利工程所有權(quán)）確權(quán)頒證和“兩股兩改兩建”（農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改制和農(nóng)村土地股份化經(jīng)營，改革村級治理體制和農(nóng)村集體土地使用制度，建立農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場平臺）為主要內(nèi)容的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，有效保障進城落戶農(nóng)民相關(guān)權(quán)益。目前，全市農(nóng)村集體土地所有權(quán)、小型農(nóng)田水利工程所有權(quán)的確權(quán)頒證已完成，其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正在有序推進。

二是實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。為確保讓農(nóng)民手中的土地、房屋由“死資產(chǎn)”變成“活資本”，彌補農(nóng)民進城個人成本，消除農(nóng)民進城的后顧之憂，增強農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的動力，在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，我們探索構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。2014年5月，濟源市成立全省首個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，各鎮(zhèn)（街道）依托市公共資源交易中心，在本轄區(qū)行政便民服務(wù)中心增設(shè)“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)窗口”。目前，濟源已形成市、鎮(zhèn)（街道）二級聯(lián)動，覆蓋全市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，并實行統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一收費標準、統(tǒng)一平臺建設(shè)“六統(tǒng)一”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理模式。同時，濟源市采取土地信托、互換并地和代種代耕等多種形式促進土地流轉(zhuǎn)。2014年3月，與中信信托公司合作，簽訂河南省首單土地流轉(zhuǎn)信托項目“中信·濟源農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃”。爭取中信公司在濟源的土地流轉(zhuǎn)信托面積達到2萬畝。出臺《濟源市新型農(nóng)村社區(qū)房屋抵押融資管理辦法》《濟源市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法》《濟源市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法》《林權(quán)抵押貸款推廣實施方案》等系列扶持政策，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。截至目前，全市林權(quán)抵押貸款450萬元、集體土地上房屋抵押貸款1300萬元、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款1100萬元。

三是開展人地掛鉤工作。認真貫徹落實《河南省土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于確定人地掛鉤試點單位的通知》，積極開展以實施土地綜合整治試點項目建設(shè)為內(nèi)容的人地掛鉤試點工作。實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模相掛鉤，經(jīng)過測算新增建設(shè)用地需求，解決我市新型社區(qū)用地，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。截至目前，全市利用人地掛鉤政策已解決7個社區(qū)1785畝用地，拆舊復(fù)墾后，可節(jié)余建設(shè)用地指標1000余畝，正在實施沁園春天B區(qū)、龍翔花園、邵州社區(qū)三個社區(qū)300余畝用地掛鉤審批。

四是深化農(nóng)村金融體制創(chuàng)新。出臺了《濟源市金融支持實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級實施意見》《關(guān)于加快推進企業(yè)上市工作的意見》《關(guān)于進一步加快推進企業(yè)上市和戰(zhàn)略重組工作的意見》等文件，發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，建立政府引導(dǎo)、市場運作的資金籌措機制，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供資金保障。以創(chuàng)建中原經(jīng)濟區(qū)農(nóng)村金融綜合改革試點市為契機，積極爭取開發(fā)性金融支持新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點，2014年5月，濟源市與國家開發(fā)銀行河南省分行簽訂《開發(fā)性金融全面推進濟源市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)合作協(xié)議》，我市成為全省首家開發(fā)性金融支持新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點市。雙方圍繞人的城鎮(zhèn)化這個核心，初步謀劃2014年重點項目11大類165個，項目總投資176.6億元，明確了在完善城鎮(zhèn)功能、推動產(chǎn)城互動、支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及智慧城市建設(shè)等重點領(lǐng)域的合作。設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金，和國開行積極合作，共同搭建“四臺一會”融資服務(wù)模式（管理平臺、統(tǒng)貸平臺、擔保平臺、公示平臺、信用協(xié)會）推進開發(fā)性金融支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，已爭取7150萬元貸款用于支持現(xiàn)代種植業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等的發(fā)展，預(yù)計全年將實現(xiàn)支農(nóng)貸款1個億。培育壯大農(nóng)村金融機構(gòu)，降低農(nóng)村新型金融機構(gòu)的設(shè)置門檻，設(shè)立澳洲聯(lián)邦銀行（濟源）村鎮(zhèn)銀行軹城支行和承留支行。今年，地區(qū)社會融資規(guī)模累計新增33億元。

