雙因素理論與公務(wù)員個體行政行為研究

李桓促

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州 350007)

當(dāng)前，隨著公民權(quán)利意識的崛起及我國服務(wù)型政府建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，公務(wù)員群體的行政觀念在潛移默化中發(fā)生改變，以社會本位和公民本位為指導(dǎo)理念，以務(wù)實(shí)親民、執(zhí)政為民為核心的行政理念逐漸成為我國公務(wù)員群體的主流思想，公務(wù)員個體的自我認(rèn)知正從“權(quán)力本位”向“能力本位”過渡［1］。在此過程中，如何在個體自覺與外部監(jiān)督下充分調(diào)動公務(wù)員個體開展行政工作的積極性、保證公務(wù)員個體行政行為的有效性、充分挖掘公務(wù)員個體的行政潛能對構(gòu)建服務(wù)型政府有著重要意義。

一、影響公務(wù)員個體行政行為的社會因素分析

在人類社會發(fā)展的過程中，個體所表現(xiàn)出來的社會屬性分為社會性和反社會性，社會性是指人們在社會實(shí)踐過程中，作為社會一員所表現(xiàn)出來的有利于集體的特性，反之對集體不利的表現(xiàn)則叫做反社會性。作為“社會人”的公務(wù)員個體，其行政行為與其個體所表現(xiàn)出來的社會性休戚相關(guān)，其行政行為的社會性主要表現(xiàn)為為人民服務(wù)、廉潔奉公、愛崗敬業(yè)等，其行政行為的反社會性則主要表現(xiàn)為尋租腐敗、以權(quán)謀私等。結(jié)合公務(wù)員個體行政行為的社會性表現(xiàn)及時代特點(diǎn)，立足于體制外部與體制內(nèi)部兩個分析維度，時下影響我國公務(wù)員個體行政行為的社會因素主要包括以下4個方面。

1.新媒介的輿論壓力。隨著新媒介時代的到來，公民個體得以通過微信、Twitter、微博等應(yīng)用平臺，無時間空間限制地分享心情、評論社會百態(tài)。這些平臺是新時期社會輿論的主要發(fā)源地之一，也是當(dāng)前政府推進(jìn)外部監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)政務(wù)透明的重要平臺。鑒于這些平臺的應(yīng)用，公務(wù)員個體受到更多來自社會的監(jiān)督，公務(wù)員反腐渠道也得到了有效的拓展。如微博反腐以時效性強(qiáng)著稱，反腐效率較高。然而，新媒介的弊端也在其進(jìn)一步發(fā)展的過程中逐漸顯露，一些不良分子為達(dá)到打擊個別公務(wù)員的目的，肆意捏造事實(shí)、造謠，經(jīng)媒介終端擴(kuò)散對公務(wù)員隊(duì)伍造成了較大的負(fù)面影響。如此一來，在新媒介輿論壓力下開展行政工作，利弊相左。一方面，受新媒介輿論的監(jiān)督，公務(wù)員個體在對社會事務(wù)進(jìn)行行政干預(yù)時，將擁有更多思考，變得更加人性化，一改官僚主義式的行政作風(fēng);另一方面，新媒介輿論的負(fù)面效應(yīng)，在一定程度上導(dǎo)致公務(wù)員面對社會輿論更為謹(jǐn)言慎行，影響了其敢抓敢管之風(fēng)。

2.社會文化觀念的影響。隨著歷史的變遷及社會的發(fā)展，人們對自然、社會的統(tǒng)一認(rèn)識隨之不斷變化，社會整體折射出來的價值觀念也大相徑庭。在不同社會文化觀念的影響下，公務(wù)員個體在行政過程中，對行政初衷及公務(wù)員角色的認(rèn)知各異。社會主義文化的價值取向?yàn)槿后w取向，在實(shí)踐中表現(xiàn)為注重群體團(tuán)結(jié)、實(shí)現(xiàn)群體目標(biāo)為先，在該文化觀念影響下的公務(wù)員個體傾向于將自己當(dāng)成人民公仆，具有無償為公民奉獻(xiàn)自我的價值追求，其開展行政工作自然注重公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。而個人主義在實(shí)踐中表現(xiàn)為本位主義，在該文化觀念影響下的公務(wù)員個體價值追求具有明顯的利我傾向，其開展行政工作自然擁有較強(qiáng)烈的個人主義色彩［2］。

3.體制內(nèi)部與外部的行政監(jiān)督。體制內(nèi)部的行政監(jiān)督是當(dāng)前監(jiān)督公務(wù)員個體行政行為合法性的主要方式，包括行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、物價監(jiān)督等專業(yè)性行政監(jiān)督及上下層級的非專業(yè)性行政監(jiān)督。體制外部的行政監(jiān)督是體制內(nèi)部行政監(jiān)督的有效補(bǔ)充，指政府部門以外的權(quán)力與非權(quán)力主體對政府部門及其公務(wù)員個體實(shí)施的監(jiān)督，包括法律監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等［3］。內(nèi)部監(jiān)督有助于公務(wù)員個體走向清廉、推進(jìn)廉政建設(shè)，外部監(jiān)督則可幫助公務(wù)員個體克服官僚主義作風(fēng)、實(shí)現(xiàn)公共政策的有效執(zhí)行。在內(nèi)外雙向監(jiān)督下，公務(wù)員個體行政行為才不會為個人經(jīng)濟(jì)動機(jī)所左右，或者超出法律及公務(wù)員公德應(yīng)允的范圍，造成不必要的政府資源浪費(fèi)。

4.體制內(nèi)部工作環(huán)境的影響。體制內(nèi)部工作環(huán)境是對公務(wù)員個體所處政府部門文化環(huán)境、物理環(huán)境、心理環(huán)境等的總稱，其對公務(wù)員個體的行政心理、行政行為及行政效率等有著極大的影響。良好的內(nèi)部工作環(huán)境能夠讓公務(wù)員個體擁有積極、健康的工作心態(tài)、保持較高的工作效率、懷有美好的職業(yè)憧憬，其在開展行政工作時得以充分發(fā)揮個體的積極性和創(chuàng)造性，并且具有較強(qiáng)的奉獻(xiàn)精神與職業(yè)歸屬感。反之則公務(wù)員個體消極行政，盲從和依附于行政權(quán)力、權(quán)威，甚至出現(xiàn)腐化墮落、職業(yè)倦怠等現(xiàn)象［4］。

二、影響公務(wù)員個體行政行為的個體因素分析

公務(wù)員個體在開展行政工作中是具有獨(dú)立意識的單元，其行政行為受個體的價值取向、工作動機(jī)等左右。面對現(xiàn)實(shí)行政中的利益沖突與倫理困境，個體如何堅(jiān)持正確的價值取向，保持較高的工作積極性，及時有效地開展行政工作，對于公共行政有著重要意義。

1.公務(wù)員個體的職業(yè)認(rèn)同感。公務(wù)員個體的職業(yè)認(rèn)同感是指公務(wù)員個體對自己所從事的職業(yè)的性質(zhì)、價值的自我認(rèn)知，與職位晉升、工資福利、工作環(huán)境等因素息息相關(guān)。職業(yè)認(rèn)同是公務(wù)員個體融入組織，并為組織目標(biāo)努力奮斗的先決條件，職業(yè)認(rèn)同感的高低直接影響到其對組織的忠誠度及自身的職業(yè)規(guī)劃。在開展行政工作中，正如美國心理學(xué)家弗魯姆在1964年提出的期望理論，公務(wù)員個體只有在預(yù)期他們的行政行為將有助于達(dá)到某個目標(biāo)的情況下才會被激勵起來去采取行動以達(dá)到目標(biāo)，其被激發(fā)出來的力量M與目標(biāo)效價V、期望值E成正比(M=∑V*E)，如果公務(wù)員個體對自身職業(yè)的認(rèn)同感高，其行為將不僅僅限于執(zhí)行簡單的行政，在行政過程中還會主動尋求創(chuàng)新，激發(fā)出個人潛能，充分發(fā)揮自己的才智，尋找新的、更好的行政方式，為組織注入新的活力。反之，則心不在崗、無心工作、消極對待，往往是以工作為副業(yè)，自己在外面發(fā)展第二線業(yè)務(wù)，其對于組織的長遠(yuǎn)發(fā)展無益，還有可能變?yōu)楣膊块T的“碩鼠”。