四、著力提升城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能，確保農(nóng)村人口“住得好”

一是推動城市提質(zhì)擴容。出臺了《濟源市新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點實施方案》，按照“優(yōu)化西北、拓展東南、建設(shè)新區(qū)、改造老城”的思路，推進濟東新區(qū)等城市九大區(qū)域開發(fā)建設(shè)，加快復(fù)合型組團、重點鎮(zhèn)、新型社區(qū)發(fā)展，提升中心城區(qū)的輻射帶動能力。加大城市道路、供水、供熱、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、綠地游園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極謀劃濟陽高速、“米”字形高鐵等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，加快推進小浪底北岸灌區(qū)、河口村水庫等重點水利工程建設(shè)，著力增強城市的承載能力。目前，城市建成區(qū)面積達到42.9平方公里，常住人口達到40萬。

二是加快智慧城市建設(shè)。緊抓首批國家“智慧城市試點”、全國“基于云計算的電子政務(wù)公共平臺頂層設(shè)計實施試點”、全國首批“信息消費試點”的機遇，出臺《關(guān)于印發(fā)濟源市信息化建設(shè)項目管理辦法（試行）的通知》《關(guān)于加快推進信息化促進“四化”同步發(fā)展的實施意見》等文件，重點實施“寬帶中國”戰(zhàn)略、無線城市和“濟源市民卡”等項目建設(shè)，實現(xiàn)了2G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，3G網(wǎng)絡(luò)在市區(qū)、鎮(zhèn)政府所在地、高速公路、3A級以上景區(qū)等區(qū)域的覆蓋，4G網(wǎng)絡(luò)正式啟動。啟動了人口基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

三是完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。出臺了《關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)實施意見（試行）的通知》《關(guān)于整合農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓資源的實施意見》等文件，建立城鄉(xiāng)均等的就業(yè)政策體系，率先在全省將職業(yè)介紹補貼、技能培訓補貼、勞務(wù)輸出補貼、技能鑒定補貼、公益性崗位補貼、社會保險補貼、創(chuàng)業(yè)培訓補貼及小額擔保貸款等“七補一貸”就業(yè)政策擴大到農(nóng)村勞動力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民就業(yè)政策均等化。率先在全省實施城鄉(xiāng)勞動力免費（補貼）技能培訓方案，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力培訓統(tǒng)一管理，每年開展技能培訓3萬余人次。實行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)失業(yè)登記制度，2010年以來，濟源每年新增就業(yè)均在1萬人以上，全市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直控制在3%以內(nèi)。同時，加大全民創(chuàng)業(yè)支持力度，發(fā)放小額擔保貸款資金扶持城鄉(xiāng)各類勞動者和中小微企業(yè)發(fā)展。2010年至今，已累計發(fā)放小額擔保貸款6.74億元，扶持1.2萬人創(chuàng)業(yè)，帶動4萬余人就業(yè)。

四是提升社保衛(wèi)生服務(wù)水平。出臺了《關(guān)于推進城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險一體化工作的通知》《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育衛(wèi)生文化事業(yè)發(fā)展的實施意見》等文件，率先在全省實現(xiàn)養(yǎng)老保險全覆蓋和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險并軌，逐步推動城鄉(xiāng)低保制度接軌。率先在全省實行高齡老人補貼政策。率先在全省實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險一體化。實施全民健康檔案工程，全面實行“先看病后付費”的醫(yī)療服務(wù)模式。5家市直醫(yī)院與省內(nèi)外醫(yī)院開展合作，組建“醫(yī)聯(lián)體”，加強?？平ㄔO(shè)、人才培訓、技術(shù)提升等方面的合作，提升醫(yī)療服務(wù)水平。

作者簡介：王天順，男，漢族，1961年7月出生，河南省安陽市湯陰縣人，政治經(jīng)濟學碩士，經(jīng)濟研究員，現(xiàn)任現(xiàn)任中共濟源市副書記，組織部部長