2.公務(wù)員個體的人生價值取向。公務(wù)員個體的人生價值取向主要包括2個方面:一方面是以自身的標(biāo)準(zhǔn)去衡量人生和看待工作，其以實(shí)現(xiàn)個人價值、滿足自我需求為首要考慮對象;另一方面是立足于社會整體的角度，用社會的標(biāo)準(zhǔn)去看待自己所從事的職業(yè)，其以集體利益為首要考慮對象。受制于不同的成長環(huán)境、教育背景和人生價值取向，公務(wù)員個體在日常行政工作中所表現(xiàn)出來的工作態(tài)度、執(zhí)政理念等不盡相同。從個人角度出發(fā)開展行政工作的公務(wù)員個體，容易出現(xiàn)懈怠、應(yīng)付了事等不良工作心態(tài)，其在制定政策、開展行政工作的過程中容易為個人經(jīng)濟(jì)動機(jī)所左右，并懷有階層化的政策取向?；谏鐣w利益開展行政工作的公務(wù)員個體，其職業(yè)規(guī)劃一般較為明確、工作態(tài)度較為積極，擁有大局觀，能夠堅(jiān)持行政中立原則，并綜合不同群體的實(shí)際情況制定出可行性強(qiáng)、有利于社會長遠(yuǎn)發(fā)展的政策。

3.公務(wù)員個體的行政道德修養(yǎng)。公務(wù)員個體的行政道德修養(yǎng)是指公務(wù)員群體在長期的行政實(shí)踐中所形成的職業(yè)道德情操，表現(xiàn)為行政過程中公務(wù)員個體用一定的道德規(guī)范(公共行政道德原則和規(guī)范)來約束、激勵自己的行政行為，從而表現(xiàn)出其社會性的一面。公務(wù)員個體在行政過程中，擁有良好的行政道德修養(yǎng)可以幫助其養(yǎng)成積極良好的工作態(tài)度，建立健全職業(yè)道德觀念，培養(yǎng)出良好的行政作風(fēng)，樹立人民公仆的服務(wù)角色，自覺遠(yuǎn)離極端個人主義、享樂主義等反社會觀念，真正做好行政工作、服務(wù)好百姓。而公務(wù)員個體如果沒有較好的個人行政道德修養(yǎng)，則容易在各種社會誘惑中迷失自我，進(jìn)而做出違背行政公德、損害人民利益的行為，如利用職務(wù)之便以公謀私、尋租腐敗等。

三、基于雙因素理論視角下的公務(wù)員個體行政行為研究

雙因素理論是由美國著名行為科學(xué)家赫茨伯格在對不同組織人員研究的基礎(chǔ)上提出來的，該理論認(rèn)為影響組織成員工作動機(jī)的因素包括激勵因素和保健因素兩方面，為更好激發(fā)、引導(dǎo)組織成員的行為，該理論主張通過激勵因素帶給員工滿足感，并通過保健因素來消除員工的不滿，進(jìn)而有效地提高組織的整體工作效率及員工的滿意度［5］。其研究目的在于通過對組織成員工作動機(jī)的研究，探尋影響組織成員工作動機(jī)的因素構(gòu)成，并試圖尋找最大限度激發(fā)組織成員工作積極性的有效方式。筆者認(rèn)為公務(wù)員個體的行政行為與政府部門所提供的工作環(huán)境、設(shè)置的獎懲機(jī)制等休戚相關(guān)，其行政行為受組織的激勵因素和保健因素影響。當(dāng)前，我國公務(wù)員個體的工資福利、社會地位等保健因素得到了較好的滿足，群體情緒較為穩(wěn)定，在行政過程中能夠在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范下有序開展行政工作，但是其行政行為以簡單的命令執(zhí)行模式為主，缺乏個體的自主性。在公務(wù)員激勵方面，由于我國公務(wù)員制度正處于不斷完善的過程中，對公務(wù)員群體的激勵機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步完善，公務(wù)員隊(duì)伍干部考核、職位晉升等工作有待透明與完善。因此，在激勵因素缺乏的情況下，越往基層公務(wù)員的激勵越缺乏，個體沒有明晰的公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃，其在開展行政工作中更多是流于形式［6］。當(dāng)公務(wù)員個體在激勵因素和保健因素兩方面都能得到較好的滿足時，其個體開展行政工作的效率就會得到很好的提升，其對組織的忠誠度也更高，其行政行為將具有更多的自主性及創(chuàng)新性。激勵因素和保健因素對公務(wù)員個體行政行為的影響具體如圖1所示。

四、改善公務(wù)員個體行政行為的對策思考

保證公務(wù)員個體行政行為的有效性是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵性因素，是各類公共政策得以有效執(zhí)行的先決條件，在當(dāng)前工作環(huán)境與各類保健因素都得到較好滿足的情況下，進(jìn)一步改善公務(wù)員個體的行政行為主要應(yīng)從以下4點(diǎn)做起。

圖1 雙因素與公務(wù)員行政行為關(guān)系圖Fig.1 The relationship between motivator-hygiene factors and behavior of a civil servant

1.規(guī)避新媒介輿論的負(fù)面影響，提高公務(wù)員個體的新媒介素養(yǎng)。規(guī)避新媒介輿論的負(fù)面影響在于政府部門應(yīng)充分利用新媒介工具，為公務(wù)員與公民群體搭建互動平臺，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員個體與公民個體的扁平化交流，破除彼此間的溝通壁壘，消除由于輿論負(fù)面效應(yīng)所引起的公民群體對公務(wù)員個體行政行為的預(yù)設(shè)性不信任，為公務(wù)員個體開展行政工作做好鋪墊。提升公務(wù)員個體的新媒介素養(yǎng)，可以幫助公務(wù)員個體開拓行政視野、創(chuàng)新行政方式和改變官僚作風(fēng)。拓寬行政視野在于網(wǎng)絡(luò)的豐富資源，公務(wù)員個體作為新媒介的受眾，可以從各類社區(qū)、微博等獲取反饋信息，深入基層了解民意，并通過新媒介對自己將要開展的行政工作進(jìn)行調(diào)研，了解國內(nèi)外專家關(guān)于這類工作的研究動態(tài)及借鑒其它地區(qū)的行政經(jīng)驗(yàn)。創(chuàng)新行政方式在于新媒介的時效性強(qiáng)，公務(wù)員個體可以通過建立專門的門戶網(wǎng)站、開發(fā)新媒介平臺等開展行政工作，簡化繁瑣的工作流程，實(shí)現(xiàn)“政務(wù)自助”代替“人工專窗”。改變官僚主義作風(fēng)在于利用新媒介辦公可以在一定程度上削弱公務(wù)員的權(quán)力，有效消除面對面行政辦公帶來的權(quán)力威懾感，在公開透明的條件下，有效遏制官僚之風(fēng)。因此，在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，著力于提升公務(wù)員個體的新媒介素養(yǎng)是必不可少的。

2.深化考核機(jī)制改革，暢通職位晉升渠道，提升公務(wù)員個體的職業(yè)認(rèn)同感。職業(yè)認(rèn)同感的高低影響著公務(wù)員個體的從政心態(tài)，較高的職業(yè)認(rèn)同感有助于公務(wù)員個體將自己的工作事業(yè)化，反之則容易產(chǎn)生消極的行政行為。在當(dāng)前公務(wù)員個體保健因素得到較好滿足的條件下，政府部門應(yīng)著力于深化公務(wù)員的考核機(jī)制，破除以往以領(lǐng)導(dǎo)意見為主的考核方式，積極引進(jìn)新的民主考評方式，進(jìn)一步提高公務(wù)員考核的公開度和透明度，暢通職位晉升渠道，給予有想法、能做事的公務(wù)員個體更多展現(xiàn)自我的機(jī)會。在公務(wù)員考核機(jī)制方面，當(dāng)前我國主要以《公務(wù)員法》里面的考核機(jī)制為基準(zhǔn)，但該法存在相關(guān)考核目標(biāo)過于寬泛、考核指標(biāo)粗糙等問題，中央政府應(yīng)主動下放考核權(quán)力，在擬定總準(zhǔn)則下督促各地方政府按照地方實(shí)際制定更細(xì)化的考核方式，并積極引入第三方組織參與考核監(jiān)督。在暢通公務(wù)員職位晉升渠道方面，政府部門在積極推進(jìn)公務(wù)員考試制度改革的過程中，應(yīng)進(jìn)一步完善公開遴選程序，放寬遴選的范圍，讓優(yōu)秀的基層公務(wù)員個體有更多向上發(fā)展的機(jī)會。此外，政府部門還應(yīng)制定公務(wù)員考核淘汰標(biāo)準(zhǔn)，對干部履職情況進(jìn)行系統(tǒng)考核，改變傳統(tǒng)公務(wù)員“只上不下”的窘境，激發(fā)公務(wù)員個體的工作自主性。

3.完善獎勵機(jī)制，充分調(diào)動公務(wù)員個體的工作積極性。如美國著名的管理學(xué)家西蒙所說:組織問題不在于組織本身，而在于與組織有關(guān)的個人，組織應(yīng)積極調(diào)動員工的工作積極性，充分挖掘員工的個人潛能［6］。完善獎勵機(jī)制是調(diào)動公務(wù)員個體積極性、激發(fā)公務(wù)員個體潛能的重要措施，其對于提高政府部門的行政效率、改善公務(wù)員個體行政行為起著重要作用。立足于斯金納強(qiáng)化理論的視角，公務(wù)員個體的行政行為受其行為結(jié)果影響，當(dāng)行為結(jié)果對自身職業(yè)發(fā)展、待遇提升等有利時，其行政積極性就會增加，有效行政行為會在后期的工作中重復(fù)出現(xiàn)(即強(qiáng)化行政行為)，當(dāng)行為結(jié)果對其個體不利時，其行政積極性則逐漸減弱。因此，在完善獎勵機(jī)制設(shè)計(jì)方面，政府部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際，摒棄傳統(tǒng)自獎自懲、形式化獎勵、只獎不懲的思維，積極引入第三方的獎懲參考，創(chuàng)新獎勵方式與內(nèi)容，設(shè)置相關(guān)有針對性的獎勵措施來提高公務(wù)員個體的工作積極性。如通過設(shè)置工作創(chuàng)新獎，將創(chuàng)新獎納入職位升遷、年度評優(yōu)的范圍，借此鼓勵公務(wù)員個體充分挖掘自己的才智，在開展行政工作中勇于創(chuàng)新、敢于實(shí)踐，為行政工作尋找新的結(jié)合點(diǎn)。

4.設(shè)計(jì)更合理、更靈活的行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。為防止公共權(quán)力行使過程中出現(xiàn)異化現(xiàn)象，如何有效加強(qiáng)公務(wù)員行政權(quán)力監(jiān)督已成為每屆政府的工作重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到:各級紀(jì)委書記和副書記的提名不僅為組織部門的簡單安排，還應(yīng)會同上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的意見，在查辦腐敗案件時以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，相關(guān)線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告。這是黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于完善黨內(nèi)公務(wù)員監(jiān)督的又一重要舉措，其本意在于弱化同級黨委對公務(wù)員監(jiān)督的干涉，逐漸實(shí)行垂直管理，設(shè)計(jì)更加合理的監(jiān)督機(jī)制，力求賦予公務(wù)員監(jiān)督機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)。同時，由于反腐信息渠道受阻，部分基層政府部門往往是“選擇性反腐”，給持續(xù)腐敗的存在創(chuàng)造了條件，國家相關(guān)監(jiān)督部門還應(yīng)著力于以“虛擬組織”的形式開展行政監(jiān)督工作，以更加靈活的方式監(jiān)督公務(wù)員個體的行政行為，防止其行政行為偏離公務(wù)員群體的應(yīng)有之義?！疤摂M組織”形式的監(jiān)督，即由紀(jì)委部門牽頭，根據(jù)不同時期工作安排或者按照既定計(jì)劃，組織審計(jì)部門、監(jiān)察部門、基層信訪部門等，對部分被群眾舉報的公務(wù)員個體做隨機(jī)的突擊檢查，工作結(jié)束后檢查小組即自行解散，不以任何固定形式存在，以防監(jiān)督小組信息的泄漏。

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